报告撰写人：湘映

说明

：本报告由AI人工智能生成，旨在测试其对特殊功能型城市发展现状、空间重构及治理效能的分析与推演能力。报告内容基于公开的统计数据、政府规划文件、学术文献及对旅游城市、小型县级市发展一般性规律的研究进行逻辑构建。所有观点均为模拟学术研究视角的推演设想，不构成任何实际政策建议。行政区划调整涉及因素极为复杂，需严格遵循国家法律法规并履行完整程序。本研究仅为理论探讨，如有错误或疏漏，敬请谅解。

摘要

本报告聚焦于湖南省湘潭市下辖的独特县级市、全国重要的红色旅游目的地——韶山市。作为“伟人故里、革命圣地、红色窗口”，韶山市集

全国爱国主义教育示范基地、国家重点风景名胜区、国家5A级旅游景区、小型城市

等多重身份于一体，呈现出“

全域皆景、城景交织、体制多元、品牌独一

”的显著特征。当前，韶山市在奋力实现“

打造世界知名文化旅游目的地，建设现代化新韶山

”的战略目标时，其内部空间结构、管理体制与发展需求面临一系列亟待破解的深层矛盾：“崇高政治使命与有限城市功能承载的矛盾”，韶山承担着展示国家形象、传承红色基因的重大政治和文化使命，但作为县级市，其城市综合服务功能、基础设施承载力、管理精细化水平与世界级旅游目的地的要求存在差距；“旅游功能主导与全域协调发展失衡的矛盾”，旅游业是绝对主导产业，但旅游发展在空间上集中于核心景区，在产业上对农业、现代服务业的带动融合不足，城乡发展、景城发展存在一定脱节；“多元管理主体并存与治理效能不优的矛盾”，景区管理涉及韶山管理局（省派驻）、韶山市政府、韶山旅游发展集团有限公司等多个主体，存在职责交叉、协调成本高、资源整合难等问题，影响整体效能；“城市规模极小与发展空间受限的矛盾”，全市面积仅247平方公里，人口约12万，是典型的“小城市、大景区”，土地资源、环境容量、人口规模对产业布局、城市拓展、重大项目落地构成刚性约束；“品牌价值巨大与综合效益未充分释放的矛盾”，“韶山”品牌具有无与伦比的政治和文化价值，但在旅游产品深化、文创产业开发、教育培训拓展、关联产业培育等方面，其经济与社会综合效益仍有巨大提升空间。

基于深入诊断，本研究认为韶山市的核心特征是“

政治属性首位、旅游功能主导、城市规模精巧、管理架构特殊

”：其发展首先要服务于政治使命和文化传承；经济与社会活动高度围绕旅游展开；空间和人口规模决定了其必须走精致化、品质化发展道路；特殊的管理体制既是优势也是挑战。这种“

使命崇高、功能单一、空间受限、体制复杂

”的现状，对行政区划与治理模式提出了“

使命引领、景城一体、精细治理、融合赋能

”的系统性改革要求。

为此，报告提出韶山市行政区划优化的

总体战略构想

是：立足“世界知名文化旅游目的地、全国红色教育融合发展典范区、精致精美的现代化旅游城市”的战略定位，遵循“服务使命、优化功能、景城融合、精细治理、全域联动”原则，以“全面强化服务国家崇高政治使命的核心功能，提升城市综合服务保障能力；打破景区与城区、景点与乡村的物理及管理壁垒，构建‘景城一体、全域联动’的发展格局；优化整合多元管理主体，探索建立更加统一、高效、协同的‘大韶山’管理服务体制；在严守生态红线与保护耕地前提下，通过内部功能重组和空间优化，提升土地利用效率和发展承载力；深化‘红色旅游+’融合，延伸产业链、提升价值链，最大化释放‘韶山’品牌综合效益”为目标，通过“统、合、调、优、提”等多种方式，对行政与功能区划、管理体制进行创新性重构，构建“核心引领、双心联动、廊带串联、片区协同、全域精美”的高质量发展新格局。 核心是实现从“景区与城市分离、管理多头、功能单一、空间受限”的传统模式，向“景城一体、管理协同、功能复合、全域精致”的现代化特殊功能型城市发展模式转变。

