观察苏鲁豫皖四省交界地带的行政区划图，总会被这里相互嵌套的省界形态吸引。
安徽宿州与江苏徐州如同向北穿插的“楔子”，河南商丘又向东南嵌入安徽境内，山东菏泽与安徽宿州更是形成“一市接四省”的格局。
这片平原地带缺乏天然地形阻隔，却呈现出罕见的犬牙交错之势，而这已是新中国调整后的结果——清代这里曾是五省相互嵌套的复杂格局，直隶的大名府曾向南延伸至此处，成为区域治理的一大难题。
在古代，这类多省交界的“边缘地带”常因行政管辖权模糊成为治理盲区，盗匪滋生、流民聚集的问题时有发生，直接威胁王朝统治。到了近代，行政壁垒又制约着经济发展，如今苏北、皖北、豫东、鲁西南仍是各省经济相对滞后的区域，与这种“政策真空”的历史影响不无关联。
为破解这一困局，近代以来最具影响力的解决方案，便是在四省交界地带以徐州为中心设立新省份，而这段建省往事背后，藏着深刻的历史动因与权力博弈。
最早正式提出徐州建省方案的，是近代实业家张謇。1904年，他向清廷提交《徐州应建行省议》，明确主张以徐州为中心，整合苏北、皖北、鲁南、豫东的45个州县设立行省。
然而这一构想最终未能实现，清廷反而将江苏以长江为界拆分，在江北设立以清江浦为省会的江淮省，与张謇的初衷相去甚远。要理解这一偏差，需从江南省的拆分历史说起。
明代以南京为核心，打破“以江为界”的传统区划逻辑，将江南、江北纳入南直隶管辖。清代继承这一格局后，为强化统治将南直隶降格为江南省，后又东西拆分出江苏与安徽两省。
此次拆分未回归长江天险分界，而是将文化、经济差异巨大的淮南、淮北与江南板块强行整合，成为如今苏皖两省“散装”特征的历史根源。
即便如此，江苏省内仍呈现权力分割状态：巡抚驻苏州管辖苏南，布政使司却分设两处，一处随巡抚驻苏州，另一处随两江总督驻南京管辖江北，形成“南北分治”的特殊格局。
经济与权力中心的错位更加剧了矛盾。苏南是江苏的经济核心，而漕运、河道、盐业三大关键领域的管理中心却集中在江北——两淮盐业中心在扬州，漕运与河道总督驻淮安。
这种“南富北权”的格局，再加上文化隔阂，使得江苏南北矛盾日益凸显，为后来的分省争议埋下伏笔。真正引爆争议的是太平天国运动，起义军攻占南京后，江南地区饱受战乱，北方捻军又在江北呼应，焚毁河道总督驻地清江浦，十年兵祸让江苏元气大伤。
1864年清军收复南京后，御史陈廷经上书提出改革方案，认为苏皖两省东西分界的方式割裂了长江防务，主张以长江为界重新划省：苏南与皖南合并为江南省，苏北与皖北部分地区合并为江北省。
这一提议引发清廷重视，但其核心动机并非单纯巩固江防——太平天国运动后，曾国藩湘系、李鸿章淮系等地方势力崛起，中央亟需通过区划调整重塑权威，区划变动成为强化集权的重要契机。
不过清廷不得不征求地方大员意见，曾国藩以“吏治优劣关乎治理成效，与区划无关”为由反对，最终这一方案被搁置。
这场争议释放的信号却已明确：高层对省级区划调整持开放态度。40年后，张謇的徐州建省方案将这一议题推向高潮。此时的徐州已非昔日可比：明清时期依托大运河兴盛的徐州，因嘉靖年间漕运改道而衰落，而太平天国战乱摧毁运河体系、1855年黄河改道又让淮安的漕运中心地位崩塌，区域权力出现真空。
在列强环伺的背景下，徐州“百战之地”的军事价值重新凸显——英国控制长江、德国侵占山东后，这里成为多方势力的薄弱地带，亟需强化治理以抵御蚕食。
张謇的构想兼具战略考量与个人愿景。他规划的徐州行省涵盖江苏徐州、海州，安徽宿州、亳州等45个州县，还提出将闲置的漕运总督转任徐州巡抚，既解决人事安置问题又不增加编制。
但提案上报后，讨论焦点却偏离了建省本身——御史们更关注漕运总督的裁撤事宜，清廷最终以“涉及四省，易起纷争”为由否决徐州方案，转而推行苏淮分省，将南京划归江北设立江淮省，以裁撤的漕运总督任巡抚。
这一“换汤不换药”的方案引发广泛反对。张謇直言其“非驴非马”，联合湖广总督张之洞、两江总督周馥上书抗议；江苏籍京官更是联名指出，此举“为裁总督而设巡抚，为设巡抚而建行省”，完全本末倒置。
据统计，当时反对奏折达74件，赞成者仅7件。清廷迫于压力，在江淮省设立3个月后便将其撤销，这场分省闹剧草草收场。
虽未成为省会，徐州却如张謇预判般借铁路东风崛起。津浦、陇海铁路的修建让徐州成为交通枢纽，迅速发展为四省交界的经济中心与商品集散地，形成“虽无省会之名，却有中心之实”的格局。
此后，徐海省、徐淮省等各类建省方案仍不断涌现，但多因夹杂中央集权诉求而失败，未能改变区域行政区划的基本框架。
如今苏鲁豫皖交界地带的区划格局，仍是历史博弈的产物。徐州建省的尝试虽未成功，却留下深刻启示：区域治理的核心在于打破行政壁垒，实现资源协同。
从清代的治安难题到近代的发展困境，这片土地的变迁证明，地理与历史形成的联系，终究会突破人为划分的界限，而顺应这种联系的治理方式，才是区域发展的根本之道。徐州虽未成为省会，但其作为四省交界中心城市的地位，早已在历史进程中悄然确立。