摘要

本报告立足于黄山市“生态型国际化世界级休闲度假旅游目的地城市”的战略定位，直面其“山城分隔、核心极化、县域分散、联动不足、转化乏力”等深层结构性矛盾，系统提出以“战略统合、功能优化、空间重构、治理创新”为核心的区划调整与空间治理方案。报告深入剖析了当前“3区4县”加“黄山风景区管委会”管理体制在新时代背景下，面对“一体化发展、系统性保护、全球化竞争”要求时所显现的“五大不适应”，并创造性提出了“一体两翼，双核驱动；三区协同，全域融合”的总体战略布局。通过构建“大黄山市”协同治理新框架、推动中心城区（屯溪）扩容提质、探索“镇景合一”“区政合一”等创新模式，设计“近、中、远”三期实施路径，并配套以强有力的政策保障体系，旨在从根本上破除制约黄山高质量发展的行政壁垒与空间桎梏，最终绘就一幅“山城共融、核心强劲、县域协同、文化鲜活、生态卓越”的世界级旅游目的地崭新画卷，为全国同类型地区提供“黄山样板”。

一、 现状审视：辉煌成就下的结构性困局与时代挑战

1.1 核心矛盾诊断：五大失衡制约世界级目标实现

黄山市以瑰丽的自然风光和璀璨的徽州文化享誉世界，但在从“中国名片”迈向“世界地标”、从“观光胜地”转型“休闲度假目的地”的征程中，其内部长期存在的结构性矛盾日益凸显，集中表现为五大核心失衡：

“山”与“城”的治理失衡：黄山风景区作为世界级资源承载地，实行相对独立的管理体制，与周边的黄山区、徽州区、休宁县等在发展规划、土地利用、产业布局、利益分配、环境保护等方面存在显著的“条块分割”。风景区承受着巨大的生态保护与游客接待压力，而山下城镇的旅游服务、消费承接、产业延伸功能发育不全，导致“山上人满为患、山下门可罗雀”、“景区收入丰厚、地方收益有限”的畸形格局，山城一体的共生关系未能有效建立。“核”与“域”的功能失衡：屯溪区作为市级行政与交通中心，其城市能级、国际化服务水平、高端业态集聚度、文化体验深度与世界级旅游目的地“门户客厅”的要求相去甚远。城市功能以集散和中转为主，对游客的深度吸引力和过夜消费拉动力薄弱，未能形成强大的区域辐射与服务核心。与此同时，外围区县丰富的旅游资源（古村落、古城、山水）因缺乏强有力的核心牵引和统筹，呈现“繁星点点、未见银河”的分散状态，未能与黄山主景区形成功能互补、客源共享的有机整体。“保护”与“发展”的空间失衡：全市生态保护红线面积广、等级高，可用建设用地资源极度稀缺且碎片化。严格的生态约束与旅游服务设施建设、文化创意空间拓展、乡村振兴用地需求之间的矛盾尖锐。当前“摊大饼”式的城镇扩张模式难以为继，亟需通过空间重构，探索一条在“螺蛳壳里做道场”的集约高效、精明增长新路。“文化整体性”与“管理分割性”的权责失衡：徽州文化是一个跨区域的完整生态体系，其古村落、古建筑、非物质文化遗产等瑰宝散布于各个区县。现行以行政区划为界的属地管理模式，导致保护标准不一、开发利用水平参差、品牌营销内耗、产权流转阻滞，严重影响了徽州文化的系统性保护、活态传承与整体性价值转化。“门票经济”与“产业经济”的效益失衡：旅游业仍过度依赖黄山风景区等核心景区的门票收入，产业链短、附加值低。休闲度假、文化体验、康体养生、创意会展等高端业态发展不足，夜间经济、四季旅游产品供给不丰。全域旅游的“乘数效应”未能充分发挥，资源优势未能有效转化为产业优势和经济优势。