报告设计了两套系统性的改革思路。

思路一（“景城一体、体制优化”路径）

主张在维持现有市级行政区划框架基本稳定的前提下，重点推进景区与城区在规划、建设、管理、服务上的深度一体化，并优化内部乡镇街道区划，探索建立更高效的市级统筹协调机制，是一条聚焦内部整合与效能提升的稳健路径。

思路二（“功能区重构、特别管理”路径）

则提出更具前瞻性和突破性的方案，建议探索将韶山市全域或核心区域设为以文化旅游和保护发展为主要功能的“特别管理区”，实行省级直管或更高层面的统筹管理，旨在从根本上破解体制障碍，实现资源最优配置。

报告建议采取

“远近结合、分步实施、内部先行、向上争取”

的审慎实施路径，并规划了涵盖组织、法治、政策、社会、要素的全方位保障体系。本研究认为，对韶山市行政区划与管理体制进行战略性、适应性优化，是破解其“使命承载与功能不足、景区主导与全域失衡、管理多元与效能不高、空间有限与需求增长、品牌巨大与效益未达”等深层矛盾，全面提升其服务国家战略能力、文化旅游发展能级和城市综合品质的关键抉择，可为全国同类特殊功能型城市、重点风景名胜区、小型旅游城市的行政区划改革与治理现代化提供一套具有重要参考价值的“韶山方案”。

第一章 研究背景与核心问题：崇高使命与精致发展双重目标下的空间治理现代化之问

1.1 区域特质与战略方位

韶山市，因一代伟人诞生于此而闻名于世，是中国重要的革命纪念地和国家爱国主义教育示范基地。全市总面积

约247平方公里

，总人口

约12万

，是湖南省面积最小、人口最少的县级市之一。其核心功能是红色旅游、革命传统教育和爱国主义教育。当前，韶山市正围绕传承红色基因、推动高质量发展的时代要求，全力建设“

世界知名文化旅游目的地

”。其发展已进入从“

单一观光旅游

”向“

复合型文旅融合

”转型，从“

景区景点管理

”向“

全域旅游治理

”升级，从“

政治纪念地

”向“

政治纪念、文化传承、生态宜居、产业创新融合发展高地

”迈进的关键阶段。

1.2 核心矛盾：建设“世界知名文化旅游目的地”的宏伟目标与“小城市、大景区、多主体、弱承载”现实格局的深度不匹配

韶山市要履行好崇高政治使命、建设世界级旅游目的地，亟需一个功能完备、品质精良、管理高效的城市载体作为支撑；亟需一个景区与城市高度融合、全域协调联动的发展格局；亟需一个权责清晰、运行顺畅、统筹有力的管理体制；亟需在有限空间内实现功能的最优布局和资源的最大化利用；亟需将独一无二的品牌价值转化为更广泛的经济社会综合效益。然而，现有“城景分隔、管理多元、空间受限、功能单一”的格局，在应对高质量发展和高标准要求时，呈现出日益突出的“结构性制约”：

“使命高要求”与“承载能力弱”之困

：承担着国家级甚至世界级的接待、教育、展示使命，但城市的交通枢纽能力、住宿餐饮等综合接待能力、应急保障能力、智慧化管理水平等，与顶级目的地的要求尚有差距。

“景区热度高”与“城区联动弱”之困

：游客高度集中于毛泽东同志故居、纪念馆等核心景区，停留时间短，对城区商业、文化、休闲等功能的带动不足，“过境游”特征明显，未能有效形成“景城一体”的消费闭环和体验闭环。

“管理主体多”与“统筹效能低”之困

：韶山管理局（省派驻机构，负责核心景区管理、接待、保卫等）、韶山市政府（负责地方经济社会发展、社会管理）、韶旅集团（市属旅游开发平台）等多方并存，在规划衔接、项目建设、市场管理、资源调配等方面存在协调难题，影响整体效率和游客体验。

