肇庆市城市更新改造的深度洞察：山水文旅名城的更新困境与特色发展路径研究报告
摘要
本报告聚焦肇庆市作为国家历史文化名城、重要旅游城市和粤港澳大湾区外围城市在城市更新中面临的特殊挑战。肇庆集历史文化保护压力大、山水生态敏感性强、经济发展水平相对滞后、城市功能亟待完善等特征于一体。其城市更新核心痛点集中于财力有限导致市场驱动力不足、历史城区保护与发展的矛盾、滨湖环山地区开发管控难题、产业升级与空间供给不匹配。报告结合端州旧城、七星岩周边片区、鼎湖山入口区域等典型案例，深入分析保护与开发、投入与产出、民生与品质之间的深层矛盾，梳理百姓对改善居住条件、保护历史记忆、提升城市功能的迫切关切。在评估现有措施基础上，提出以文化引领、生态优先、特色塑造、渐进更新为核心的差异化发展策略，为肇庆探索一条超越传统房地产模式、实现山水人文和谐共生的特色更新路径提供决策参考。
第一章：背景与现状：历史文化名城的更新困境
肇庆市位于广东省中西部，是粤港澳大湾区连接大西南的重要节点城市。全市面积约1.5万平方公里，常住人口约412万人（2022年数据）。作为国家历史文化名城、中国优秀旅游城市，肇庆城市更新面临特殊背景：
历史文化底蕴深厚，保护要求严格：肇庆是广府文化发祥地之一，端州古城内拥有宋城墙、披云楼、梅庵等大量历史建筑，全市有不可移动文物点500多处。历史文化保护的红线对城市更新形成刚性约束。山水城市特征明显，生态敏感度高：七星岩、鼎湖山等风景名胜区与城市紧密相连，形成"山湖城江"独特格局。环星湖、西江沿岸等区域的开发受到严格管控，更新改造空间有限。经济发展相对滞后，更新动力不足：2022年肇庆GDP约2700亿元，一般公共预算收入约140亿元，财政实力在大湾区城市中相对薄弱。房地产市场均价约每平方米6000-8000元，难以支撑大规模更新改造。老旧城区面积大，基础设施欠账多：端州、鼎湖等老城区存在大量建于上世纪80-90年代的住宅小区，基础设施老化，公共服务设施不足。据初步统计，全市需改造的老旧小区涉及居民约15万户。截至2023年，肇庆市已推进城市更新项目约150个，但多以单个老旧小区改造或小规模"三旧"改造为主，缺乏成片区的综合性更新项目。
第二章：核心痛点与难点深度剖析
2.1 政策与资金层面的制约
市场动力不足，资金平衡困难难点描述：肇庆房地产市场价值相对较低，而更新改造涉及历史文化保护、生态管控等要求，进一步增加了成本。社会资本投资意愿弱，项目经济可行性差。 数据佐证：端州古城内某更新项目测算显示，考虑到文物保护、建筑限高、基础设施提升等要求，项目成本远超市场价值，盈亏平衡点对应的售价需达到每平方米10000元以上，而周边新房均价仅7000元左右。历史保护要求与开发强度的矛盾难点描述：端州古城等历史文化街区对建筑高度、体量、风格有严格限制，容积率普遍控制在1.5以下，与传统更新模式依赖提高开发强度平衡成本的方式产生直接冲突。 案例：宋城墙周边区域某更新项目，因限高15米、容积率不得超过1.2的规划要求，导致项目无法实现经济平衡，停滞多年。生态红线约束开发空间难点描述：七星岩、鼎湖山等风景名胜区周边区域受生态保护红线、城市绿线等多重管控，可开发利用空间有限，进一步制约了通过更新释放发展空间的可能性。2.2 社会民生与百姓关切实点
老旧小区居民改善生活条件的迫切需求百姓关切：端州城区大量老旧小区建设标准低，缺乏电梯、停车设施，社区配套不足。居民最关心的是基本居住条件的改善，特别是老年人对加装电梯的需求强烈。 数据佐证：端州区60岁以上老年人口占比超过18%，老旧小区老年人口比例更高。对126个老旧小区的调查显示，居民对加装电梯的需求度达到85%，但实际实施率不足5%。历史街区居民对保护与发展的双重期待百姓关切：古城内居民既希望改善落后的居住条件，又担忧更新会破坏历史风貌和社区网络。对更新方式的争议较大，部分居民希望全面改造，部分坚持保护优先。 案例：端州古城内某片区居民就更新方式产生严重分歧，年轻居民多支持整体改造，老年居民和文创从业者则主张微更新，意见难以统一。低收入群体对更新后生活成本的担忧百姓关切：租户和小商户担心更新后租金上涨，失去原有的低成本生活空间。特别是古城内传统手工业者、小商户，担忧更新后无法承担上涨的成本。2.3 特色发展与实施路径难点
