报告撰写人：湘映

报告日期：2025年12月12日

摘要

本报告立足于京津冀协同发展向深度拓展、河北省全面推进乡村振兴与新型城镇化、邢台市着力构建“一主两副三带多节点”城镇空间格局的时代背景，聚焦临城县——这个坐拥“国家级风景名胜区”崆山白云洞、怀抱“国家级森林公园”天台山、绿水青山生态禀赋卓越，却又面临“绿水青山”如何高效转化为“金山银山”现实拷问的太行山前特色县。临城县不仅是邢台市西部重要的生态屏障，更是全市旅游业发展的龙头和名片。然而，其发展正面临“核心景区一枝独秀与全域旅游联动不足”、“生态资源富集与产业转化通道狭窄”、“县城中心枢纽功能不强与东西部乡镇发展失衡”、“独立景区管理与全域综合治理需求脱节”等多重结构性矛盾。行政区划作为空间治理的基础性框架，其现状已难以适应临城从“景区旅游”向“全域旅游”、从“生态大县”向“生态强县”跨越的战略需求。

鉴于此，本报告的核心论点是：临城县的行政区划优化，不应是机械的乡镇撤并，而应是一场以“全景整合、廊道串联、极化中心、治理赋能” 为核心的系统性重构。其根本目标是：打破“就景区论景区”的孤立思维，转向“全县域作为一个大景区、大公园”的系统思维；突破乡镇“小而散”的行政壁垒，构建“核心引领、廊道串联、组团协同”的高效空间组织模式；最终，推动临城从依赖单一洞藏奇观的“旅游盆景”，蝶变为山水林田湖草村城共融、文旅农康养体教一体发展的“全景画卷”和“活力家园”。

报告深入剖析了临城县“景区强、县城弱；资源散、整合难；东中西、梯度显；治理旧、协同弱”的深层症结。在此基础上，创新性提出了“一核引领、两廊驱动、三区协同、全域景域”的空间战略新格局。其中，“一核”指做强做优“县城-崆山白云洞”一体化的综合服务与旅游集散核心；“两廊”指打造连接山水与城乡的“山水生态文旅廊”和“乡村振兴与休闲体验廊”；“三区”指构建中部综合服务与核心景区联动区、东部现代农业与产城融合示范区、西部生态保育与深度旅游体验区三大功能板块；“全域景域”旨在将全县域按照景区标准进行建设、管理和运营。

基于此战略构想，报告精心设计了三套层层递进、虚实结合的区划调整与治理改革方案。方案A（“塑核通廊、整合提质”） 聚焦近期，通过强化县城核心、整合景区资源、优化乡镇设置来夯实基础。方案B（“组团发展、功能再造”） 着眼于中期，推动形成“县城综合服务组团”、“天台山生态旅游组团”和“乡村振兴示范组团”三大功能组团，并试点“乡镇群”协同治理。方案C（“全景融合、体制创新”） 则是远景构想，探索设立“全景临城旅游特别功能区”或县级市，实现从“行政区”向“旅游功能经济区”的治理跃升。

最后，报告规划了“规划先行、试点突破、全面推开、能级跃升”的十年实施路径，并辅以相应的组织、政策、要素与风险保障体系。本研究的最终愿景，是为临城县探索一条以行政区划与治理模式创新为杠杆，撬动生态价值高效转化、全域资源系统整合、城乡发展深度融合的特色发展之路，使其成为全国山区生态旅游县转型发展的典范，真正绘就“望得见山、看得见水、记得住乡愁、富得了百姓”的现代化“临城画卷”。

第一章 导论：临城县在区域发展坐标系中的重新定位

1.1 研究背景与问题意识

临城县，位于河北省西南部、太行山东麓，以其“北方奇观”崆山白云洞和“天然氧吧”天台山闻名遐迩，是邢台市乃至河北省重要的旅游目的地和生态功能区。在“绿水青山就是金山银山”理念深入人心、全域旅游蓬勃兴起、城乡融合加速推进的今天，临城县迎来了将生态与文化资源优势转化为发展胜势的历史性机遇。然而，审视其发展现状，一系列深层矛盾制约着潜力的充分释放：明星景区（崆山白云洞-天台山）与县城发展联动不足，呈现“景区热、县城冷”；丰富分散的山水林村资源未能有效串珠成链，形成整体竞争力；作为传统农业县和生态限制区，产业转型升级路径尚不清晰；乡镇布局“小、散、弱”，难以适应全域统筹发展的需要。

