摘要
本报告立足于国家“建设世界级旅游目的地”的战略导向、长江中游城市群发展与湖南省“一核两副三带四区”区域发展格局的战略背景，深入剖析张家界市现行行政区划与其“世界级旅游目的地”、“国家生态文明建设示范市”和“武陵山片区旅游龙头”战略定位之间的深层次矛盾。研究指出，张家界市当前面临的“中心城区‘小马拉大车’与功能超载并存、旅游核心区与综合服务区空间割裂、市域产业联动薄弱、旅游经济外溢效应不足、生态保护与社区发展矛盾交织”等核心问题，亟需通过系统性、精细化的区划优化予以破解。
报告提出，张家界市行政区划调整的核心战略是：破解“城景分割、产城分离、市域失衡、旅强产弱”的发展困境，构建“城景一体、主客共享、高效协同、绿色发展”的世界级旅游城市空间治理新格局，为打造“世界级旅游目的地”提供坚实的空间保障与制度支撑。调整遵循“城景融合、主客共享、高效协同、绿色集约、审慎微调”的原则，以“优化城景空间关系、强化中心服务能级、促进市域旅游联动、探索生态特区治理”为战略主线，进行前瞻性、适应性的空间重构与体制机制创新。
本研究系统构建了“三步走”的战略布局方案：近期聚焦“优化城景管理体制与中心城区扩容”，重点推动武陵源区与永定区的管理机制整合与功能协同，并适度拓展永定区发展空间，破解“城景分治”困局；中期推进“市域空间重组与功能协同”，实质性推动慈利县部分临近区域与市中心联动发展，培育市域东部副中心，并优化桑植县发展路径；远期谋划“世界级旅游目的地能级跃升与治理创新”，在更大区域格局中优化空间布局，深度对接国际旅游市场与武陵山片区协同发展。 报告同步设计了包含“组织、法治、财政、民生、稳定、评估”在内的六大实施保障体系，并规划了分阶段、精细化、风险可控的实施路径。
本研究认为，本轮区划优化是张家界突破“门票经济”路径依赖、迈向“高质量全域旅游”新时代、建设“宜居宜业宜游”世界级旅游城市的关键制度创新。它不仅关乎张家界自身可持续发展与竞争力提升，更对探索生态功能区、旅游主导型城市的治理模式，带动武陵山片区绿色发展具有重要示范意义。报告建议省委、省政府给予高度重视与差异化政策支持，将张家界区划调整作为建设世界级旅游目的地、创新特殊功能型城市治理模式的重要试点予以推进。
第一章 现状审视：张家界市区划格局的成就、挑战与结构性矛盾
1.1 现行区划格局与演变脉络
张家界市现辖2区2县：永定区、武陵源区2个市辖区，慈利县、桑植县2个县。总面积约9653平方公里，常住人口约152万。其中，永定区为市政府驻地，是全市政治、经济、文化中心；武陵源区为核心风景名胜区所在地（张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区等）。
这一格局是历史演变的产物：1988年，大庸市（县级）升格为地级市，1994年更名为张家界市。1992年，设立武陵源区，专门管理核心景区。现行“2区2县”的格局，是在“旅游立市”战略下形成的特殊行政区划架构。
1.2 主要成就与积极影响
现行区划在特定历史阶段支撑了张家界旅游业从无到有、从小到大的跨越式发展：
保障了世界遗产资源的集中统一管理：设立武陵源区，实现了对武陵源世界自然遗产核心资源的高度统一管理和保护，避免了多头管理、开发无序的局面，为成功申遗和旅游开发奠定了基础。形成了“城-景”相对分离的功能布局：永定区作为综合服务基地（“城”），武陵源区作为核心游览区（“景”），在一定时期内减少了旅游活动对城市功能的过度干扰，也减少了城市发展对景区环境的侵蚀。确立了旅游主导的发展路径：行政区划服务于旅游发展的意图明确，使全市资源迅速向旅游业集聚，快速打响了“张家界”的国际品牌。1.3 面临的突出挑战与深层矛盾