“土地资源紧”与“发展需求增”之困

：面积狭小，且大量土地属于生态保护区、基本农田、景区控制区，可用于城市建设和产业发展的空间极为有限，制约了配套设施完善、新业态布局和城市功能拓展。

“品牌价值大”与“产业延伸短”之困

：旅游产品仍以观光为主，在红色教育培训、文创产品开发、演艺娱乐、休闲度假、夜间经济等方面挖掘不够，产业链短，附加值不高，对地方经济和居民就业的带动潜力未充分释放。

1.3 研究目标与核心议题

本研究旨在系统回答：如何通过对韶山市行政区划及相关管理体制进行战略性、创新性优化，构建一个能够更好地服务国家政治使命、显著提升旅游发展能级、实现景城深度融合、推动全域精致发展的现代化空间治理架构，从而支撑其“世界知名文化旅游目的地”建设目标？核心议题包括：

服务保障能力提升议题

：如何通过空间优化和功能完善，全面提升韶山市在重大接待、爱国主义教育、旅游服务等方面的综合承载能力和服务品质？

景城一体融合发展议题

：如何打破景区与城区的物理及管理隔阂，在规划、交通、产业、风貌、管理上实现深度融合，形成“城在景中、景在城中、景城一体”的发展格局？

管理体制优化协同议题

：如何理顺韶山管理局、韶山市政府、市属企业及其他相关主体之间的关系，探索建立更加统一、高效、权威的“大韶山”统筹协调机制或管理模式？

空间资源高效利用议题

：如何在严格保护生态环境和耕地、尊重历史风貌的前提下，通过内部功能重组、存量空间挖潜、立体复合利用等方式，优化空间布局，提升有限土地资源的发展承载力？

产业融合与价值延伸议题

：如何以“红色旅游+”为核心，推动旅游与教育、文化、农业、科技、康养等产业深度融合，拓展产业链，提升价值链，实现品牌价值最大化？

第二章 多维诊断：韶山市发展现状、优势与深层挑战

2.1 发展现状深度剖析

经济结构与产业特征

：经济结构高度依赖以红色旅游为核心的第三产业。农业以精品农业、观光农业为主。工业基础薄弱，主要为旅游配套的小型加工业。旅游业是绝对主导产业，游客接待量持续增长，但人均消费、停留时间、复游率等质量指标有提升空间。新兴业态如红色教育培训、文创产业等正在培育。

空间格局与城镇体系

：呈现“一核（核心景区）一城（主城区）多点（乡镇村落）”的格局。核心景区（毛泽东同志故居、纪念馆周边）是绝对中心。主城区（清溪镇）是行政、商业、居住中心，但城市规模小、功能相对单一。其他乡镇如韶山乡、杨林乡等，以农业和乡村旅游为主。城乡空间围绕景区呈环状或点状分布。

人口与城镇化趋势

：常住人口规模小，且受旅游旺季影响，流动人口波动大。城镇化率较高，但城市人口集聚规模有限。人口结构受旅游就业吸引，但高端人才、青年人才仍较缺乏。

管理体制与权责结构

：管理体制独特且复杂。

韶山管理局

为省委、省政府派出机构，副厅级，主要负责核心景区的纪念设施管理、接待保卫、宣传教育等。

韶山市人民政府

为县级市政府，负责辖区内的经济社会管理、公共服务、城乡建设等。两者在规划、土地、建设、管理等方面需要大量协调。此外，还有

韶旅集团

等市场主体。这种“多头管理”格局是韶山发展中最特殊的治理情境。

公共服务与基础设施

：旅游服务设施（如停车场、旅游厕所、标识系统）经过多年建设已有较大改善，但高峰期仍显紧张。城市公共服务设施（如教育、医疗、文化、体育）的规模和质量，与一个高水平旅游城市的要求相比仍有提升空间。交通方面，对外大交通有所改善（如高铁韶山南站），但市内交通网络、景城交通衔接、智慧交通管理仍需加强。

