先把行政区划结构的问题放到首位来讲，现在的基层治理是省-地级市 - 县三个层级的架构。建议要走的路就是把省划分小一些，把某些重要的城市提升成直辖市，让省直接去管县一级单位，慢慢削减地级市所具有的行政权力直至将其去掉这样的目标指向了两件事情：一是缩短省对县管理的距离感，二是加强省内协调能力；再者就是要把沿海那些有条件的城市做大一点，集中起港口、产业以及对外联络资源以更好地参与到国际竞争当中。

往回看地级市的来龙去脉，最开始的时候它不是一个和省、县并列的独立层级，它是从省里边设置的联络机构和协调机构发展出来的产物，是为了解决省级管控基层力量不足的问题而设立起来的。随着省的管辖范围越来越大，直接管所有县乡有点吃力了，曾经虚设的地级机构慢慢变实权化，变成了今天这个行政层级。学界还有实践当中有人讲过，这一层理论上未必必要，在一些说法中甚至说有法律逻辑问题，但现实已经把这一个层次固化下来，不能一下子就撤销掉，得靠制度设计一点一点调整过来。

把目标定得更具体一点，这是为了应对现实中治理的矛盾。把省划小、把城市做大，并不是简单的数量变化，而是要做到两件事：第一是让省和县之间的层级压力变小，省级资源可以更直接回应县域问题；第二是要让城市群里有实力的城市承担更多的对外开放以及协调功能，防止省内各个城市之间为抢资源、争政策而无谓竞争。全国可复制的做法是在有条件的地方将计划单列市或者经济强市提格为直辖市，在新设立的直辖市或由省级政府直接管理县级单位的过程中逐步弱化地级市权责。

用山东做个例子，把上面的想法具体化一下。山东在北方，在人口和经济总量上都是全国重要的省份有16个地级及以上单位，经济总量在全国排第三名，人口仅次于广东，省会济南在山东省内经济规模和常住人口不算最高位，但能拿第二与之前莱芜并入有关，实际上济南承担起全省协调引领方面的影响力不够强，省域内部整体协调水平及资源整合能力需加强。

山东内部长期存在两个城市群竞争，青岛和济南的“两队”为了争夺资源、政策等明争暗斗，“两座城市同时申请国家中心城市称号”的例子比较典型，这种消耗省内协同发展的精力和资源的行为应避免。为此解决内部消耗的办法之一是把青岛及其周围烟台、威海一同升级为直辖市，按照这个思路去操作新直辖市以现青岛市为主，合并烟台、威海全域后拟管辖面积约31045平方公里，2024年人口约2040万（常住，2024年经济总量约31230亿人民币。三市都是沿海港口城市，统一管理可以整合港口、航运、对外贸易功能，在此基础上打造面向东北亚的港口群与航运枢纽，提升国际影响力。

如果青岛成为直辖市后，山东的其余部分组成新的山东省（省会济南，剩下的总面积约为127055平方公里，常住人口约为8040万人左右，到 2024 年经济总量预计达到约67336亿元。新省内济南将是一个唯一的超过一万亿元的城市。其带动作用、省份影响都会提升很多。而山东的新内仍然保留了沿海城市日照和潍坊、东营这样的大中型城市，在经济发展上也已经超越8200亿的大关以上，完全可以起到副中心的作用。并且，这种新的行政划分也可以更好的组织省内各个地区的资源分配问题，让各地在新的分工之下更加协同的发展下去。

提升或者成立直辖市的好处不仅仅在于减少省内的争夺，把青岛、烟台、威海这些港口城市合并进同一个管理体里，有利于制定统一的港口政策、航运规划和对外开放策略，合并之后的城市群更方便在产业链、物流以及港口服务方面形成规模效应，这对于提高对东北亚乃至更大范围的服务能力是有好处的。新山东保留下来的沿海口岸加上内陆城市可以在不与青岛正面竞争省级资源的情况下按照自己的定位加速发展。

更大范围推广类似改革，要循序渐进。全国不是所有地方都一样合适做这种操作，得按各地经济结构、人口多少、城市功能和地理位置来区别对待。沿海、港口及对外联系紧密的城市群，可以考虑把几个城合并成直辖市；对人口、面积差距大的省份，则可考虑适当分割或调整边界，让省管县更直接些。这个过程中还要兼顾法制程序、社会稳定以及公共服务的连续性，不能让县级与乡镇日常管理忽然发生改变。

认识到地级市是历史演化来的产物，它存在有现实基础。它是弥补省级治理不足的地方，在地方治理上也承担着具体职能，改革方向不是把所有的地级市都取消掉，而是慢慢通过制度创新让省和县之间的连接更加顺畅一些，也让城市群中的核心城市能发挥更大的引导、开放作用，这样做的目的是提高行政效率减少内部无谓竞争、优化区域分工提升城市群在全球分工里的地位。

每一次涉及区划的大变动都会牵扯到很多细节，需要按法定程序来，要考虑财政、公共服务、干部安排和社会稳定等问题。山东的分治方案就是一个可供参考的操作样本，在数据上比较可以支撑决策层判断该模式是否可行，全国推广还要更多地方先试点评估，目标是让行政层级更好地服务经济社会发展，资源配置更契合每个地区的比较优势。