对标“世界级旅游目的地”和“国家生态文明建设示范市”的定位，张家界市区划的深层次矛盾日益凸显，已成为制约其高质量发展的关键瓶颈：
1.3.1 “城景分割：空间割裂与功能失衡”
“景内无城，城景分离”：武陵源区功能高度单一，几乎全部围绕旅游服务，缺乏城市综合功能，导致景区内“旅游飞地”现象明显，游客夜间活动匮乏，旅游消费链短。永定区作为“城”，与核心景区有近30公里的空间距离，游客集散时间成本高，“旅长游短”问题突出。“一区独大，小马拉大车”：永定区作为唯一的综合型市辖区，既要承担全市政治、经济、文化中心和旅游综合服务枢纽的重任，又要带动全市发展，但自身面积、经济总量和人口规模有限，承载力已近饱和，“小马拉大车”问题严重。“管理体制交叉，效率内耗”：武陵源风景名胜区和国家森林公园管理局与武陵源区政府存在一定程度的事权交叉，永定区与市级层面在城市建设、旅游管理上也存在权责不清，影响管理效率和游客体验。1.3.2 “市域失衡：核心极化与外围薄弱”
“旅游孤岛，外溢不足”：旅游经济高度集中在永定-武陵源黄金走廊，对慈利县、桑植县的辐射带动作用有限。两县丰富的自然和文化旅游资源（如慈利大峡谷、桑植红色文化和民俗）开发不足，未能形成全域旅游格局。“产业单一，抗风险弱”：全市经济过度依赖旅游业，慈利、桑植两县缺乏有竞争力的特色产业，县域经济薄弱，城乡发展差距较大。在疫情等外部冲击下，经济脆弱性暴露无遗。“交通末梢，联系不畅”：市域内交通网络以连接核心景区为导向，永定区与慈利、桑植两县之间的联系便捷度有待提升，制约了市域一体化发展。1.3.3 “保护与发展的深层次矛盾”
“社区发展与生态保护的冲突”：核心景区内及周边社区（如武陵源区部分街道、乡镇）的生计高度依赖旅游，但严格的世界遗产保护和风景名胜区管理要求限制了其发展空间，社区居民增收渠道狭窄，人地矛盾、人景矛盾突出。“城市扩张与生态敏感区的冲突”：永定区城市拓展方向受到山地地形和生态红线的严重制约，发展空间受限，城市功能提升与生态保护压力并存。第二章 战略研判：区划调整的必要性、机遇与目标原则
2.1 调整的必要性与紧迫性
建设世界级旅游目的地的内在要求：世界级旅游目的地要求“城景交融、主客共享、全域体验、高效服务”。现行“城景分离”的格局导致城市服务功能与景区游览功能割裂，难以提供国际化、高品质的全流程旅游体验，必须通过空间与机制优化促进“城景一体”。破解“小马拉大车”、提升中心能级的现实需要：永定区单一中心已不堪重负，必须通过优化空间结构和功能布局，为其减负赋能，并培育新的增长点，形成多中心支撑格局。推动全域旅游发展、促进共同富裕的关键举措：必须打破旅游经济“孤岛效应”，通过行政区划优化引导基础设施、公共服务和产业要素向慈利、桑植延伸，带动两县发展特色旅游和关联产业，实现全市域协调发展。理顺管理体制、提升治理效能的迫切需求：优化武陵源区管理体制，理顺景区保护与社区发展的关系，解决多头管理问题，提升世界遗产保护水平和旅游管理服务效能。探索生态功能区绿色发展与治理现代化的必然路径：张家界作为典型生态功能区与旅游城市，其区划优化可为全国同类地区破解保护与发展矛盾、创新治理模式提供“张家界方案”。2.2 面临的重大机遇
国家战略聚焦：“建设世界级旅游目的地”写入国家“十四五”规划，为张家界发展提供了前所未有的国家战略支撑和政策机遇。交通条件历史性改善：张吉怀高铁、安慈高速等开通，以及规划中的张石高铁等，极大改善了张家界的外部通达性和内部连接性，为空间重构和要素流动创造了条件。旅游消费升级与转型需求：游客需求从观光游向深度体验、休闲度假转变，对“城”的功能品质和“全域”的体验丰富度提出更高要求，倒逼城市空间和服务体系升级。内部共识逐步形成：社会各界对破解“城景分割”、推动全域旅游、实现高质量发展有强烈共识，为改革凝聚了思想基础。2.3 总体目标与基本原则