2.2 核心优势与深层挑战

核心优势（S）

：

无可比拟的政治品牌优势

：“韶山”作为伟人故里，具有全球唯一性的政治意义和品牌价值，是发展红色旅游和爱国主义教育的顶级资源。

高度集聚的旅游客流优势

：年接待游客数百万人次，且持续增长，拥有稳定的、规模庞大的客流基础。

优良的生态环境本底

：山水林田湖生态要素齐全，环境质量总体优良，为发展休闲度假、康养等业态提供了良好基础。

特殊的政策关注优势

：作为革命纪念地，历来受到从中央到地方各级的高度重视和政策支持。

较高的社会知名度与认同度

：在全国人民心中具有特殊地位，社会关注度高，易于形成发展合力。

深层挑战（W）

：

“管理体制复杂”的挑战

：多元管理主体并存，职责交叉，协调成本高，影响决策效率和执行效果。

“城市功能短板”的挑战

：城市规模小，综合服务功能不完善，高端接待、文化娱乐、商业消费等设施不足，难以满足游客多元化需求和市民高品质生活需要。

“景城发展割裂”的挑战

：景区与城区在规划、建设、产业、管理上衔接不够，未能形成有机整体，制约了旅游消费延伸和城市活力提升。

“空间资源紧缺”的挑战

：地域狭小，可用于发展的建设用地紧张，重大项目落地难，城市拓展空间有限。

“产业结构单一”的挑战

：经济过度依赖门票经济和观光旅游，抗风险能力较弱，产业多元化和价值链延伸不足。

2.3 行政区划优化视角下的关键诊断结论

韶山市发展的核心症结在于“

使命承载与城市功能不匹配、景区主导与全域发展不协调、管理多元与治理效能不优、空间有限与利用效率不高

”。因此，对其的优化调整，核心在于实施“

功能强化战略

”、“

融合发展战略

”和“

治理协同战略

”。其根本逻辑在于通过优化空间布局和功能配置，强化城市对核心使命的服务保障功能和综合承载能力；通过推动景区与城区、旅游与城乡的深度融合，构建全域一体的发展共同体；通过创新管理体制机制，破解多头管理困局，形成发展合力；通过精细化、集约化的空间利用，在有限空间内实现功能的最优布局和品质的最大提升。这不仅是行政边界的调整，更是对城市功能、发展模式、治理体系和空间利用方式的系统性重塑，旨在从“景区主导”转向“景城一体、全域精致”，从“管理分割”转向“统筹协同”，全面提升韶山的综合发展能级。

第三章 战略愿景与目标：构建“使命担当卓越、景城深度融合、治理现代高效、全域精美宜居”的世界级红色文旅目的地

3.1 总体愿景

通过行政区划优化、管理体制创新与空间治理体系重构，将韶山市建设成为：服务国家崇高政治使命、展示中国形象的世界级红色文化旅游目的地典范；景区与城市高度融合、功能完善、品质精良的现代化精致旅游城市；红色文化传承创新与旅游产业融合发展的高地；全国景城一体、主客共享、治理现代化的标杆。

3.2 核心优化目标

打造一个功能完备、能级跃升的现代化旅游服务核心

：显著提升主城区（清溪镇）的综合服务功能、文化休闲功能、旅游集散功能和高品质居住功能，使其成为支撑核心景区、服务游客、宜居宜业的城市中心。

构建一个景城一体、全域联动的融合发展新格局

：打破景区与城区的物理及管理壁垒，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一体化、服务一站式，形成“核心景区引领、主城区配套、乡村片区映衬”的全域旅游发展新格局。