旅游城市更新与日常功能的平衡难点描述：作为重要旅游城市，更新往往倾向于旅游化开发，容易导致历史街区过度商业化，失去生活气息，形成"旅游飞地"，与本地居民生活脱节。 案例：七星岩周边某片区改造后，旅游商业过度集中，本地生活服务设施不足，居民日常生活不便，出现"景区繁荣、社区衰败"的现象。山水景观保护与观景通廊管控难点描述：城区与景区交织的格局要求严格控制建筑高度，保障山湖城之间的视觉通廊。但在实践中，个别项目的突破可能破坏整体景观体系。 案例：星湖西岸某项目因建筑高度突破控制要求，对"山湖城江"的整体景观造成影响，引发公众质疑。产业升级与空间供给不匹配难点描述：肇庆正在大力发展旅游业、康养产业和绿色经济，但现有的城市空间多为传统功能，缺乏与之匹配的新型产业空间，产业升级与城市更新脱节。第三章：已采取的改善措施与成效评估
肇庆市在保护与发展双重压力下，积极探索适合本地特色的更新路径。
突出规划引领，强化特色管控措施：编制《肇庆市历史文化名城保护规划》《肇庆市城市景观风貌规划》等专项规划，明确历史文化保护、山水景观管控的要求。制定端州古城建筑高度、色彩、体量等管控细则。 成效评估：规划管控有效避免了破坏性开发，守住了城市特色底线。但刚性约束也导致部分项目难以推进，保护与发展的矛盾仍需破解。推进老旧小区改造，改善基本民生措施：以端州区为重点，推进老旧小区改造，主要进行基础设施更新、环境整治等基础类改造。积极申请中央和省级补助资金，2021-2023年累计获得补助资金约5亿元。 成效评估：已完成改造老旧小区约80个，惠及居民3万余户，基本居住条件得到改善。但由于资金有限，改造内容较为基础，综合提升效果有限。探索"微更新"路径，保护历史风貌措施：在端州古城等重点区域推行"微更新"，采取修旧如旧方式，进行建筑立面修缮、街巷环境整治。引入文创、民宿等新业态，如麒麟街、朝天门等片区改造。 成效评估："微更新"模式较好保留了历史风貌，受到了文化界和游客的认可。但投资回报周期长，社会资本参与度低，推广难度大。开展重点片区更新示范措施：推进七星岩牌坊广场、西江大桥桥头区域等重点片区更新，提升城市门户形象。采用政府主导、平台公司实施模式，注重公共空间和景观品质提升。 成效评估：示范项目提升了城市形象，改善了公共空间品质。但投资巨大，财政压力大，难以大规模复制。第四章：未来系统性改进的战略建议
肇庆的城市更新必须立足文旅名城特色，走一条保护与发展并重、品质与特色优先的路径。
创新政策机制，破解保护与发展矛盾建议一：探索"发展权转移"机制，允许历史保护区因限制开发而损失的容积率，在特定区域内进行补偿，实现保护与发展的平衡。 建议二：制定《肇庆市历史建筑活化利用专项政策》，明确历史建筑活化利用的正面清单和负面清单，简化审批流程，鼓励社会力量参与。建立多元化投融资机制建议一：设立"肇庆市城市更新与文旅发展基金"，整合各级财政资金、文旅发展资金，吸引社会资本，重点支持具有文旅价值的更新项目。 建议二：积极争取将肇庆列入国家历史文化名城保护利用试点，争取特殊政策和资金支持。推行分类施策的更新模式建议一：对端州古城等重点区域，坚持"保护优先、微更新为主"，严格控制开发强度和建筑尺度，注重文化业态植入和生活功能完善。 建议二：对七星岩、鼎湖山等景观周边区域，实行"景观优先、功能优化"，重点提升景观品质，完善旅游服务功能，严格控制建筑高度和体量。 建议三：对一般老旧城区，采取"民生优先、功能提升"，重点改善基础设施和公共服务设施，适度允许功能置换和开发强度提升。促进文旅融合与产业升级建议一：将城市更新与文旅产业发展紧密结合，通过更新培育文创、民宿、特色餐饮等新业态，实现文化保护与经济发展的双赢。 建议二：结合康养产业发展，在生态环境优良的区域，通过更新提供适合康养产业发展的空间，促进产业升级。完善实施保障机制建议一：建立"社区规划师"制度，聘请专业团队常驻重点社区，协助居民参与更新决策，提高更新的科学性和公众接受度。 建议二：建立"阳光更新"信息平台，公开更新政策、规划、进度等信息，接受公众监督，确保更新过程的公平公正。第五章：结论
肇庆的城市更新，是历史文化名城在现代化进程中如何保持特色、实现可持续发展的重要课题。其成功关键在于摒弃急功近利的大拆大建模式，树立保护与发展并重的理念，探索适合本地特色的精细化更新路径。具体而言：一是要通过制度创新，破解保护与发展的矛盾，实现文化保护与民生改善的平衡；二是要立足文旅特色，将城市更新与产业发展紧密结合，培育新业态，增强内生动力；三是要建立多元化投入机制，破解资金瓶颈，保障更新的可持续性。肇庆的城市更新应当是一个循序渐进的过程，需要更多的耐心和智慧，最终目标是建设一个既保留历史文脉、又充满发展活力的文旅名城。这条路虽然挑战重重，但对肇庆的长远发展具有重要意义。
