报告撰写人：湘映

说明

：本报告由AI人工智能写作，旨在测试其对地处三省交界、少数民族聚居、生态资源丰富、农业特色鲜明的县域，如何进行行政区划调整与发展战略的系统性、战略性分析能力。报告内容基于公开的地理、人文、经济、行政区划等资料进行学术性分析与构想，不涉及任何内部信息或未公开政策，所有观点、数据引用及建议均为模拟性、探讨性的学术研究，不代表任何实际政策意图。行政区划调整属国家重大事项，需严格遵循法律法规，履行科学论证、民主决策与审批程序。文中若存在任何事实性误差、逻辑疏漏或论述不当，均源于AI模型的局限性，恳请读者谅解，并应以官方发布信息为准。

摘要

本报告聚焦湖南省怀化市

靖州苗族侗族自治县

，一个地处湘、黔、桂三省（区）交界，以苗族侗族为主体民族，拥有良好生态本底、丰富农业资源、独特区位和深厚民族文化底蕴的县域。靖州县不仅享有“杨梅之乡”、“茯苓之乡”的美誉，其茯苓产量和贸易量更是占据全国重要地位，是全国最大的茯苓集散地之一。同时，作为湖南省通往大西南的重要门户，靖州具备成为区域性商贸物流节点的基础。然而，在区域发展格局深刻调整、高质量发展要求日益提升、周边县市竞争日趋激烈的背景下，靖州的发展也面临诸多挑战。其核心矛盾在于：

“三省通衢”与“枢纽不显”

：地理区位优越，位于湘黔桂交界，但尚未形成与“通衢”地位相匹配的现代商贸物流枢纽，交通、人流、物流的汇聚效应未能有效转化为强劲的经济动能。

“物产丰饶”与“产业不优”

：拥有茯苓、杨梅、山核桃、木材等丰富特色农林资源，但产业链条短，附加值不高，精深加工不足，品牌影响力有限，资源优势未能充分转化为产业优势和市场优势。

“生态本底”与“转化不足”

：森林覆盖率高，生态良好，但生态产品价值实现路径不畅，绿色产业发展滞后，绿水青山向金山银山转化的通道有待拓宽。

“民族聚居”与“融合不深”

：苗族侗族文化多姿多彩，但民族文化与城镇建设、产业发展、旅游开发的融合度不够，特色风貌彰显不足，民族文化资源的经济价值和社会效益有待深度挖掘。

“县域中心”与“辐射不强”

：县城（渠阳镇）作为县域单极核心，其经济规模、城市功能、产业辐射力对周边乡镇以及湘黔桂边界地区的辐射带动能力有限，中心极化效应有待加强。

“乡镇分散”与“协同不力”

：乡镇数量较多，部分乡镇规模小、实力弱，空间布局相对分散，不利于资源集约利用、产业集聚发展和公共资源高效配置。本报告的核心命题是：靖州县如何立足“三省通衢、物产丰饶、生态优良、民族风情、边城特色”的特殊县情，以行政区划的战略性、适应性优化调整为重要契机和突破口，破解“枢纽功能不彰、产业层次不高、生态价值未显、城乡特色不显、中心能级不足、空间布局分散”的系统性困境，激活“通衢”价值，做强“绿色”产业，打响“民族”品牌，提升“中心”功能，探索一条“枢纽引领、绿色崛起、特色彰显、城乡协调、区域协同”的高质量发展道路，构建一个“中心带动、轴带联动、三区协同、多点支撑、景城交融”的县域发展新格局，实现从“地理通衢”到“经济枢纽”、从“资源大县”到“产业强县”、从“生态绿地”到“绿色高地”、从“民族边城”到“魅力边城”的战略转型？

报告通过系统分析，指出靖州县发展瓶颈的根源在于其空间结构、功能布局、产业体系与治理架构，尚未完全适应新时期发挥省际边界优势、深化特色产业转型、强化中心辐射带动、彰显民族文化特色、推动城乡融合发展的要求。具体表现为：县城（渠阳镇）作为县域中心，综合承载力和经济辐射力有待提升，对区域性商贸物流枢纽的支撑不足；乡镇设置未能充分体现集聚发展和功能互补导向，特色农业资源分散，产业同质化竞争，民族文化与生态资源整合开发不够；三省交界的地理优势，尚未通过优化空间布局和构建合作平台转化为发展胜势。 行政区划作为空间治理的基础工具，其优化调整是优化资源配置、培育增长节点、强化中心功能、塑造特色风貌、深化区域合作的关键切入点。

为此，本报告创新性地提出

“三省通衢、绿色崛起、三区协同、城乡融合、产业强基”

的总体战略。其核心构想是：以放大“三省通衢”区位价值、推动“绿色产业”转型升级为两大核心驱动力，实施“中心极化与品质提升”战略，做大做强做特县城核心区（渠阳镇）；以主要交通干线为骨架，构建“十字形”发展轴带；依据地理特征、资源禀赋和功能定位，整合形成“中部综合枢纽与特色产业核心区”、“东部生态农业与林产加工区”、“西部山林生态与文旅融合区”三大特色发展片区；通过“区划调整”与“枢纽建设、产业升级、城乡提质、品牌塑造、区域合作”深度融合，重组县域空间治理单元，构建“一核引领、十字展开、三区并进、多点支撑、全域协同”的县域发展新体系。