总体目标：到2035年，通过系统性、渐进式的行政区划优化，构建与 “世界级旅游目的地、国家生态文明建设示范市” 定位相适应的， “城景交融、双核驱动、全域联动、高效治理、绿色发展” 的旅游城市空间治理新范式。具体表现为：
空间格局优化：形成“一城（主客共享的魅力中心城市）一核（世界级自然遗产核心景区）两翼（慈利、桑植两大特色发展翼）多组团（多个特色旅游小镇和乡村群落）”的全域旅游空间新格局。城景关系重塑：实现“城”与“景”在功能、交通、风貌、管理上的深度融合，打造“景区里的城市、城市中的景区”独特意境。中心体系强化：永定区服务能级和城市品质显著提升，慈利县成长为市域东部重要增长极和副中心，形成功能互补的双核驱动结构。治理效能提升：建立权责清晰、运行高效的世界自然遗产保护、旅游管理与城乡治理体制机制。基本原则：
保护优先，绿色发展：将世界自然遗产和生态环境的严格保护作为所有调整的前提和底线，确保任何调整都服务于更优保护与更可持续发展。城景一体，主客共享：以提升游客体验和居民生活质量为双重目标，推动旅游服务与城市功能深度融合，建设宜居宜业宜游的幸福家园。功能优化，集约高效：不追求简单的规模扩张，而是注重内部功能的优化、结构的调整和效率的提升，走内涵式、集约化发展道路。市域统筹，协同发展：强化市域一盘棋，通过机制创新和空间引导，促进旅游经济红利向慈利、桑植等外围地区扩散，实现共同富裕。审慎稳妥，循序渐进：尊重历史沿革和现实复杂性，特别是考虑世界遗产地的敏感性，采取分步实施、试点先行、风险可控的策略。第三章 战略布局：三步走调整方案构想
3.1 第一阶段：近期优化——聚焦城景融合与中心强化（未来1-3年）
核心是优化“城-景”关系，强化永定区中心功能，启动市域协同机制。
推动“武陵源区与永定区管理机制深度整合与功能协同”： 方案：不急于进行行政区划的合并，而是率先推动两区在规划、交通、旅游管理、城市功能上的高度一体化。设立市级层面的“城景融合发展委员会”，统筹两区的国土空间规划、旅游产业布局、基础设施建设、生态环境保护。推进武陵源区部分城市功能（如行政管理后台、部分居民生活服务）向永定区疏解，永定区则强化为武陵源区提供高端旅游接待、文化娱乐、医疗教育等综合服务配套。探索两区旅游门票、交通、服务的一体化运营机制。 战略意义：在不触动敏感行政区划的前提下，通过体制机制创新，实质性推动城景融合，提升整体运营效率和服务品质，为远期可能的区划调整创造条件、积累经验。优化永定区空间结构，适度拓展战略发展空间： 方案：研究将永定区周边与市中心联系紧密、发展条件较好的部分乡镇（如尹家溪镇、新桥镇等）纳入中心城区统一规划管理，作为未来旅游服务拓展、城市功能疏解和特色产业承载的战略预留空间。这部分区域可实行城市化管理体制，为永定区“减负扩容”提供物理空间。启动“慈利县临近区域联动发展”前期研究： 举措：研究慈利县与永定区接壤的零阳街道、零溪镇、苗市镇等区域与市中心在交通、产业、功能上的一体化发展路径，为中期培育市域东部副中心打下基础。3.2 第二阶段：中期协同——市域空间重组与“双核”培育（未来3-8年）
核心是实质性培育慈利副中心，优化市域空间结构，深化城景融合。