在此背景下，本报告旨在回答一个核心战略问题：临城县应如何通过行政区划与空间治理体系的战略性、前瞻性优化，破解资源碎片化、产业单一化、空间割裂化、管理分散化等瓶颈，构建一个能够高效承载“全域旅游示范区”、“生态文明实践区”、“乡村振兴样板区”多重使命的现代化空间组织和治理架构，从而在京津冀世界级城市群的大格局中，确立自身不可替代的独特价值与竞争优势？

1.2 核心概念界定

全景整合：指超越单个景区景点的发展模式，将临城县整个行政区域视为一个完整的旅游目的地和生态系统，进行统一规划、统筹建设、系统营销和综合管理，实现“处处是景、时时见景、行行融景、人人共享”。廊道驱动：指通过建设和提升关键交通线路、绿道、风景道，将其打造为串联核心吸引物、特色村镇、产业节点和生态空间的经济发展轴、景观展示轴和公共服务轴，以“线”的畅通激活“面”的活力。治理赋能：指通过行政区划调整、管理机构重组、政策机制创新，赋予关键区域和平台更大的资源配置权限与发展自主权，提升其统筹协调和市场化运作能力，以制度创新释放发展活力。

1.3 研究目标与价值

破解发展困局：为临城县系统诊断当前空间治理与发展的矛盾，提出一揽子解决方案，助力其突破“有资源、欠整合；有景区、欠产业；有生态、欠转化”的发展困境。明晰战略路径：为临城县从“景点旅游”迈向“全域旅游”、从“生态大县”迈向“生态强县”提供清晰的空间战略指引和实施路线图。创新治理模式：探索在生态敏感区和旅游资源富集区，如何通过行政区划与治理模式创新，实现保护与发展的平衡、政府与市场的协同、局部与整体的统一。提供决策参考：为临城县委、县政府及邢台市委、市政府优化市域空间布局、支持临城特色发展，提供基于深度研究的策略储备和决策依据。

第二章 临城县现状深度诊断：优势、瓶颈与机遇

2.1 核心优势与战略资源

顶级的自然与地质奇观资源：拥有国家级风景名胜区、国家地质公园、国家AAAA级旅游景区——崆山白云洞，以及国家级森林公园——天台山，集溶洞、山地、森林、湖泊于一体的景观组合在华北地区独具特色，是临城最核心的旅游吸引物和品牌基础。优良的生态环境本底：作为太行山前生态涵养区，森林覆盖率较高，水源地保护良好，空气质量优越，是邢台市重要的生态屏障和水源补给地，具备发展生态康养、休闲度假的绝佳条件。相对便捷的区位交通条件：位于石家庄、邢台、邯郸三市之间，京港澳高速、太行山高速穿境而过，设有高速出口，已纳入石家庄、邢台“一小时交通圈”，具备吸引周边城市客源的区位优势。特色农业与乡土文化资源：拥有核桃、苹果等特色林果产业，以及临城腌肉、空心挂面等地方特产。境内有普利寺塔、邢窑遗址等多处文化遗产，乡村风貌保存较好，具备发展乡村旅游和文旅融合的潜力。