探索一个权责清晰、运行高效的“大韶山”管理新体制

：优化整合韶山管理局、韶山市政府及相关市场主体的职能，探索建立统一领导、统筹规划、分工协作、高效运行的管理服务新机制。

形成一个集约高效、精致精美的国土空间新面貌

：在严格保护生态和耕地、尊崇历史风貌的前提下，通过存量更新、功能混合、立体开发等方式，优化空间布局，提升土地利用效率和空间环境品质。

培育一个产业链长、附加值高的“红色旅游+”产业新生态

：深度推进红色旅游与教育培训、文化创意、生态农业、休闲度假、科技体验等产业融合，延伸产业链，提升综合效益。

3.3 核心战略：使命引领战略、景城融合战略、体制创新战略、精致增长战略、产业赋能战略

使命引领战略

：一切工作以更好地服务国家政治使命、传承红色基因为最高准则，以此统领城市规划、建设、管理、服务等各项工作，提升政治保障能力和精神展示水平。

景城融合战略

：推动景区与城区在空间、功能、产业、交通、风貌、管理上的全面深度融合，实现“城景共生、主客共享”。

体制创新战略

：以提升治理效能为目标，大胆探索符合韶山特殊性的管理体制机制改革，破解多头管理难题，形成发展合力。

精致增长战略

：摒弃粗放扩张模式，转向内涵式、集约式、品质化发展，在有限空间内做精、做细、做优，提升单位面积产出和综合品质。

产业赋能战略

：以“红色旅游”为核心IP，通过“+教育”、“+文创”、“+科技”、“+农业”、“+康养”等，拓展产业边界，构建多元共生的产业生态。

第四章 优化方案设计：两种系统性路径的比选

基于上述战略，本研究提出两套旨在对韶山市行政区划及管理体制进行系统性重构的具体方案。

4.1 思路一（“景城一体、体制优化”路径：内部融合、管理协同、功能提升）

本思路遵循“城景融合、内部优化、机制创新、功能提升”的原则，在维持现有市级行政区划和韶山管理局、韶山市政府基本架构的前提下，重点推进两者深度融合及内部空间优化，是

聚焦于内部整合与效能提升的现实可行路径

。

方案设计

：

举措A1：推动“景城一体”规划与建设

。编制统一的《韶山市国土空间总体规划（景城融合版）》，将核心景区、主城区、乡村地区作为一个整体进行空间布局和功能配置。明确“核心纪念区”、“综合服务区”、“生态休闲区”、“乡村风情区”等不同功能板块，并制定差异化的发展指引和管理要求。重点建设连接核心景区与主城区的“景城融合发展轴”，布局文化体验、商业休闲、特色住宿等功能，促进游客从景区向城区自然流动。

举措A2：优化内部乡镇街道区划

。考虑将现有乡镇（清溪镇、韶山乡、杨林乡等）进行适度整合。例如，将

清溪镇（主城区）与周边紧密相连的韶山乡部分区域进行合并

，组建新的、规模更大的“清溪街道”，扩大城市发展空间，强化综合服务功能。将

韶山乡剩余部分与杨林乡等乡镇进行整合

，设立“韶山文化旅游片区”（可设立管委会），统一负责核心景区外围的乡村旅游、生态保护、农业发展等。通过区划调整，使行政边界更符合“景城一体”发展和管理需要。

举措A3：创新“大韶山”统筹协调机制

。在省级层面推动下，成立高规格的“韶山发展协调领导小组”，由省领导牵头，韶山管理局、湘潭市、韶山市主要领导参加，负责重大规划、重大项目、重大政策的统筹决策。下设实体化运作的“韶山发展协调办公室”，负责日常协调落实。探索韶山管理局与韶山市政府在规划建设、市容管理、旅游市场、综合执法等领域的联合办公、联合执法机制。

举措A4：实施“主城区功能提升工程”

。集中力量提升清溪城区（或新的清溪街道）品质。优化城市设计，塑造具有红色文化特色的城市风貌。完善高品质酒店、特色餐饮、文化娱乐、购物休闲、旅游集散等设施。建设高水平的干部学院、红色教育培训基地。推动城区“旅游化”改造，增强对游客的吸引力。