其实施遵循“规划先行、强核提质、轴带突破、片区整合、产业升级、品牌赋能、分步实施、稳妥推进”的路径：

第一步，规划引领与框架构建（近期1-2年）

：以县乡国土空间规划为引领，明确“一核、两轴、三区”发展格局。制定《靖州区域性商贸物流枢纽建设规划》、《靖州绿色农林产品精深加工与品牌发展规划》。启动县城核心区扩容提质、茯苓等特色产业园区优化、重点文旅片区整合的前期研究。重点谋划区域性商贸物流园、杨梅/茯苓精深加工产业园、省际边界合作示范区等关键项目。

第二步，优化调整与功能提升（中期3-5年）

：依法依规、稳妥有序地推进乡镇行政区划优化调整，实现中心城区能级显著提升、重点片区资源有效整合、特色城镇功能初步形成。“十字形”发展轴沿线集聚效应显现。区域性商贸物流节点功能增强，绿色产业链条延伸，县城中心辐射力增强。

第三步，能级跃升与全面振兴（长期5-10年）

：在新空间格局下，靖州县形成“中心繁荣、轴带活跃、三区特色、产业兴旺、枢纽高效、城乡和美、三省知名”的发展局面。靖州成为湘黔桂交界地区重要的商贸物流节点、绿色农林产品精深加工基地、生态文化旅游目的地和富有苗族侗族风情的精致山水城市。

本报告从靖州县特殊县情深度研判、战略定位重构、空间格局重塑、行政区划优化、现代绿色产业体系构建、城乡深度融合发展、省际商贸枢纽能级提升、生态文明与文化传承、深化区域协同（特别是与周边省区协同）及实施保障体系等方面进行了系统性阐述。研究的核心价值在于，为类似靖州这样地处省际边界、拥有特色农业资源、生态优良、多民族聚居的县域，提供一套以行政区划优化和空间治理创新为突破口，破解“边界优势弱化、资源转化不足、中心辐射不强、特色彰显不够”等难题，走出一条“枢纽化、绿色化、特色化、融合化”的高质量、内生性发展道路的系统性战略框架与实践指南。

第一章 绪论：边城的新生：靖州县的战略机遇、现实瓶颈与空间重构

1.1 研究背景与命题提出

靖州苗族侗族自治县，地处湘、黔、桂三省（区）接壤地带，是湖南省西南的重要门户。这里不仅是全国闻名的“杨梅之乡”、“茯苓之乡”，更是一个苗族侗族文化交相辉映、森林覆盖率高、生态环境优美的民族自治县。靖州拥有发展特色农业、生态产业、商贸物流和民族文化旅游的独特优势。然而，审视其发展现状，一系列深层次矛盾制约了其潜力的充分释放：

“三省通衢”的地理优势并未转化为强劲的经济动能。

虽然区位优越，但商贸物流业发展层次不高，对周边地区的集散、辐射能力有限，三省交界优势未能有效转化为发展胜势。

“物产丰饶”的资源禀赋未能转化为优质的产业竞争力。

茯苓、杨梅、山核桃等特色农产品产量大，但精深加工不足，产业链条短，品牌影响力与市场价值不匹配，资源优势“沉睡”或“低效转化”现象并存。

“生态优良”的自然本底尚未转化为绿色发展的核心引擎。

优良的生态环境是宝贵财富，但生态产品价值实现机制不畅，生态旅游、康养产业等发展滞后，绿水青山向金山银山的转化通道亟待拓宽。

“民族风情”的文化特色尚未转化为城乡发展的独特魅力。

苗族侗族文化资源丰富，但民族文化元素在城乡规划建设、产业融合、旅游产品开发中体现不充分，城乡风貌缺乏辨识度，文化资源的经济价值挖掘不够。

“县城中心”的集聚效应未能转化为强大的辐射带动能力。

渠阳镇作为县城，对县域内各乡镇的辐射带动，特别是对湘黔桂边界地区的经济辐射力有限，中心极化效应有待加强。

“乡镇分散”的空间布局不利于资源要素的优化配置。

乡镇数量多、规模小、布局散，导致基础设施重复建设、公共服务供给成本高、产业难以形成规模集聚，制约了整体发展效率。本报告的核心命题是：靖州县如何立足“三省通衢、物产丰饶、生态优良、民族风情、边城特色”的特殊县情，以行政区划的战略性、适应性优化调整为重要契机和突破口，系统性破解上述发展瓶颈，优化空间资源配置，强化商贸枢纽功能，升级绿色产业体系，彰显民族文化特色，提升中心能级，探索一条“枢纽引领、绿色崛起、特色彰显、城乡协调、区域协同”的高质量发展道路，构建一个“中心带动、轴带联动、三区协同、多点支撑、景城交融”的县域发展新格局，实现从“地理要冲”到“经济枢纽”、从“资源大县”到“产业强县”、从“生态绿地”到“绿色高地”、从“民族边城”到“魅力边城”的战略跃升，在湘黔桂交界地区重塑发展优势？