2.2 发展瓶颈与核心挑战

“核心孤岛”与“县域疲软”并存：崆山白云洞-天台山景区作为“核心孤岛”，旅游消费主要集中在门票和简单观光，对县城住宿、餐饮、购物、娱乐等综合消费的拉动作用有限。县城（临城镇）作为旅游集散和服务核心的功能薄弱，城市风貌、服务设施、夜间经济与“旅游名县”地位不匹配，导致游客“游在临城，住在别处”。“资源碎片”与“整合乏力”同在：除了核心景区，境内还散落着岐山湖、蝎子沟、小天池、众多传统村落等优质资源，但彼此之间缺乏有效的交通连接、产品组合和一体化运营，呈“珍珠散落”状态，未形成“整体项链”效应。“东西失衡”与“产业单一”交织：县域发展东西梯度明显。西部山区乡镇（赵庄乡、石城乡等）生态优良但产业薄弱；东部乡镇（东镇镇、鸭鸽营乡等）地势平坦、交通便利，但产业特色不突出，以传统农业和零散工业为主。全县经济对旅游业依赖度虽高，但旅游产业链短，抗风险能力弱，现代农业、绿色工业等接续产业培育不足。“管理分割”与“全域发展”矛盾：旅游资源分属不同部门（文旅、林业、水利、乡镇等）管理，政出多门，协调成本高。乡镇行政区划划分在一定程度上固化了资源的割裂状态，难以从全县域层面进行旅游线路设计、基础设施配套和品牌统一营销。乡镇规模小、力量散，难以承担区域发展引擎功能。

2.3 战略机遇与外部环境

全域旅游与文旅融合国家战略：国家大力推进全域旅游示范区和文旅融合发展，为临城整合全县资源、实现旅游产业升级提供了政策东风和资金支持渠道。生态文明建设与生态产品价值实现机制探索：国家和省层面高度重视生态保护，并积极探索生态补偿、生态产品价值实现（GEP核算）等机制，为临城将生态优势转化为经济优势提供了制度可能。京津冀休闲度假市场需求旺盛：随着消费升级，京津冀城市居民对短途、高频、高品质的生态休闲、康养度假、乡村体验需求持续增长，为临城旅游市场提供了稳定客源。邢台市“文旅强市”与“太行泉城”品牌建设：邢台市将文旅产业作为重要支柱，着力打造“太行泉城”品牌。临城的山水洞资源是“太行泉城”品牌体系中的核心支撑和重要展示窗口，有望获得市级层面的重点支持与整合推广。

第三章 战略构想：目标、原则与空间新格局

3.1 总体战略愿景

到2035年，将临城县建设成为：京津冀知名的山水洞生态休闲与地质科普旅游目的地、国家级全域旅游示范区与“两山”理论实践创新基地、邢台市西部绿色发展引领区与精致宜居山水新城。简称：“山水洞天，清新临城”。实现从“观光旅游地”到“休闲度假目的地”、从“生态保护区”到“生态价值实现高地”、从“普通县城”到“旅游名城”的根本转变。

3.2 核心指导原则

全景整合，旅游驱动：确立旅游业为战略性主导产业，以全域旅游理念统领全县发展规划、空间布局、产业培育和城乡建设，推动“旅游+”深度融合。生态优先，绿色发展：将生态环境保护作为一切开发建设的前提和底线，探索生态产品价值实现路径，发展循环经济、绿色产业，实现生态效益与经济效益的统一。县城极化，城乡共美：集中力量提升县城综合承载能力和旅游服务能级，使其成为全域旅游的“总服务台”和“活力中心”。同时，建设各具特色的美丽乡村，形成“县城精致、乡村美丽、交相辉映”的城乡新形态。廊道串联，组团发展：以风景廊道、生态绿道、旅游公路串联核心景区、特色村镇和产业节点，形成若干主题鲜明、功能互补的发展组团，改变“散点”布局。改革创新，协同治理：打破行政壁垒和部门分割，创新跨区域、跨部门的协同治理机制，建立适应全域旅游发展的“大文旅”管理体制。

3.3 空间优化战略蓝图：“一核引领、两廊驱动、三区协同、全域景域”