举措A5：探索“功能区”管理模式

。在不改变乡镇行政区划的前提下，按功能划分“核心纪念区”、“综合服务区”、“生态涵养区”、“农业发展区”等，实行差异化的管理政策和考核方式。

主要特点

： 在不根本改变现有行政管理架构的前提下，通过强化协调、优化内部区划、推动规划建设融合来实现“景城一体”。 侧重于内部的功能整合与效率提升。 通过成立高规格协调机构来破解多头管理难题。

优点

：改革阻力相对较小，易于操作和起步。通过强化协调和内部优化，能在短期内改善管理效率和景城关系。有利于集中资源提升主城区功能。

缺点

：协调领导小组的权威性和执行力取决于上级支持力度，可能存在“协调不断、落实难”的问题。未能从根本上解决体制性障碍。乡镇合并可能涉及利益调整，但整体震动可控。

4.2 思路二（“功能区重构、特别管理”路径：体制升格、统一管理、资源整合）

本思路遵循“统一高效、资源整合、特别政策、跨越发展”的原则，着眼于对韶山特殊地位和使命的再认识，探索更具突破性的管理体制变革，是

旨在从根本上破解体制障碍、实现资源最优配置的战略性路径

。

方案设计

：

设立“韶山红色文化旅游发展特别管理区”

：争取中央和省级支持，探索将韶山市全域（或核心区域）设为由湖南省直辖（或由省里直接管理，委托湘潭市代管部分社会事务）的“特别管理区”。该管理区为履行特定功能（红色文化传承、爱国主义教育、国际交流展示）而设立，实行“统一领导、统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的新体制。

构建“管委会+平台公司”的管理运营架构

：设立“韶山特别管理区工作委员会”和“管理区管理委员会”，作为省委、省政府的派出机构，赋予其相当于地级市的经济社会管理权限和景区综合管理权限，统筹负责区域内经济社会发展、规划建设、环境保护、旅游开发、接待保卫等一切事务。整合现有韶旅集团等资源，组建“韶山红色文旅发展集团”，作为市场化运营平台。

内部实施“功能区”精细化管理

：在特别管理区内，打破原有乡镇行政区划，按照功能定位划分为“核心纪念与教育区”、“综合服务与城市区”、“生态休闲与乡村区”等若干功能区，实行“区政合一”或“职能主导”的管理模式，由管委会下设的功能区管理机构负责。

实施特殊配套政策

：争取中央和省级在财政、土地、项目、人才等方面给予特殊政策支持，如发行红色文旅专项债券、单列建设用地指标、引进高端人才特殊政策等。

优化韶山市原有社会管理职能

：将原韶山市承担的社会管理、公共服务等职能，一部分由特别管理区管委会直接承担，另一部分可考虑通过与周边县（如湘潭县）进行适度整合或委托管理的方式解决，使管委会能更聚焦于核心功能。

主要特点

： 对现有行政管理体制进行重大变革，设立高规格、高授权的统一管理机构。 实现对区域内人、财、物、规划、管理的高度统一。 旨在彻底解决多头管理、协调不畅的问题。

优点

：能从体制上彻底解决“多龙治水”问题，实现政令统一、资源整合、效率最大化。有利于争取更高层级的政策和支持，实现跨越式发展。能够更聚焦地履行核心政治使命。

缺点

：改革涉及面广，触及深层次利益格局，需要中央和省级层面的高度授权和支持，难度极大。对新的管理机构能力要求极高。如何处理与原有韶山市干部队伍、与周边行政区的关系，是复杂的社会工程。

4.3 综合比选与实施路径建议

风险与可行性深度分析

：思路一是在现有框架内“做优化整合与协同提升”，如同“理顺机制、协同作战”，主要挑战在于协调机制的权威性和执行力，但改革在现有法律和政策框架内可操作性强，是近期最现实、最稳妥的选择。思路二则是“进行体制重构与功能再造”，如同“重塑体系、统一指挥”，旨在一劳永逸地解决体制障碍，但政治敏感度高，审批程序复杂，不确定性大，可作为长期争取和探索的战略方向。