1.2 靖州县的基本特质、核心优势与发展约束

“三省通衢、边城要地”

：地处湘黔桂三省交界，素有“黔滇门户”、“全楚咽喉”之称，G65包茂高速、G209国道、枝柳铁路贯穿全境，是连接湖南、贵州、广西的重要通道，具备发展区域性商贸物流的天然区位优势。

“物产丰饶、特色鲜明”

：农业资源丰富，是著名的“杨梅之乡”、“茯苓之乡”，茯苓产量和贸易量居全国前列，杨梅、山核桃、油茶、中药材等特色农产品品质优良，具备发展特色农产品精深加工和品牌农业的坚实基础。

“生态优良、山川秀美”

：森林覆盖率高，生态环境良好，渠水、四乡河等水系穿境而过，生态本底优越，具备发展生态旅游、森林康养、林下经济的优越条件。

“民族聚居、文化多彩”

：苗族、侗族人口占比较高，民族传统文化保存较好，民俗风情浓郁，民族节庆活动丰富，具备发展民族文化旅游的深厚底蕴。

“林产丰富、基础初具”

：林业资源丰富，林业及相关产业有一定基础，具备向林产精深加工、林业循环经济、森林生态产业升级的潜力。

“中心初显、辐射有限”

：县城（渠阳镇）经过多年发展，具备一定规模和基础，是全县政治、经济、文化中心，但对县域内及周边区域的综合服务和产业辐射能力有待提升。

1.3 面临的核心挑战与结构性矛盾

区位优势与枢纽滞后的矛盾

：优越的三省通衢区位未能有效转化为现代商贸物流枢纽，交通、人流、物流的“通道”特征明显，商贸、信息、资金等要素集聚不足，枢纽经济尚未形成。

资源富集与产业低端的矛盾

：丰富的农林特产资源长期以原材料和初级加工品形式外销，产业链短，附加值低，品牌建设滞后，市场竞争力不强，资源优势未能转化为高附加值的产业优势。

生态本底与转化不足的矛盾

：优良的生态是最大本钱，但生态产品价值实现路径不畅，生态旅游、康养、碳汇等产业发展滞后，绿水青山向金山银山的转换机制有待健全。

文化特色与融合不深的矛盾

：多彩的民族文化与城乡建设、产业发展、旅游开发的融合度不够，民族文化资源的挖掘、利用、展示和创新不足，特色风貌不彰，文旅产品单一。

中心发展与辐射不强的矛盾

：县城作为单一中心，其经济规模、城市功能、产业层次对乡镇的辐射带动能力有限，对湘黔桂边界地区的经济影响力、服务力不足，中心极化效应有待增强。

乡镇分散与集聚不足的矛盾

：乡镇数量偏多，布局分散，部分乡镇规模小、实力弱，产业同质化，不利于资源集约利用、产业集群发展和公共服务高效配置，整体竞争力不强。

1.4 研究思路与框架

本报告认为，对靖州县而言，推动以“强化中心、优化布局、突出特色、促进协同”为核心的行政区划调整，是优化空间治理结构、提升资源配置效率、强化商贸枢纽功能、升级特色产业体系、彰显民族文化特色、深化区域合作的关键举措。报告将遵循“深度剖析县情-明确目标定位-重构空间格局-优化区划设置-培育特色产业-创新支撑体系-设计实施路径”的逻辑展开：首先，系统分析靖州县“边、丰、绿、民、散、弱”的特征与瓶颈；其次，结合区域发展战略，明确靖州县“湘黔桂交界地区区域性商贸物流节点、全国绿色农林产品精深加工与集散基地、武陵山片区生态文化旅游目的地、富有苗族侗族风情的精致山水边城”的战略定位与愿景；第三，提出以“三省通衢、绿色崛起、三区协同、城乡融合、产业强基”为核心的空间重构战略与具体区划调整构想；第四，围绕新格局，系统规划商贸物流、绿色产业、城乡提质、生态文化、区域协同等支撑体系；最后，设计立足实际、积极稳妥、分步推进的实施路径与风险防控体系。

第二章 战略愿景、目标与指导原则

2.1 总体战略愿景

面向2035年，靖州苗族侗族自治县行政区划优化与转型发展的总体愿景是：建设成为经济繁荣、生态优美、民族和睦、特色彰显、区域协同的湘黔桂交界地区具有重要影响力的区域性商贸物流枢纽、绿色产业发展高地和民族文化展示窗口。 具体目标是构建一个：