1.2 行政区划与管理体制的适应性危机

现行的“屯溪区、黄山区、徽州区、歙县、休宁县、黟县、祁门县”及“黄山风景区管委会”的架构，是特定历史阶段的产物，在新时代背景下，其不适应性集中爆发：

治理体系“碎片化”：多头管理、政出多门，市级层面缺乏足够权威和有效手段对全市旅游资源、品牌、营销、服务标准进行强力统筹。“大黄山”的整体竞争力在内部消耗中受损。资源配置“低效化”：土地、资金、政策等要素难以根据全市最优发展战略进行跨区域配置，重复建设、同质化竞争（如民宿、漂流等项目）时有发生，造成资源浪费。利益格局“固化”：景区与地方、区县与区县之间利益联结松散，缺乏科学合理的利益共享与补偿机制，难以形成“一荣俱荣、一损俱损”的发展共同体。品牌形象“模糊化”：对外营销品牌杂乱，未能形成统一的、具有全球号召力的“大黄山”品牌形象，市场认知混淆。

综上所述，推进系统性、深层次的行政区划调整与空间治理改革，已非“可选项”，而是关乎黄山未来命运、实现其世界级宏伟蓝图的“必答题”和“先手棋”。

二、 战略愿景、目标与核心原则

2.1 总体战略愿景

到2035年，将黄山市建设成为 “山城一体、主客共享、全域联动、徽风浓郁、生态卓越”的全球顶级休闲度假旅游目的地。具体表现为：

一个强大的核心：屯溪成为具有全球美誉度的旅游综合服务枢纽和国际文化交往门户。一个有机的整体：山上黄山与山下城乡功能互补、利益共享，形成生命共同体。一个活力的网络：各区县特色鲜明、错位发展，通过高效的交通和服务网络紧密联动。一个鲜活的文化：徽州文化在系统性保护和创新性发展中，成为驱动旅游升级的核心引擎。一个永恒的生态：绿水青山得到最严格的保护，并成功转化为支撑高质量发展的金山银山。

2.2 具体战略目标

空间格局重构目标：形成“一体两翼，双核驱动；三区协同，全域融合”的集约高效、功能清晰的市域国土空间新格局。经济产业升级目标：旅游业实现从“门票经济”到“产业经济”的根本性转变，文旅深度融合，形成以高端休闲度假、文化创意、康体养生、会展经济为主导的现代化服务业体系。游客人均消费、过夜率、重游率达到国际一流水平。治理现代化目标：建立与“山城一体、全域协同”相适应的“大黄山”现代化治理体系，实现规划一张图、管理一盘棋、品牌一个调、服务一张网。文化生态繁荣目标：徽州文化生态保护区建设成为全国典范，文化遗产得到整体性、活态性保护与传承。生态环境质量稳居全国前列，生态产品价值实现机制成熟完善。

2.3 核心指导原则

生态与文化红线原则：任何调整与发展都必须以保护世界双遗产的完整性和徽州文化的原真性为绝对前提。战略统筹与协同发展原则：强化市级顶层设计和统筹能力，打破行政区划壁垒，引导资源要素优化配置和功能互补。主客共享与品质引领原则：发展必须同时服务于提升本地居民生活品质和满足游客高质量体验需求，建设高品质生活空间。问题导向与重点突破原则：聚焦“山城分隔”、“核心不强”等关键瓶颈，在体制机制和空间整合上率先取得突破。积极稳妥与分步实施原则：尊重历史，照顾现实，科学论证，依法依规，以“小切口”推动“大变革”，确保改革平稳有序。

三、 战略布局：“一体两翼，双核驱动；三区协同，全域融合”

3.1 “一体”：构建“大黄山”国家公园与城乡协同发展主体

核心范围：将 黄山风景区 及其生态与文化影响最直接、关联最紧密的周边区域，即 黄山区全境、徽州区全境、休宁县齐云山镇、黟县宏村镇、西递镇 等，进行一体化规划和管控。战略定位：世界自然与文化双遗产保护核心区、国际顶级山岳与文化休闲度假目的地。核心策略：借鉴国际国家公园理念，探索设立 “大黄山国家公园（或生态文化特别管理区）” 。在此范围内，实行最严格的生态保护，统一自然资源管理、文化遗产保护、国土空间用途管制、特许经营管理、游客容量调控。推动山上游、山下住，山上观光、山下休闲。将大量住宿、餐饮、娱乐、购物等消费功能有序疏解至周边的 甘棠城区、汤口镇、谭家桥镇、宏村镇、西递镇 等“门户小镇”，打造各具特色的旅游服务基地。