推动“慈利县部分区域与市中心联动发展，培育市域东部副中心”： 方案：在条件成熟时，可研究将慈利县零阳街道、零溪镇、苗市镇等与永定区联系日益紧密的区域，以“功能区托管”或“区划微调”等方式，纳入市级层面直接统筹的发展框架。不改变慈利县主体行政建制，但通过规划统筹、基础设施对接、产业协同，实质性推动该区域与永定区一体化发展，将其打造为承接中心城区功能疏解、发展旅游装备制造、特色农产品加工、康养度假等产业的市域东部副中心。 战略意义：破解永定区“一区独大”的负担，培育新的增长极，优化市域空间结构，同时带动慈利县整体发展。深化“武陵源-永定”融合发展，探索管理体制改革： 方案：在前期协同发展基础上，可进一步研究武陵源区与永定区的管理体制整合。一种审慎方案是，探索将武陵源区作为“旅游生态功能区”进行更特殊的体制设计，强化其世界遗产保护职能，将其社会管理、城镇建设等非核心旅游功能逐步与永定区更紧密地整合。或研究两区合并设立新的“武陵源区”（或“张家界区”），但在新区内对遗产核心区实行最严格的保护性管理。明确桑植县发展定位，强化特色化路径： 举措：支持桑植县立足红色文化、民族文化和生态资源，建设国家革命老区振兴发展示范县、武陵山片区文旅融合示范县。强化与永定区的交通联系，将其打造为张家界旅游的“红色研学拓展区”和“生态休闲后花园”。3.3 第三阶段：远期提升——世界级目的地能级跃升与治理创新（未来8-15年）
核心是在“城景一体、双核驱动”格局成熟基础上，提升国际化水平和区域辐射力。
优化“一核一城两翼”的成熟市域空间格局： “一核”：高度融合、世界一流的武陵源自然遗产核心游览与保护示范区。 “一城”：功能完善、魅力突出的永定主城（或整合后的新主城区）综合服务与旅游集散核心。 “两翼”：特色鲜明、联动发展的慈利副中心（东翼）和桑植红色文旅区（西翼）。探索建立“张家界国家公园（或世界遗产保护利用特别区）”管理体制： 举措：在条件允许时，借鉴国家公园体制，探索对武陵源世界自然遗产区域及周边重要生态区域，建立更高层级、更统一、更严格的保护与管理体制，实现更高水平的保护与发展协同。深度融入国家战略，拓展国际旅游网络： 举措：以更优化的空间格局和治理体系，深度对接长江国际黄金旅游带、粤港澳大湾区旅游市场，建设武陵山片区旅游集散与服务中心，成为具有全球影响力的旅游目的地。第四章 实施路径：系统谋划与稳妥推进
4.1 前期准备与深度研究阶段（约1-1.5年）
组建高规格领导与工作体系：成立由省委、省政府相关领导指导，省民政厅、文旅厅、发改委、自然资源厅、生态环境厅、林业局（世界遗产）等部门参与，张家界市委、市政府主要领导挂帅的领导小组。下设各专项工作组，尤其要设立“世界遗产保护影响评估专班”。开展全方位、精细化研究论证： 全面诊断与模拟分析：重点对“城景管理体制整合”、“慈利部分区域联动发展”等方案进行多情景模拟，量化分析其对旅游经济、社区发展、生态保护、社会稳定的影响。 国际案例对标与民意征询：深入研究瑞士因特拉肯、美国黄石公园等世界级旅游目的地城景关系与管理体制。广泛征求社会各界意见，特别是武陵源区居民、旅游从业者、专家学者、投资商的意见。 世界遗产影响专项评估：任何涉及武陵源区的调整，必须进行严格的世界遗产保护影响评估，确保符合《世界遗产公约》及其操作指南的要求。 风险评估与预案制定：对调整可能引发的社会稳定、旅游市场波动、国际舆情、生态保护、干部安置等风险进行全方位评估，制定详尽的应对预案。形成系统完备的报批材料：编制《张家界市行政区划优化调整总体方案及论证报告》，同步完成各类配套方案，特别是世界遗产影响评估报告。4.2 申报审批与决策阶段（约1-2年）
履行地方决策程序：方案经市委、市政府深入研究，并提交市人大、市政协充分讨论后，形成一致意见上报。加强向上汇报与国家部委沟通：就涉及世界自然遗产地的区划调整事宜，提前、主动向国家民政部、文旅部、国家林草局（国家公园局）、住建部等部委汇报，进行充分沟通，争取理解和支持，履行必要的国际通报程序。获得国务院批复。4.3 组织实施与平稳过渡阶段（批复后1-2年）