中心强大、功能完善

：县城核心区（渠阳镇）综合服务功能、产业承载力、人口集聚度和城市品质显著提升，成为辐射带动全县和周边区域的强劲增长极和具有浓郁苗族侗族风情的精致山水城市。

枢纽凸显、商贸活跃

：三省通衢的区位优势得到充分发挥，区域性商贸物流枢纽功能基本形成，成为湘黔桂交界地区重要的商品集散、物流配送和信息交流中心。

三区协同、特色鲜明

：整合形成中部综合枢纽与特色产业核心区、东部生态农业与林产加工区、西部山林生态与文旅融合区三大功能互补、特色鲜明的县域发展片区，实现差异化、协同化发展。

产业绿色、品牌响亮

：茯苓、杨梅、山核桃等特色农业实现全产业链发展，品牌价值和市场竞争力显著提升。生态旅游、森林康养、林下经济等绿色产业成为支柱。绿色制造、循环经济得到发展。

城乡融合、民族风情

：城乡人居环境显著改善，苗族侗族文化特色在城乡建设中得以充分彰显，形成一批特色村镇。“靖州杨梅”、“靖州茯苓”等品牌享誉全国。

区域协同、开放共赢

：与贵州、广西邻近县市的合作更加紧密，在商贸、文旅、生态等领域实现深度协同，共建湘黔桂边界协同发展示范区。

2.2 分阶段战略目标

近期目标（1-3年）：规划引领与框架构建

完成县乡国土空间规划编制，明确“一核、两轴、三区”发展格局。制定《靖州区域性商贸物流枢纽建设规划》、《靖州绿色农林产品精深加工与品牌发展规划》。 启动县城核心区扩容提质、茯苓产业园区优化升级、区域性商贸物流园区规划、重点文旅片区整合开发的前期研究。谋划和推进区域性商贸物流园、杨梅/茯苓精深加工产业园、省际边界合作示范区等关键性项目。 与贵州黎平、锦屏，广西三江、龙胜等邻近县市建立常态化合作协调机制，在商贸、旅游等方面开展早期合作。

中期目标（3-5年）：优化调整与功能提升

依法依规、稳妥有序地推进乡镇行政区划优化调整，中心城区能级显著提升，重点片区资源有效整合，特色城镇功能初步形成。“十字形”发展轴沿线集聚效应显现。 区域性商贸物流节点功能增强，绿色产业链条延伸，县城中心辐射力增强。茯苓、杨梅等特色产业品牌影响力扩大，文旅融合产品体系初步形成。 与周边省区的协同发展在商贸物流、旅游线路共建等方面取得实质性进展。

远期目标（5-10年）：能级跃升与全面振兴

在新空间格局下，靖州县形成“中心繁荣、轴带活跃、三区特色、产业兴旺、枢纽高效、城乡和美、三省知名”的发展局面。靖州成为湘黔桂交界地区重要的商贸物流节点、绿色农林产品精深加工基地、生态文化旅游目的地和富有苗族侗族风情的精致山水城市。

2.3 核心指导原则

有利于放大三省通衢区位优势原则

：调整必须服务于构建区域性商贸物流枢纽，优化空间布局以更好地对接周边省区，促进商贸物流、要素流动和产业协作，将地理优势转化为发展优势。

有利于推动绿色产业转型升级原则

：调整应有利于集中资源，发展茯苓、杨梅等特色农林产品的精深加工，延伸产业链，提升附加值，打造区域公共品牌，推动产业向绿色化、高端化发展。

有利于保护生态环境与绿色发展原则

：调整必须严守生态保护红线，有利于生态系统的保护和修复。所有发展必须服从于生态保护，推动生态产业化、产业生态化，探索生态产品价值实现机制。

有利于彰显民族文化与特色发展原则

：调整应有利于保护传承苗族侗族文化，在城乡规划建设中融入民族文化元素，塑造独具特色的城乡风貌，促进文旅深度融合与民族文化创造性转化。

有利于强化中心功能与辐射带动原则

：调整必须服务于集中优势资源，做大做强做特县城核心区，全面提升其综合服务、产业集聚和经济辐射能力，增强对全县及湘黔桂边界地区的带动作用。

有利于优化空间布局与集聚发展原则

：调整应有利于改变乡镇“小、散、弱”的格局，促进人口、产业、公共资源向发展条件好的地区适度集中，形成规模效益和集聚效应，优化城镇体系结构。

有利于统筹城乡发展与促进融合原则

：调整应有利于优化公共资源配置，推动基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小发展差距，建设美丽宜居乡村。

尊重历史、顺应规律、稳妥推进原则

：充分考虑历史沿革、地理单元、民族分布、经济联系、群众意愿，依法依规，科学论证，民主决策，分步实施，确保社会稳定和民族团结。

第三章 空间格局重塑：构建“一核带动、十字展开、三区协同、多点支撑”新体系

基于对靖州县地形地貌、交通网络、城镇布局、资源分布及功能定位的综合研判，本报告提出构建“核心极化、轴带联动、片区协同、多点拱卫”的县域国土空间开发保护新格局。

“一核”

