关于撤销海北州设立青海湖旅游观光行政区的研究报告
摘要
本报告基于青海湖流域生态保护、文旅资源整合及区域协同发展需求，提出“撤销海北州，设立青海湖旅游观光行政区（以下简称‘青海湖行政区’）”的行政区划调整方案。通过分析青海湖流域生态价值、文旅资源分布、政策导向及典型案例，论证该方案在生态保护、文旅融合、区域协同等方面的可行性，并提出实施路径与保障措施。研究认为，设立青海湖行政区可强化青海湖生态屏障功能，推动文旅产业高质量发展，为青海省打造国际生态旅游目的地提供战略支撑。
青海湖行政区；行政区划调整；生态保护；文旅融合；区域协同
一、背景与必要性
1.1 青海湖流域的生态战略地位
青海湖作为中国最大的内陆咸水湖，是维系青藏高原生态平衡的关键节点。其流域涵盖共和、刚察、海晏等县，分布着普氏原羚、黑颈鹤等国家一级保护动物栖息地，以及国际重要湿地、国家地质公园等生态标识。2024年监测数据显示，青海湖流域植被覆盖率达63%，湿地生态系统服务价值超200亿元。然而，当前流域内涉及海南州、海北州等多地管理，存在生态保护项目审批周期长、资源整合效率低等问题。例如，青海湖湿地修复工程需经州、省两级部门协调，设市后可直接对接省级生态保护专项资金，提升政策执行效率。
1.2 文旅资源整合的迫切需求
青海湖流域拥有国家5A级景区青海湖、4A级景区茶卡盐湖、祁连山草原等顶级旅游资源，但资源分布碎片化问题突出。以海北州为例，其下辖祁连、门源、刚察三县文旅资源各具特色，但缺乏统一品牌与协同机制。2025年国庆期间，海北州接待游客量仅占青海湖流域总量的32%，远低于资源禀赋应有的贡献率。此外，西宁湟源县、湟中区等周边区域拥有塔尔寺、丹噶尔古城等文化地标，但与青海湖的联动开发不足，未能形成“生态+文化”的复合型旅游产品。
1.3 政策导向与区域协同机遇
国家《兰州-西宁城市群发展规划》明确提出“打造青藏高原生态安全屏障”，青海省《国际生态旅游目的地建设行动方案》要求“以青海湖为核心构建全域旅游格局”。当前，青海湖两大核心景区（鸟岛、沙岛）已通过关停休养生息实现生态转型，沙岛区域自然恢复植被面积达总面积的63%，为文旅融合提供了生态基础。同时，青甘大环线、祁连山自驾黄金线等跨区域旅游线路的成熟，为青海湖行政区整合周边资源、打造世界级旅游目的地创造了市场条件。
二、可行性分析
2.1 生态保护维度：集中管理与效能提升
统一生态监管体系：设立青海湖行政区后，可整合海南州、海北州、海西州等地的生态保护职能，建立“流域-湖体-岸线”三级监管网络。例如，参考三江源国家公园模式，通过设立生态管护员岗位（每户1名），实现牧民转产就业与生态巡护结合。2024年，青海湖流域已试点该模式，覆盖牧民家庭1.2万户，管护效率提升40%。
污染防控与资源循环：当前流域内垃圾处理依赖填埋，导致草场塑料污染。行政区设立后，可规划建设区域性焚烧发电厂，如共和县已具备日处理500吨垃圾能力，通过扩容可覆盖全域需求。同时，推广“生态积分”交易系统，结合数字人民币试点，激励农牧民参与垃圾分类与资源回收。
2.2 文旅融合维度：品牌塑造与产品升级
核心景区提质扩容：以青海湖为核心，整合周边茶卡盐湖、祁连山草原等资源，打造“青海湖大旅游圈”。例如，青海湖景区2025年上半年接待游客66.49万人次，通过“一票三日游”政策，游客停留时间延长至2.5天，带动周边餐饮、住宿消费增长35%。行政区设立后，可进一步优化景区联票机制，推出“青海湖+茶卡盐湖+祁连草原”套票，提升产品吸引力。