权威发布，精准引导：统一召开新闻发布会，全面解读调整对建设世界级旅游目的地、改善民生、保护生态的重大意义。加强国际传播，向主要客源国传递积极信号，强调调整是为了更好地保护遗产、提升体验。营造支持改革、共谋发展的社会氛围。成立过渡期工作机构：设立“区划调整过渡工作委员会”，统筹负责所有过渡期工作。若涉及武陵源区调整，需设立专门的“遗产保护与旅游服务保障组”。妥善做好人员安置与机构调整： 领导干部：制定周密细致的安置方案。对可能涉及的武陵源区、永定区干部，要坚持“人岗相适、总体稳定、有序安排”。省级层面在编制、职数上可给予支持。 旅游从业人员与相关企业：调整方案必须充分考虑景区内及周边社区群众、旅游从业人员的生计保障，确保其合法权益不受损，并寻求更好的发展机会。实现无缝衔接与融合发展： 规划与设施：立即启动面向“城景一体、全域旅游”新格局的国土空间总体规划和旅游发展规划修编。加快推进永定区-武陵源区、永定区-慈利联动区的快速交通、绿道、智慧旅游系统等一体化建设。 政策与服务：迅速出台民生政策过渡办法，确保社保、教育、医疗等无缝对接。优化旅游政策，推动门票、交通、服务一体化。 发展整合：以新区划和新机制为平台，统一旅游营销、市场监管、服务标准。迅速谋划和启动一批标志性的城景融合项目、旅游交通枢纽项目、社区共享项目，让游客和居民迅速感受到优化提升的好处。4.4 深化发展与效能释放阶段（长期）
开展后评估与优化：调整完成后定期进行评估，特别是对世界遗产保护状况、旅游体验、社区发展的影响进行长期监测和评估，持续优化管理体制。全面释放改革红利：以新空间和新体制为新起点，在旅游管理、生态补偿、社区参与等方面深化改革，打造世界级旅游目的地治理的中国样板。培育新的区域认同：通过共同的发展成果共享，增强调整涉及区域干部群众的归属感和自豪感，塑造“世界张家界，美好家园”的共同认同。第五章 保障体系与风险应对
5.1 六大保障体系
坚强有力的组织领导体系：省委省政府的高位推动和指导支持至关重要。市委市政府要承担主体责任，建立高效统一的指挥体系，确保调整工作不冲击正常的旅游市场秩序。系统完备的法治与政策体系：坚持于法有据，严格遵守《世界遗产公约》等国际国内法规。制定覆盖遗产保护、旅游发展、社区民生、生态补偿等各领域的配套政策。可持续的财政与资产保障体系：省级财政需给予张家界必要的转移支付和专项支持，用于生态保护、社区补偿和转型发展。市级要精细做好资产和债务处理。以民为本的民生服务保障体系：确保所有公共服务平稳过渡、水平提升。重点关注旅游从业人员、景区内及周边社区居民的生计保障和转型发展支持。权威专业的干部人事与机构编制工作体系：组织、编制部门要制定周全的调整方案，特别是妥善安排好涉及调整的干部和旅游管理机构人员。科学动态的监测评估与风险防控体系：建立包含世界遗产监测、旅游市场监测、社会稳定监测在内的动态监测体系，及时发现和应对风险。5.2 主要风险与应对策略
世界遗产保护风险与国际舆情风险：任何涉及武陵源区的调整都可能引发联合国教科文组织世界遗产中心的关注，处理不当可能导致遗产地被列入《濒危世界遗产名录》，造成不可挽回的国际形象损失。应对：将遗产保护置于首位，任何调整方案必须经过最严格的影响评估，并提前与联合国教科文组织等国际机构进行充分、透明的沟通。调整过程必须公开、科学、严谨。旅游市场波动风险：调整期可能引发游客对旅游服务稳定性的担忧，导致市场波动。应对：制定详细的旅游服务保障预案，确保调整期间旅游接待“无缝衔接、标准不降、体验更优”。加强正面宣传，引导市场预期。