：即

县城核心区

，以现有

渠阳镇

为主体，并实质性推动与毗邻的

飞山便民服务中心、艮山口便民服务中心

在规划、交通、产业、生态、景观等方面的深度融合与一体化发展，构建“一体两翼、三区联动”的城市发展格局。

现状与问题

：是全县单极中心，具备一定基础，但城市能级、经济规模、服务功能、特色风貌与“三省通衢枢纽”和“区域性中心”的定位要求尚有差距，对商贸物流、特色产业、文旅服务的综合支撑能力有待加强。

调整方向与功能定位

：

扩容提质与产城融合

：推动渠阳镇与飞山、艮山口在空间上相向发展，功能上互补融合。突出苗族侗族特色和山水园林风貌，高品质规划建设城市新区和老城更新。完善城市功能，提升教育、医疗、商贸、文旅、物流、会展等服务水平。定位为“湘黔桂交界地区区域性商贸物流枢纽核心区、全县政治经济文化中心、特色农林产品精深加工与集散基地、苗族侗族风情浓郁的山水园林城市”。重点建设区域性商贸物流园、特色农产品交易中心、城市商业中心、民族文化展示区等，打造成为辐射带动全县、服务周边省区的强劲增长极和靖州形象的核心展示区。

3.2 “十字展开”：打造纵横交错的县域发展主轴

横向（东西向）商贸物流与城镇发展轴

：

范围

：沿

G65包茂高速、G209国道

构成的横贯县境东西的交通走廊，西接

贵州省黔东南州

，东联

绥宁县、通道县

，串联

新厂镇、渠阳镇（县城核心）、甘棠镇、大堡子镇

等主要城镇。

定位

：

县域发展主轴、商贸物流大通道、城镇集聚带、产业集聚带。

是靖州县对接贵州、广西，连接怀化市区和东部县市的主要通道，重点布局商贸物流、特色农产品加工、城镇建设，是推动县域发展的主动脉，也是发挥“三省通衢”优势的关键轴线。

纵向（南北向）生态旅游与特色资源轴

：

范围

：以

县道、旅游公路

构成的纵贯县境南北的联系通道，北接

会同县

，南联

贵州省黎平县、广西壮族自治区三江县

，串联

文溪乡、渠阳镇（县城核心）、平茶镇、寨牙乡

等区域。

定位

：

生态旅游廊道、特色资源联通带、城镇发展副轴。

是靖州县对接北部会同、南部贵州黎平和广西三江旅游资源的通道，串联了东部生态农业区和西部山林生态区，重点发展生态旅游、乡村旅游、特色农业，带动南北部乡镇发展。

3.3 “三区协同”：明确三大特色发展片区

中部综合枢纽与特色产业核心区

：

范围

：以

县城核心区（渠阳、飞山、艮山口一体化区域）

为核心，涵盖

铺口乡、藕团乡、新厂镇

等周边乡镇。

定位

：

县域发展核心引擎、商贸物流枢纽核心、特色产业集聚高地、综合服务中心。

集中全县优质资源，发展商贸物流、特色农产品精深加工（茯苓、杨梅等）、现代服务业、生态居住。是全县政治、经济、文化、交通中心，区域性商贸物流枢纽的核心承载区。

东部生态农业与林产加工区

：

范围

：以

甘棠镇、大堡子镇

为核心，涵盖

三锹乡、文溪乡

等东部乡镇。

定位

：

生态安全屏障、特色农业基地、林产加工园区。

依托良好的生态资源和农业基础，重点发展优质水稻、油茶、中药材等生态农业，以及林木精深加工、林下经济。是县域重要的生态产品和林产品供给区。

西部山林生态与文旅融合区

：

范围

：以

平茶镇、寨牙乡

为核心，涵盖

太阳坪乡、坳上镇

等西部乡镇。

定位

：

山林生态保育区、民族文化体验区、生态旅游目的地。

依托丰富的森林资源和浓郁的苗族侗族文化，重点发展生态旅游、森林康养、民俗体验、特色种养（如山核桃）。是县域重要的生态屏障和文化旅游体验区。

3.4 “多点支撑”：培育多个特色重点镇

新厂镇

：作为西部门户和交通节点，定位为“对接贵州的商贸物流节点、特色农产品集散地”。

甘棠镇

：作为东部重镇，定位为“生态农业示范基地、林产加工基地”。

大堡子镇

：作为东部另一个重镇，定位为“特色农业强镇、边界贸易节点”。

平茶镇

：作为西部片区中心和文旅重镇，定位为“生态旅游核心区、苗族侗族文化体验地”。

其他特色乡镇

：如

坳上镇、太阳坪乡、文溪乡

等，根据各自资源禀赋，发展特色农业、乡村旅游、民俗文化等。

第四章 行政区划调整的详细方案构想

围绕上述空间格局，以做强中心、整合片区、培育重点、优化布局为目标，对靖州苗族侗族自治县乡镇行政区划进行审慎优化调整，核心是“做强一核、整合三区、培育四点、优化布局”。