“一核引领”——打造“县城-崆山白云洞”文旅综合服务极核 推动临城镇与崆山白云洞景区实现空间、功能、交通、景观的一体化整合与提升。高标准规划建设连接县城与景区的“文旅融合发展轴”，沿线布局游客服务中心、主题酒店、特色商业街、文创工坊、餐饮娱乐等功能。将县城建设成为全域旅游的集散中心、消费中心、文化展示中心和综合服务中心，彻底改变“景城分离”局面。“两廊驱动”——构建两大主题鲜明的发展主轴山水生态文旅廊（南北主轴）：以现有S327省道、石邢公路等为基础，打造串联天台山、岐山湖、小天池、蝎子沟等北部山水资源的南北向生态旅游风景道。重点发展山地运动、森林康养、滨水休闲、地质研学等业态，建设成为临城的“生态脊梁”和“景观长廊”。 乡村振兴与休闲体验廊（东西主轴）：依托县域内东西向交通干道，串联东部现代农业园区、特色种植基地、传统村落（如驾游村）、乡土文化体验点。重点发展休闲农业、农事体验、乡村民宿、非遗手作、特色美食等，打造展示临城田园风光和乡土文化的“乡愁走廊”。“三区协同”——明确三大差异化发展功能区中部综合服务与核心景区联动区：以“一核”为核心，涵盖临城镇及周边区域。重点发展旅游综合服务、文化创意、商业商务、宜居社区等功能，是全县的政治、经济、文化中心和旅游服务核心。 东部现代农业与产城融合示范区：以东镇镇、鸭鸽营乡等东部平原乡镇为主。重点发展高效农业、农产品精深加工、绿色食品、物流仓储，并利用交通优势，适度发展环境友好型工业。推动镇区提质扩容，建设产城融合的小城镇。 西部生态保育与深度旅游体验区：以赵庄乡、石城乡、郝庄镇等西部山区乡镇为主。以生态保护和修复为首要任务，严格限制大规模开发。在保护前提下，依托优良生态，重点发展生态观光、森林康养、山地度假、户外探险、艺术创作等深度体验和高端度假产品。“全域景域”——实施全域景区化发展 将全县域作为一个大景区来规划、建设、管理和营销。按照景区标准，统一规划建设旅游标识系统、生态停车场、旅游厕所、慢行系统、观景平台等配套设施。推动“旅游+”农业、工业、文化、体育、教育等产业深度融合，实现“处处是风景、时时可游玩、行行+旅游、人人享旅游”。

第四章 行政区划优化与治理改革方案设计

4.1 方案A（近期1-3年）：“塑核通廊、整合提质”

本方案聚焦近期可操作、易见效的关键举措，旨在夯实基础、打通梗阻、提升品质。

核心内容：

推动“景城一体化”管理体制改革： 探索将临城镇与崆山白云洞景区管委会（或相关管理机构）进行深度整合，成立“临城县景城一体化发展管委会”（暂为县级议事协调机构或县政府派出机构，高配领导），统筹负责县城规划区及核心景区的规划、建设、管理、营销，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一体化。优化乡镇行政区划设置： 对人口规模过小、发展动力不足的乡镇进行适度合并。例如，可研究将石城乡并入赵庄乡，整合西部山区生态旅游资源，集中力量进行保护与开发；将西竖镇与黑城镇合并，强化中部连接节点的功能。合并需科学论证、稳妥推进。 支持东镇镇、鸭鸽营乡等基础较好的乡镇，结合产业定位，实施“扩权强镇”改革，增强其县域副中心功能。设立“全域旅游发展统筹机构”： 成立高规格的“临城县全域旅游发展委员会”，由县委、县政府主要领导牵头，统筹文旅、自然资源、交通、农业、水利、林业等多部门力量，负责全县旅游发展规划、重大项目决策、资源统筹协调、品牌统一营销，解决“多头管理”问题。启动“两廊”建设示范工程： 优先启动“山水生态文旅廊”（北段天台山-岐山湖段）和“乡村振兴与休闲体验廊”（东段）的风景道改造、景观提升和重要节点打造工程，形成示范效应。

4.2 方案B（中期3-5年）：“组团发展、功能再造”