路径建议

：本研究建议采用

“近期全力推进思路一，中长期积极谋划思路二，分步实施，稳中求进”

的务实策略。

第一步（近期1-3年），全面深化“思路一”，将其作为当前工作的主攻方向

。立即启动“景城一体”总体规划编制。积极推动省级层面成立“韶山发展协调领导小组”及办公室，并争取赋予其实质性协调权。启动清溪镇与韶山乡部分区域合并的前期研究。在主城区实施一批功能提升和环境改善项目。这一步旨在最大限度在现有框架下提升效能，并为更深层次改革创造条件、凝聚共识。

第二步（中期3-5年），巩固“思路一”成效并研究“思路二”方案

。持续深化协调机制运行，力争形成稳定高效的“大韶山”工作格局。完成清溪镇区划调整。全面提升主城区功能和品质。与此同时，组织高层次专家团队，深入研究设立“韶山特别管理区”的必要性、可行性、具体模式及配套政策，形成详实方案，积极向省委、省政府乃至中央进行汇报沟通，争取纳入改革试点。

第三步（远期5-10年），在条件成熟时推动“思路二”落地

。如果“思路一”运行良好但仍无法满足更高发展要求，且“思路二”方案获得上级原则同意，则可择机启动设立“韶山红色文化旅游发展特别管理区”的相关报批和组建工作，实现管理体制的根本性变革。这一路径体现了立足现实、积极改革、着眼长远、分步推进的智慧。

第五章 实施路径：复杂系统工程的全周期管理

5.1 第一阶段：凝聚共识与顶层设计（1-1.5年）

成立由湘潭市委、市政府主要领导牵头的“韶山市高质量发展与景城融合改革工作领导小组”，积极争取省委、省政府成立更高层面的指导协调机构。开展全面深入的调研，摸清景区、城区、乡镇、企业等各方的诉求、困难与建议。委托国家级高端智库开展多套改革方案的可行性、合法性、社会稳定风险评估研究。在韶山市内外开展多轮、多层次的征求意见和民主协商，尤其要充分听取韶山管理局、韶山市委市政府、乡镇（街道）、村（社区）、企事业单位、专家学者、市民游客的意见，形成最大共识。形成以“思路一”为核心、兼顾“思路二”远景的总体实施方案及配套政策体系。制定周密的宣传解读和舆论引导方案。按程序向上级党委、政府汇报，争取指导和支持。

5.2 第二阶段：机制创新与融合突破（1.5-4年）

获得上级支持后，按照“机制先行、规划引领、项目带动、逐步融合”的原则推进。

建立协调机制

：全力推动并实体化运作省级“韶山发展协调领导小组”及办公室，建立常态化议事协调和工作落实机制。

完成规划统编

：编制完成并实施《韶山市国土空间总体规划（景城融合版）》，作为统一蓝图。

启动区划调整

：稳妥推进清溪镇与韶山乡部分区域的合并工作，组建新的“清溪街道”。

实施功能提升

：启动并完成一批主城区功能提升、景城连接线改造、旅游服务设施升级等重点项目。

探索联合管理

：在旅游市场管理、市容环境、综合执法等领域率先试行韶山管理局与市政府部门的联合办公机制。确保改革过程中，纪念活动保障万无一失，旅游秩序良好，社会稳定和谐。

5.3 第三阶段：评估深化与长远谋划（改革后持续）

对“景城一体、体制优化”改革的成效进行第三方独立评估，重点评估管理效能是否提升、景城融合是否加强、游客满意度是否提高、城市功能是否改善。根据评估结果，持续优化协调机制和融合举措。同步持续深化“思路二”（特别管理区）方案的研究、论证和沟通工作，不断完善方案细节。如果条件成熟、各方共识高度一致，则按程序启动“思路二”的申报和筹建工作。无论采取哪种路径，最终都要建立起一个能够高效服务国家使命、有力推动景城融合、实现韶山高质量发展的现代化治理新体系。