4.1 强化“一核”：推动县城核心区一体化融合发展

构想

：为做大做强做特县城，打造辐射湘黔桂边界地区的区域性中心城市，建议在充分论证、尊重民意和考虑民族因素的基础上，将渠阳镇、飞山便民服务中心、艮山口便民服务中心进行合并，组建新的、规模更大、功能更全的“渠阳街道”（或仍称“渠阳镇”，但升格为副县级镇或设立街道体制）。此举可以打破行政壁垒，整合县城及周边最优越的资源，统一规划建设，极大拓展县城发展空间，集中力量打造高能级、高品质的县域核心。新整合的县城核心区应高标准规划，突出苗族侗族风情、山水特色和现代气息，重点强化商贸物流、特色加工、综合服务等功能。

4.2 整合“三区”：按功能优化三大片区乡镇设置

整合中部综合枢纽与特色产业核心区

： 在渠阳、飞山、艮山口三地一体化发展的基础上，将

铺口乡、藕团乡

根据其与县城核心区的经济联系和功能互补关系，可考虑逐步纳入县城统一规划管理范围，或作为特色功能组团（如特色农业、生态休闲）。

新厂镇

作为西部门户，可保持其镇建制，强化其作为对接贵州的桥头堡功能。

整合东部生态农业与林产加工区

： 为强化东部生态农业和林产加工功能，培育东部片区中心，建议

将甘棠镇、大堡子镇、三锹乡进行合并，设立新的“甘棠镇”

。合并后可以整合东部连片的农业和林地资源，形成规模效应，强化其作为东部片区综合服务中心和特色产业发展平台的功能。

整合西部山林生态与文旅融合区

： 为强化西部生态旅游和民族文化功能，培育西部片区中心，建议

将平茶镇、寨牙乡、太阳坪乡进行合并，设立新的“平茶镇”

。平茶镇是西部重镇，合并后可整合西部的山林生态资源和民族文化资源，形成规模效应，强化其作为西部生态文旅核心区和综合服务中心的功能。

4.3 培育“四点”：做大做强坳上、文溪、新厂、藕团等重点节点

坳上镇培育构想

： 坳上镇可根据其地理位置和特色，考虑保留其镇建制，作为西部片区的特色农业和文旅节点。

文溪乡培育构想

： 文溪乡可根据其规模和发展需要，考虑与甘棠镇（新）或保留作为特色农业乡。

新厂镇培育构想

： 新厂镇作为西部门户，应保持其镇建制，并强化其商贸物流和门户功能。

藕团乡培育构想

： 藕团乡可根据其与县城的联系，考虑纳入县城统一规划范围，或与铺口乡整合。

4.4 优化其他区域

对于调整后的乡镇，应科学确定政府驻地，优化内部管理区划，确保管理幅度合理、服务便捷。

4.5 调整后预期格局

通过上述调整，靖州苗族侗族自治县的乡镇数量可望得到适度精简。形成 “1个强大的县城核心（新渠阳镇/渠阳街道）+ 2个重点片区中心（新甘棠镇、新平茶镇）+ 2-3个特色节点镇（新厂镇、坳上镇、文溪乡等）+ 若干一般乡镇” 的“一核引领、两心支撑、多点联动、三区协同”的城镇体系。行政单元更加精简高效，管理幅度更加合理。县城核心区（渠阳及周边）凝聚力、辐射力、吸引力显著增强，作为区域性商贸物流枢纽和综合服务中心的功能更加完善。东部以甘棠为核心的生态农业区和西部以平茶为核心的生态文旅区，功能更加聚焦，特色更加鲜明。这为靖州县实现“一核带动、十字展开、三区协同、多点支撑”的空间战略奠定了坚实的组织基础，有利于破解“中心不强、布局分散、特色不彰”的乡镇格局，促进资源集约和功能优化。

第五章 支撑体系：产业、交通、城乡、生态、文化与区域协同

5.1 特色产业体系构建与空间布局

中部综合枢纽与特色产业核心区

：以县城为核心，重点发展商贸物流（区域性批发市场、冷链物流、多式联运）、特色农产品精深加工（茯苓、杨梅、山核桃等）、现代服务业（金融、信息、会展）、生态居住。打造区域性特色农产品交易中心、加工中心、物流中心。在高速互通口、铁路站场周边规划物流园区、加工园区。

东部生态农业与林产加工区

：以新甘棠镇为核心，重点发展生态农业（优质稻、油茶、中药材）、林产精深加工（家具、板材、林化产品）、林下经济。打造东部生态农业示范基地和林产加工集群。

西部山林生态与文旅融合区

：以新平茶镇为核心，重点发展生态旅游、森林康养、民俗体验、乡村旅游、特色种养（山核桃、中药材）。打造西部生态旅游度假区和民族文化体验带。

商贸物流发展轴（东西向主轴）

：沿线布局物流园区、专业市场、加工园区，是“三省通衢”功能的核心承载带。

生态旅游联系轴（南北向次轴）

：沿线布局生态景区、民族村寨、乡村旅游点、自驾营地，是串联南北生态旅游资源的风景道。

5.2 综合交通体系优化：构建“枢纽高效、内畅外联、旅游成环”网络

强化区域性商贸物流枢纽功能

：提升

G65包茂高速靖州互通、G209国道

的通行能力和服务水平。优化铁路货运场站设施。规划建设区域性商贸物流园、冷链物流中心。研究提升与贵州、广西相邻县市的公路连接等级。

完善内部路网与旅游公路

：提质改造县域内国省道和重要县乡道，提高通行能力。规划建设串联县城、甘棠、平茶、新厂等主要城镇和景区的旅游公路环线。推进“四好农村路”建设，改善偏远乡村交通条件。