3.2 “两翼”与“双核”：打造两大发展翼与两大服务核心

东翼（文博休闲翼）： 空间范围：以 歙县徽州古城、雄村 及 徽州区潜口、呈坎、唐模古村落群 为核心。 发展核心：徽州古城国际旅游度假区。推动歙县县城功能疏解，将徽州古城及周边区域整体打造为以徽文化深度体验、研学旅行、艺术创作、古城休闲、高端民宿集群为特色的国际化旅游度假区，成为“大黄山”的文化心脏和深度体验极。西翼（山湖度假翼）： 空间范围：以 黄山区太平湖 及环湖区域为核心。 发展核心：太平湖国际康养度假区。依托绝佳的山水生态资源，重点引进和培育高端康养、滨湖度假、水上运动、商务会议、颐养居住等业态，打造面向长三角乃至全球的高端湖滨度假目的地，成为“大黄山”的生态颐养极。北核（屯溪主核）： 空间范围：屯溪区，并战略整合 休宁县海阳镇、万安镇、东临溪镇 及 徽州区部分毗邻区域。 功能定位：全市的 政治、经济、文化、交通、旅游综合服务主核心。聚焦国际化城市服务、空铁枢纽集散、商务会展、文化创意、时尚消费、都市休闲。建设成为“大黄山”的“国际会客厅”和“旅游大脑”。南核（休祁生态文化核）： 空间范围：以 休宁县城（海阳镇）、齐云山 和 祁门县 为主体。 功能定位：南部生态与文化特色发展核。休宁片区融合齐云山道教文化、状元文化，发展文化养生、户外运动。祁门片区依托红茶品牌和优良生态，发展茶旅融合、生态康养、乡村旅游。共同构成“大黄山”的南部生态文化门户和特色增长极。

3.3 “三区协同”：明确三大功能片区，引导差异化发展

中部综合服务与文创发展区：即“北核”（屯溪及整合区域）。重点发展现代服务业、文化创意产业、数字经济、总部经济。严格控制工业，提升城市国际化品质和综合服务能级。西部遗产保护与休闲度假区：即“一体”和“西翼”大部。以世界遗产保护为刚性约束，重点发展遗产旅游、山岳观光、滨湖度假、乡村旅居。实行开发强度、建设风貌、环境容量的最严格控制。东部文化体验与生态康养区：即“东翼”及歙县、徽州区大部。以徽州文化保护利用为核心，重点发展文化体验、古城休闲、生态康养、研学旅行。推动新安江百里画廊建设，发展生态经济。

3.4 “全域融合”：通过三大网络实现一体化发展

交通融合网：构建“快进慢游”立体交通体系。对外，强化黄山屯溪国际机场、高铁黄山北站枢纽功能。对内，建设串联“一体两翼双核”的旅游风景道环线，开通景区间旅游专线巴士、观光小火车，完善慢行绿道系统。服务融合网：建立全市统一的智慧旅游平台、预约系统、客服中心、标识系统、服务标准和安全应急体系。推行“大黄山旅游一票通”和消费积分全域通用。品牌融合网：统一以“梦幻黄山，礼仪徽州”或“中国黄山，诗意栖居”为核心品牌形象，整合全市营销资源，开展全球化、一体化营销。