社区稳定与从业人员风险：景区内及周边社区群众和大量旅游从业人员的生计高度依赖现有格局，调整可能引发他们的焦虑和抵触。应对：将保障和改善民生作为调整的出发点和落脚点。深入调研社区需求，设计合理的利益补偿和转型发展方案（如生态补偿、就业培训、入股旅游项目等）。确保调整过程公开透明，充分听取社区意见。财政压力与转型成本：生态保护、社区补偿、基础设施提升、产业转型等需要巨大投入。应对：积极争取国家生态文明建设、世界遗产保护、乡村振兴等方面的专项资金。创新生态产品价值实现机制。省级财政给予长期稳定的转移支付支持。短期管理效率波动风险：调整初期可能出现管理衔接不畅。应对：制定详尽的过渡期管理方案，明确责任主体。加强干部培训和业务流程优化。第六章 结论与建议
张家界，这座因风景而立、因旅游而兴的传奇城市，正站在从“知名景区”向“世界级旅游目的地城市”跨越的历史门槛。现行以“城景分离”为特征的行政区划与管理体制，在完成其历史使命后，已成为制约其提升国际竞争力、实现全域高质量发展、破解保护与发展矛盾的主要瓶颈。实施战略性、精细化的区划优化与管理体制改革，是张家界突破路径依赖、实现可持续发展、履行世界遗产保护责任的必然选择。
本报告提出的“近期融合、中期协同、远期提升”三步走战略，以“优化城景管理体制”和“培育市域副中心”为核心抓手，以功能优化替代规模扩张，以机制创新驱动空间重构，构成了一个立足张家界特殊市情、遵循旅游城市发展规律、兼顾保护与发展的审慎方案。该方案不求大动干戈，但求精准发力，旨在通过制度创新释放空间潜力，通过结构优化提升整体效能。
为此，本研究提出以下核心建议：
建议省委、省政府将“张家界市行政区划与管理体制优化”作为建设世界级旅游目的地、探索生态功能区治理现代化的重大改革试点予以特殊支持和指导。张家界的调整具有国际敏感性和重大示范意义，非一地之小事。建议省级层面成立高规格的指导协调机制，并在国家部委层面进行积极协调，争取将张家界列为“旅游功能区行政区划与管理体制创新试点”。建议张家界市委、市政府以“对历史负责、对世界遗产负责、对人民负责”的敬畏之心，稳妥审慎地推进此项改革。必须坚持保护第一、民生为本、稳中求进。改革节奏宁可慢一点，也要确保每一步都扎实稳健，经得起历史和国际社会的检验。建议将“世界遗产影响评估”和“社区利益保障”置于方案设计与实施全过程的核心位置。任何调整都必须以有利于遗产的原真性和完整性保护为前提，以提升社区民众福祉和游客体验为目标。要建立与国际规则接轨的评估和监督机制。建议将体制机制创新作为本轮调整的突破口和主攻方向。在不一定大幅调整行政区划边界的情况下，积极探索“规划共编、交通共建、市场共拓、服务共享、管理共治”的城景融合、市域协同新机制，通过管理效能的提升弥补空间结构的不足。建议以区划与管理体制优化为契机，同步推动旅游业供给侧结构性改革和高质量发展。将空间优化与产品创新、服务升级、营销变革、利益分配机制改革紧密结合，真正推动张家界旅游从“门票经济”向“产业经济”、“流量经济”向“留量经济”转变。“三千奇峰，八百秀水，一座名城的时代新篇。”本次区划与管理体制优化，是张家界迈向更高发展形态的“成人礼”，是其从“风景名城”蝶变为“世界名市”的关键一跃。前路挑战严峻，国际关注瞩目，然转型之势，不可逆转。我们坚信，在省委、省政府的坚强领导和国家部委的精心指导下，只要张家界全市上下以最大的智慧、最深的敬畏、最实的作风，科学谋划、稳妥推进、有序实施，就一定能够在保护好世界自然遗产这一人类共同瑰宝的前提下，探索出一条独具特色的世界级旅游目的地发展新路，为中国的、也为世界的同类地区，提供一个可资借鉴的“张家界方案”，谱写一曲人与自然和谐共生、保护与发展相得益彰的壮丽新篇章！