本方案在方案A基础上，进行更深层次的空间重组和功能优化，推动形成组团化发展格局。

核心内容：

构建三大“功能组团”，探索协同治理： 中部“景城综合服务组团”：以临城镇为核心，整合西竖、黑城等临近区域，明确其作为全县旅游服务、行政商业、居住生活核心的功能定位，实行统一规划建设，强化综合服务功能。 西部“天台山生态旅游组团”：以赵庄乡（合并石城乡后）为主体，整合天台山、岐山湖、蝎子沟等核心生态旅游资源。探索设立“天台山生态旅游度假区管委会”，对该区域实行“区政合一”或“管委会+乡镇”模式，统一负责保护、开发、运营与社会事务。 东部“现代农业与田园综合体组团”：以东镇镇、鸭鸽营乡为核心，整合周边农业资源，打造集现代农业、农产品加工、田园休闲、乡村民宿于一体的融合发展示范区。可设立县级“现代农业产业园管委会”进行统筹。深化“廊道经济”发展模式： 在“两廊”沿线，由政府统一规划引导，通过招商引资、鼓励本地创业，布局一批特色民宿聚落、房车营地、休闲农庄、户外运动基地、文化驿站等业态节点，将廊道真正转化为“经济带”。推动跨区域旅游协作： 与内丘县（扁鹊文化）、赞皇县（嶂石岩）、信都区（前南峪、天河山）等周边县区建立“南太行旅游联盟”，联合设计跨区域旅游线路，推行旅游一卡通，实现客源互送、市场共享、品牌共塑。

4.3 方案C（远期5-10年）：“全景融合、体制创新”

本方案是远景构想，旨在进行根本性的体制创新，为临城争取更高能级的发展平台。

核心内容：

探索设立“省级太行山生态旅游度假区”或“省级全域旅游示范区（特殊政策区）”： 以整个临城县域或“中部+西部”核心区域为主体，向上级申请设立省级乃至国家级的生态旅游度假区或全域旅游示范区。争取在土地、财政、项目审批、对外开放等方面获得特殊政策，实行更加灵活的“区县合一”或“管委会主导”管理体制。研究“撤县设市”或“撤县设特色区”的可行性： 待旅游产业高度发达、城市功能完善、品牌影响力显著提升后，可前瞻性研究“撤县设市”（如“临城市”）的可能性，以强化旅游城市品牌形象，获取更大的城市发展自主权。或在邢台市域区划调整大框架下，研究以“生态旅游功能区”等特殊身份融入中心城区结构的可能性，但必须以确保其生态主体功能和旅游发展自主性为前提。全面实现“县-组团-社区”三级治理体系： 在全县范围内，全面推行“功能区”治理。县级政府重点负责战略规划、政策制定、区域协调和监督管理。三大“功能组团”作为发展主体，拥有相应的经济管理和社会事务权限。基层乡镇和社区主要负责公共服务和社会治理。建立与不同组团功能定位相适应的差异化绩效考核体系。

第五章 系统实施路径与关键步骤

5.1 第一阶段：规划引领与基础夯实（第1-2年）

成立由县委、县政府主要领导牵头的“临城县空间战略与旅游发展委员会”，统筹区划优化与全域旅游工作。聘请顶尖规划团队，高水平编制《临城县全域旅游发展总体规划》及《国土空间规划》，确保“一核两廊三区”战略落地。启动“景城一体化”改革，成立临时协调机构，启动连接县城与崆山白云洞的景观大道及沿线城市设计。启动乡镇合并的前期调研与方案制定，并开始“两廊”示范段的规划设计。

5.2 第二阶段：改革突破与廊道建设（第2-4年）

完成方案A中的乡镇合并调整，新的乡镇格局开始运行。正式成立“临城县全域旅游发展委员会”并实体化运作。“景城一体化发展管委会”正式挂牌，相关规划、建设、管理权限整合到位。启动县城重点片区改造和旅游服务设施提升工程。“山水生态文旅廊”（北段）和“乡村振兴与休闲体验廊”（东段）示范段建成并投入运营，引进首批标杆性项目。启动“天台山生态旅游度假区管委会”的筹备工作。