文化资源深度开发：挖掘流域内藏传佛教、丝绸之路、唐蕃古道等多元文化，打造“文化+生态”旅游线路。例如，湟中区塔尔寺作为藏传佛教圣地，2025年推出沉浸式旅游演艺剧目《天域天堂》，结合酥油花、壁画等非遗展示，单日最高接待游客量突破1.2万人次。行政区设立后，可联动湟源丹噶尔古城、刚察仓央嘉措文化广场等节点，形成“文化体验轴”，延长游客停留时间至4天以上。
2.3 区域协同维度：交通互联与产业联动
交通基础设施升级：当前青海湖流域交通以公路为主，缺乏轨道交通支撑。行政区设立后，可规划建设西宁至青海湖轻轨，串联湟源、共和、刚察等节点，实现30分钟通勤圈覆盖。同时，升级S101省道为双向四车道，与西宁-共和高速形成环状路网，提升自驾游便利性。
产业协同与利益共享：通过“飞地经济”模式，引导西宁、海东等地的资本、技术向青海湖行政区流动。例如，湟中区已建成17家规模化非遗工坊，可与刚察县藏毯编织、门源县油菜花加工等产业合作，打造“青海湖生态文旅产品供应链”。同时，建立跨区域税收分成机制，确保原住民从文旅发展中持续受益。
三、典型案例借鉴
3.1 青海湖景区保护利用模式
青海湖景区保护利用管理局通过“公司+合作社+群众参与”模式，辐射带动周边8个乡镇群众增收。例如，二郎剑景区入口处推行“一票三日游”政策，游客可72小时内不限次数进出，2025年上半年带动周边民宿收入增长50%。该模式证明，统一管理可显著提升资源利用效率与游客满意度。
3.2 湟中区文旅融合实践
湟中区以塔尔寺为核心，打造“非遗+旅游”创新模式，建成“八瓣莲花”非遗传承体验中心，推出酥油花制作、河湟锅庄等体验项目。2025年，该区非遗旅游收入占比达文旅总收入的42%，带动就业6000余人。其经验表明，文化资源深度开发可成为区域经济增长极。
四、实施路径与保障措施
4.1 阶段划分
筹备期（2026-2027年）：完成青海湖流域生态资产清查，制定《青海湖行政区总体规划》；启动西宁至青海湖轻轨前期工作，争取纳入国家“十五五”规划；设立生态保护专项基金，首期规模50亿元。
过渡期（2028-2029年）：成立青海湖行政区筹备组，统筹文旅、生态、交通等专项资金；试点“生态积分”交易系统，覆盖50%以上牧民家庭；开通青海湖至茶卡盐湖旅游专线，实现班次加密至每日10班。
完善期（2030年后）：全面推行行政区管理体制，建立跨区域生态补偿机制；西宁都市圈文旅产业占比提升至青海省45%以上；青海湖行政区年接待游客量突破2000万人次，成为国际生态旅游目的地标杆。
4.2 保障机制
法律支撑：修订《青海省行政区划管理条例》，明确行政区设立标准与审批流程；制定《青海湖生态保护条例》，设立生态红线管控专章。
资金筹措：通过发行地方政府专项债、引入社会资本等方式，筹集行政区建设资金；设立文旅产业引导基金，重点支持非遗工坊、智慧旅游等项目。
技术赋能：建设青海湖数字孪生平台，集成气象、水质、物种等数据，实现生态风险预警；推广5G+无人机巡护技术，降低人工巡查成本40%。
五、结论与展望
设立青海湖旅游观光行政区，是破解青海湖流域生态保护碎片化、文旅资源低效利用、区域协同不足等问题的关键举措。通过构建“生态保护-文旅融合-区域协同”三位一体发展模式，青海湖行政区有望在2035年前建成国家生态文明示范区与世界级旅游目的地，为国家生态安全与区域高质量发展提供“青海方案”。建议尽快启动可行性论证，争取纳入国家新一轮行政区划调整试点。