四、 行政区划调整与治理体系改革方案

为实现上述战略布局，必须对现有行政区划和管理体制进行“外科手术”与“内科调理”相结合的改革。

4.1 方案一：设立“大黄山市特别协同区”（推荐方案）

此方案旨在以最小行政成本，实现最大统筹效能，作为近期改革的突破口。

内容：在不改变现有市、区、县行政隶属关系和建制的前提下，由安徽省委、省政府批准成立 “大黄山市生态文化旅游特别协同区” （以下简称“协同区”）。协同区范围涵盖黄山风景区、黄山区、徽州区、歙县、休宁县、黟县、祁门县。管理体制： 成立高规格的 “协同区管理委员会” ，作为省政府的派出机构，由市主要领导兼任主要负责人，相关区县及黄山风景区管委会主要负责人为成员。 赋予管委会在协同区内 统一的规划权、项目准入核准权、重要的资源调配权、跨区域的市场监管与综合执法权、统一的品牌营销与形象推广权。 建立 “大黄山旅游发展基金” ，整合部分门票收入、旅游税收及上级资金，用于全域基础设施、营销推广和生态补偿。 实行 “规划一张图、审批一支笔、管理一条龙、营销一个调” 的运行模式。优点：改革力度大、见效快，能迅速破解“山头主义”和“碎片化”问题，实现高效统筹。不触及敏感的区划调整，政治和社会风险小。挑战：需要省级强力授权，对现有行政管理权限进行重新划分，协调难度大。

4.2 方案二：推动中心城区（屯溪）适度扩容与功能区优化

此方案旨在实质性壮大核心，解决“小马拉大车”问题，可作为中期深化举措。

内容： 扩容：将 休宁县海阳镇、万安镇 整体划入 屯溪区。此区域与屯溪城区已基本连绵发展，是城市“西进南扩”的主要方向，整合后可为建设国际会客厅提供充足空间。 功能区优化： 设立“徽州古城文化旅游功能区”：将 歙县徽城镇（徽州古城）及周边核心保护区 划出，与 徽州区岩寺镇、西溪南镇、潜口镇 等古村落密集区整合，设立一个 县级“徽州古城文化旅游区”（或功能区），由市级直管，专司徽州文化的整体保护、活态利用与旅游开发。 深化“山城一体”：进一步探索 黄山风景区管委会与黄山区政府“区政合一” 或更紧密的融合管理模式，成立“黄山国家级风景名胜区（黄山区）管理委员会”，彻底解决“景地分治”。优点：实质性拓展了核心发展空间，理顺了徽州文化核心区的管理体制，强化了“山城一体”。挑战：涉及行政区划调整，程序复杂，对干部安置、利益调整等需周密安排。

4.3 方案三：远期愿景——构建“一市三区”的简约高效架构

此方案是远景构想，旨在建立与“世界级目的地”完全匹配的现代治理架构。

内容： 黄山区（大黄山国家公园区）：合并现在的 黄山区 与 黄山风景区，并整合黟县的 宏村镇、西递镇 等紧密关联区域，组建新的 “黄山区（大黄山国家公园）” ，集中精力做好世界遗产保护、山岳观光和生态旅游。 屯溪区（国际旅游服务核心区）：即方案二扩容后的新屯溪区，成为全市综合服务核心。 徽州区（徽州文化生态旅游区）：合并方案二中设想的 “徽州古城文化旅游区” 与现有 徽州区其余部分、歙县大部，组建新的 “徽州区”，专司徽州文化的保护与旅游发展。 休宁县、祁门县：可考虑合并为 “休祁县”，作为南部生态与文化特色发展区，聚焦茶旅、生态和户外运动。优点：架构最清晰，功能最纯粹，彻底解决了多头管理和功能混杂问题，行政效率最高。挑战：改革力度最大，涉及面最广，实施的阻力和成本最高，需在长期发展中逐步凝聚共识。

五、 分阶段实施路径

5.1 近期（1-3年）：机制创新与规划引领期

核心任务：成立“大黄山市特别协同区”管委会，实现“软”统筹。重点行动： 争取省级授权，成立协同区管委会及办公室。 编制实施《大黄山市国土空间总体规划》、《大黄山旅游发展总体规划》，划定“三区三线”，明确各片区功能。 启动关键改革：统一全市旅游品牌营销；推出首批“景区联票”；建立旅游税收市、区（县）、乡镇分享试点；设立古建筑产权（使用权）流转平台。 启动标志性工程：黄山旅游轨道T1线（连接高铁站、屯溪、黄山风景区）前期工作；屯溪城市更新与国际化改造；徽州古城系统性修缮与业态提升示范工程。