5.3 第三阶段：组团成型与品牌提升（第4-7年）

三大“功能组团”格局基本形成，组团内部的规划协同、产业联动、设施共享机制基本建立。“天台山生态旅游度假区管委会”正式运行。两条主题廊道全线贯通，沿线业态丰富，成为知名的旅游风景道和产业经济带。“临城旅游”品牌知名度大幅提升，过夜游客比例、人均消费显著提高。旅游对相关产业带动效应明显。启动省级“太行山生态旅游度假区”的申报准备工作，开展相关研究与评估。

5.4 第四阶段：能级跃升与格局定型（第7-10年及以后）

力争成功获批省级甚至国家级生态旅游度假区或全域旅游示范区，获得特殊政策支持。临城县成为京津冀地区重要的休闲度假目的地和康养胜地，“山水洞天，清新临城”品牌深入人心。适应全域旅游发展的现代化治理体系成熟定型，生态产品价值实现机制有效运行，绿水青山向金山银山的转化通道全面畅通。

第六章 综合保障措施

6.1 组织与机制保障

坚持和加强党的领导，成立高规格的领导小组，建立“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与”的工作机制。将全域旅游发展、生态保护等核心指标纳入领导干部考核体系。建立跨部门、跨层级的重大项目协调推进机制和“一站式”服务机制，提高效率。

6.2 政策与创新保障

积极争取国家全域旅游示范区、生态文明建设示范县、乡村振兴示范县等政策支持。用好用足革命老区、生态功能区等扶持政策。创新用地保障。争取点状供地、弹性年期、混合用地等政策试点，保障旅游新业态用地需求。探索农村集体经营性建设用地入市用于乡村旅游。创新投融资机制。设立县级文旅产业发展基金。推广政府与社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等模式。鼓励金融机构开发“景区贷”、“民宿贷”等金融产品。

6.3 要素与人才保障

加强人才培养与引进。与高校、职业院校合作，定向培养旅游管理、策划营销、生态环保、乡村建设等专业人才。实施“乡贤回归”工程，吸引本土人才返乡创业。强化科技与智慧赋能。建设“智慧临城”旅游大数据平台，实现“一部手机游临城”。运用数字化手段提升景区管理、营销和服务水平。

6.4 风险防控与稳定保障

乡镇区划调整涉及重大利益调整，必须依法依规、程序透明、充分听取民意，做好干部安置、群众服务衔接、集体资产处置等工作，确保平稳过渡。坚守生态保护红线和文物保护底线。所有开发建设项目必须进行严格的环境影响评价和文化遗产影响评估。建立生态环境损害责任终身追究制。加强旅游安全、市场秩序、食品安全等监管，建立健全应急管理体系。加强舆论引导，营造全县上下支持改革、共谋发展的良好氛围。

结论

临城县的未来，系于其对自身“山水洞天”这一天赋资源的深刻认知与创造性转化。本报告所构建的战略框架与实施路径，其核心在于推动一场从“景点思维”到“全景思维”、从“行政区经济”到“功能区经济”、从“管理分割”到“协同治理”的深刻变革。

通过行政区划的优化和治理体系的重构，临城县的目标是：将分散的“珍珠”串成璀璨的“项链”，将孤立的“盆景”连成壮丽的“画卷”，将生态的“约束”转化为发展的“资本”，将地理的“山区”转变为心灵的“家园”。这是一条依托资源但不依赖资源、保护生态并享受生态红利、发展旅游并超越旅游的可持续发展之路。

从近期“塑核通廊”的扎实起步，到中期“组团发展”的格局成形，再到远期“全景融合”的能级跃升，这需要临城县以“功成不必在我，功成必定有我”的境界，一张蓝图绘到底，一任接着一任干。我们深信，只要临城牢牢把握生态旅游的时代浪潮，勇于打破行政与思维的藩篱，精于擘画全域全景的空间格局，善于创新驱动发展的体制机制，就一定能够将“山水洞天，清新临城”的美好愿景，变为触手可及的现实图景，在太行之东谱写出一曲绿色崛起、景城共荣的辉煌乐章。这既是对这片绿水青山的深情回馈，也是对临城人民美好生活向往的庄重承诺。