共建跨省交通网络

：与贵州黎平、锦屏，广西三江、龙胜等县协同，推进省际断头路连接，提升跨省公路等级，共建旅游环线，实现路网无缝对接。

5.3 城乡融合发展与公共服务均等化

县城核心区

：按区域性中心城市标准，高水平配置教育、医疗、文化、体育、商贸、物流、信息等公共服务设施。规划建设区域性农产品交易中心、物流信息平台、民族文化艺术中心、体育中心、优质学校、区域性医疗中心等。高品质建设城市公园、滨水景观带、特色商业街区，塑造独具苗族侗族风情的城市风貌。

重点中心镇

：甘棠镇按生态产业强镇标准，强化农产品加工、商贸物流、公共服务功能。平茶镇按生态文旅名镇标准，强化旅游服务、文化展示、生态康养功能。新厂镇按门户节点标准，强化商贸、物流、服务功能。

一般乡镇和农村

：推动县城优质公共服务资源向乡镇延伸覆盖。特别要改善东部、西部山区乡镇的教育、医疗条件。在乡村建设中注重保护和融入苗族侗族文化元素，建设特色村寨。

推动城乡基础设施一体化

：统筹推进城乡供水一体化（保障水源安全）、污水垃圾处理一体化、信息网络一体化、物流配送一体化。加强县城与重点镇、重点镇与一般乡镇之间的交通和市政设施连接。

5.4 生态保护修复与文化传承弘扬

筑牢生态安全屏障

：严格保护森林资源、渠水等水系，加强水源地保护和流域综合治理。加强生物多样性保护。推动林业可持续发展。

推动绿色发展

：严格产业准入，推广清洁生产，发展循环经济。推动农林产品加工业绿色化改造。发展生态旅游、林下经济、森林康养等绿色产业，探索建立生态产品价值实现机制。

建设美丽城乡

：持续推进县城绿化美化，建设园林城市、森林城市。持续推进农村人居环境整治，建设生态宜居美丽乡村，注重保护传统村落、民族村寨和乡土风貌。打造“渠水风光带”、“民族风情走廊”。

传承苗族侗族文化

：加强对苗族侗族语言、歌舞、服饰、习俗、节庆等非物质文化遗产的保护和传承。在城乡规划建设中融入民族文化元素。促进文旅深度融合，打造“神奇苗乡、醉美侗寨”文旅品牌。

5.5 深化区域协同与开放合作（重点：湘黔桂合作）

共建规划协调机制

：与贵州黎平、锦屏，广西三江、龙胜等邻近县市共同编制《湘黔桂边界（靖州-黎平-三江等）协同发展示范区总体规划》，在产业发展、城镇布局、基础设施、生态环境等方面加强协调。

共建商贸物流网络

：共同建设跨省物流通道，合作建设区域性商贸物流节点，实现市场互联、物流互通。共同打造“靖州茯苓”、“靖州杨梅”等区域公共品牌。

共建旅游合作联盟

：整合靖州、通道、黎平、三江等地的民族文化和生态旅游资源，共同打造跨省旅游线路，实现客源互送、市场共享、品牌共建。

共建生态保护体系

：建立渠水等跨省流域生态补偿和污染联防联控机制。协同开展森林资源保护、生物多样性保护。

第六章 实施路径、风险防范与保障措施

6.1 分阶段实施路径

第一阶段：规划与启动（1-2年）

。 完成各项关键规划编制。成立“靖州苗族侗族自治县行政区划优化与高质量发展领导小组”和“湘黔桂边界合作办公室”。 启动县城核心区（渠阳、飞山、艮山口）一体化发展规划、东部片区（甘棠）整合规划、西部片区（平茶）整合规划的前期研究和科学论证。广泛征求意见，做好社会稳定风险评估。 与贵州黎平、锦屏，广西三江、龙胜等邻近县市建立高层协调机制，共同谋划合作项目，启动1-2个示范性合作项目。

第二阶段：优化与建设（3-5年）

。 依法依规、稳妥有序地推进乡镇行政区划优化调整，重点推进县城核心区整合、东部西部片区中心整合等关键调整。 “十字形”发展轴沿线城镇建设和产业布局初具规模。县城核心区面貌和功能显著提升，区域性商贸物流枢纽功能增强，绿色产业链条延伸。东部生态农业、西部生态文旅形成品牌。 湘黔桂边界合作在商贸物流、旅游线路共建等方面取得实质性进展。