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织与政治保障

：必须坚持和加强党的全面领导，确保改革方向正确。积极争取省委、省政府成立高规格的领导协调机构。韶山市各级党组织要发挥战斗堡垒作用，党员干部要勇于担当。将改革任务完成情况作为检验领导干部能力和担当的重要标尺。

6.2 法治与政策保障

：坚持重大改革于法有据。积极争取省级人大立法或作出相关决定，为“韶山发展协调领导小组”的权威运行或未来可能的“特别管理区”提供法治保障。系统梳理和修订相关法规文件。争取将韶山列为国家级红色旅游融合发展示范区、城乡融合发展试验区等，争取特殊政策支持。

6.3 社会与稳定保障

：坚持公开透明，加强政策解读和舆论引导，营造全社会理解、支持、参与改革的良好氛围。制定周密细致的干部安置方案，确保人尽其才、平稳过渡。在改革涉及的利益调整中，要切实保障景区居民、原企事业单位职工、相关群众的合法权益。建立健全风险预警和应急处置机制，确保纪念地和旅游区绝对安全稳定。

6.4 财政与要素保障

：争取上级财政设立韶山红色文旅发展专项基金。优化土地资源配置，在严守红线前提下，通过盘活存量、复合利用保障发展空间。创新投融资模式，吸引社会资本参与文化旅游设施建设和运营。强化人才政策支持，引进和培育文旅融合、城市规划、运营管理等方面的专业人才。

6.5 评估与长效保障

：建立科学的改革成效评估指标体系，重点评估：政治保障能力是否增强、管理体制是否顺畅、景城融合是否深化、游客体验是否改善、居民满意度是否提高、品牌价值是否提升。强化评估结果的运用，形成“改革-评估-优化”的良性循环。

第七章 结论与展望

对韶山市行政区划与管理体制进行战略性、创新性优化，是其破解发展瓶颈、更好地肩负崇高使命、实现高质量发展的“关键一跃”，是一场旨在理顺关系、优化功能、提升效能、促进融合的深刻变革。其核心价值在于，通过治理架构和空间格局的现代化再造，为这片承载着特殊历史记忆和时代使命的红色热土，构建起一个更加统一、更加协同、更加高效、更加精致的发展共同体，从而将无与伦比的政治品牌优势、稳定增长的客流优势、优良的生态本底优势，全面转化为履行核心使命的保障力、建设世界级目的地的竞争力、实现主客共享的幸福力。

无论是“景城一体、体制优化”的渐进路径，还是“功能区重构、特别管理”的战略愿景，其方向是一致的：推动韶山市从“景区与城市分离、管理多元、功能单一”的传统模式，向“景城一体、权责清晰、功能复合、治理现代”的现代化特殊功能型城市治理模式转型。这要求从更高层面加强统筹，从自身层面勇于创新，共同探索一条符合韶山实际、彰显韶山特色、服务全国大局的高质量发展新路。

本研究认为，推动此次深层次改革，是韶山市在新时代背景下，回应国家期待、满足人民向往、实现自身升华的战略抉择。改革关乎重大，牵一发而动全身，但只要我们秉持对历史负责、对人民负责、对使命负责的态度，坚持系统思维，恪守法治精神，发扬“为有牺牲多壮志，敢教日月换新天”的胆识，讲究策略方法，积极稳妥推进，就一定能够探索出一条具有韶山特色、可资借鉴的特殊功能型城市发展与治理新路。这不仅将为韶山建设世界知名文化旅游目的地注入强大动力，也必将为全国同类地区的改革发展，贡献宝贵的“韶山智慧”与“韶山经验”。

（本报告为AI模拟生成的研究性文本，所有观点、建议均为推演设想，不构成任何实际政策建议。行政区划与管理体制调整是重大系统工程，需严格遵循国家法律法规，履行严谨的论证、审批和民意征询程序。具体政策制定需以官方权威信息为准。）