5.2 中期（4-8年）：空间优化与区划调整期

核心任务：实施中心城区扩容和功能区优化，推动“硬”调整。重点行动： 依法依规推进休宁县海阳镇、万安镇划入屯溪区的区划调整程序。 研究并报批设立市级直管的“徽州古城文化旅游功能区”。 深化黄山风景区与黄山区“区政合一”改革，完善内部治理结构。 全面建成旅游轨道交通主干网络、全域旅游智慧平台。 “大黄山”品牌在国际市场形成较强影响力，高端度假产品体系基本形成。

5.3 远期（9-15年）：格局成型与效能彰显期

核心任务：巩固改革成果，全面建成世界级目的地。重点行动： 根据发展情况，评估并稳妥推进“一市三区”等更深层次的区划整合。 “山城一体、全域融合”格局完全成熟，治理体系现代化。 黄山成为全球游客向往的休闲度假、文化体验、康体养生胜地，主要发展指标达到国际一流。 徽州文化保护与发展的“黄山模式”成为全国、全球典范。

六、 风险挑战与保障措施

6.1 主要风险与应对

思想认识风险：部分地区和部门可能因局部利益受损而抵触。应对：加强宣传引导，算清整体长远账，建立利益补偿和共享机制。社会稳定风险：区划调整涉及干部安置、群众归属感等问题。应对：依法依规，公开透明，周密制定人员安置和社会保障衔接方案，做好舆论引导。生态与文化风险：开发冲动可能对生态环境和文化遗产造成破坏。应对：将保护作为一切调整的前提，建立最严格的刚性约束和监测问责机制。财政与债务风险：改革和建设需要大量资金。应对：创新投融资模式，积极争取上级资金，引入社会资本，确保债务风险可控。

6.2 综合保障措施

组织领导保障：建议成立由省委、省政府领导牵头的“支持大黄山市建设世界级旅游目的地领导小组”，高位推动改革。黄山市委、市政府成立相应的落实机构。政策法规保障：争取国家层面出台支持“大黄山”建设的专门政策。推动修订《黄山风景名胜区管理条例》，制定《大黄山市旅游条例》、《徽州古建筑保护条例》等。要素政策保障： 土地：争取单列新增建设用地计划指标，推行点状供地、弹性年期等灵活用地政策。 资金：争取设立国家级“大黄山生态文化旅游发展基金”，发行文旅专项债券。 人才：实施“徽才归来”计划，建立国际化人才特区，在签证、落户、子女教育等方面提供特殊便利。监测评估保障：建立战略实施动态监测与评估机制，定期对空间格局、经济发展、生态保护、文化传承、居民满意度等指标进行评估，及时调整优化实施路径。

七、 结论

黄山的未来，系于一次刀刃向内的深刻变革。本报告所构建的“一体两翼，双核驱动；三区协同，全域融合”的战略布局，及其配套的行政区划调整与治理改革方案，是一条打破桎梏、重塑格局、通向世界级目标的必由之路。

这是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。必须以“功成不必在我，功成必定有我”的历史担当，坚持“保护优先、统筹协同、主客共享、分步实施”的原则，以建立“大黄山市特别协同区”为近期突破口，以中心城区扩容和功能区优化为中期抓手，以构建简约高效的“一市三区”架构为远期愿景，稳扎稳打，久久为功。

当山与城血脉相通，当核与域星光互映，当保护与发展和谐共生，当历史与未来交汇融合，一个全新的、充满无限魅力的黄山，将不仅是中国递给世界的一张熠熠生辉的名片，更将成为全球可持续旅游与文化传承发展的卓越典范。这场深刻的变革，必将为黄山开启一个更加辉煌的新纪元。