第三阶段：能级跃升与全面振兴（5-10年）

。 在新空间格局下，靖州县形成“中心繁荣、轴带活跃、三区特色、产业兴旺、枢纽高效、城乡和美、三省知名”的发展局面。靖州成为湘黔桂交界地区重要的商贸物流节点、绿色农林产品精深加工基地、生态文化旅游目的地和富有苗族侗族风情的精致山水城市。

6.2 主要风险与应对策略

区划调整风险

：涉及多个乡镇合并，可能引发社会稳定、干部安置、群众认同等问题。

应对

：坚持“依法依规、科学论证、民主协商、分步实施、稳妥推进”，做深做细前期工作，加强政策宣传和舆论引导，尊重民族习俗和意愿，妥善处理人员、资产、债务等问题，确保平稳过渡和社会稳定、民族团结。

产业转型风险

：传统农业转型升级和新兴产业发展可能面临市场、技术、资金等挑战。

应对

：坚持“市场主导、政府引导、科技支撑”，做好产业规划和政策支持，培育龙头企业，打造区域公共品牌，加强科技研发和人才引进。

生态保护风险

：农业开发、旅游发展和城镇建设可能带来环境压力。

应对

：坚持“生态优先、绿色发展”，制定最严格的环保标准，加强环境监管，所有项目必须进行严格的环境影响评价。

跨省合作风险

：涉及不同行政主体，协调难度大，可能存在利益分歧。

应对

：坚持“互利共赢、循序渐进”，建立多层次、常态化的协调机制，从共识度高、易操作的领域入手，逐步深化合作，探索利益共享机制。

6.3 保障措施

组织领导与高位推动保障

：争取怀化市委、市政府和上级部门对靖州作为省际边界县、民族自治县特殊发展使命的重视和支持。县委、县政府成立强有力的领导机构和工作专班。积极争取国家、省在省际交界地区发展、民族地区发展、乡村振兴、特色产业等方面的政策倾斜和资金支持。

规划与法治保障

：坚持规划先行，确保“多规合一”。完善国土空间管理、民族文化保护、生态保护、特色品牌保护等方面的地方性法规和规章制度。推动与贵州、广西邻县共同制定协同发展的地方性法规或协议。

政策与改革保障

：积极争取国家县域商业体系建设、农村产业融合发展、生态产品价值实现等政策支持。深化“放管服”改革，优化营商环境。创新投融资机制，吸引社会资本参与商贸物流、特色农业、文旅等建设。

资金与项目保障

：积极争取中央和省相关专项资金。用好地方政府专项债券。大力招商引资，实施一批支撑性强的重大项目，特别是商贸物流基础设施、农产品精深加工、文旅融合、生态环保等项目。探索设立湘黔桂边界合作发展基金。

人才与智力保障

：大力引进和培养商贸物流、农产品加工、文化旅游、城乡规划等方面的专业人才。加强与高校、科研院所的合作。加强干部培训，提升推动开放合作和特色发展的能力。

第七章 结论

靖州苗族侗族自治县的发展，关乎湘黔桂边界地区的协同，关乎民族地区的繁荣，关乎生态资源的永续利用。破解其“枢纽不显、产业不优、生态价值未显、城乡特色不彰、中心能级不足、空间布局分散”的系统性挑战，是一场需要重塑空间、重构产业、重振文化、重树信心的深刻变革。本报告所提出的以行政区划优化和空间治理创新为重要切入点，以“三省通衢、绿色崛起、三区协同、城乡融合、产业强基”为核心路径的系统方案，旨在为靖州“激活通衢、做强产业、彰显特色、提升中心、优化布局”，探索一条符合其边城特质、资源禀赋、民族文化的“枢纽化、绿色化、特色化、融合化”的高质量发展道路。

这不仅仅是一次行政单元的调整，更是一次对靖州发展逻辑的深刻重塑。通过“中心极化、轴带串联、片区整合、产业升级、品牌塑造、开放赋能”，靖州县将能有效扭转“区位优势未能转化、特色资源沉睡、发展动力分散、边界成为壁垒”的被动局面，构建“枢纽增值、产业兴旺、生态优美、城乡共美、区域协同”的崭新格局。让“通衢”从地理概念变为经济节点，让“特产”从初级产品变为知名品牌，让“生态”从自然财富变为发展资本，让“边城”从偏远之地变为魅力之地，是这次变革的深层追求。

这项工程需要远见、定力、智慧和协同，必须坚持规划引领、开放合作、特色发展，尊重规律，科学谋划，稳步推进。我们坚信，在正确的战略指引和全县各族干部群众的共同努力下，在湘黔桂三省的协同支持下，一个经济更具活力、生态更加优良、文化更有魅力、社会更为和谐、边界更加开放的新靖州，必将以崭新的姿态屹立于湘黔桂交界之地，成为大西南地区一颗璀璨的边城明珠，谱写出新时代“三省通衢、绿色靖州”的壮丽篇章。这不仅是对靖州独特禀赋的深度挖掘，更是对其未来可持续发展的庄严承诺与美好擘画。