关于陕西省渭南市白水县区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告。报告的主要内容如下：

引言

：介绍白水县的地理位置、历史背景和研究意义，概述研究的核心内容和结构安排。

区域审视

：详细分析白水县的地理环境、资源禀赋、经济发展和行政区划现状，使用表格展示关键数据。

战略必要性

：从区域协同发展、行政效能提升、生态保护等角度论证区划调整的必要性和紧迫性。

战略方案设想

：提出三种调整方案，包括跨省整合、市内融合和内部优化，分析每种方案的可行性和预期效果。

实施路径设计

：规划分阶段的实施步骤，包括前期准备、中期推进和后期深化阶段的具体任务和时间安排。

配套政策与保障机制

：列出实施调整所需的政策支持、组织保障和风险防控措施。

结论与展望

：总结研究的主要结论，展望区划调整后的长期发展前景。

报告撰写人：湘映

1 引言

白水县位于陕西省渭南市西北部，地处关中平原与陕北高原的过渡地带，是连接渭北高原与黄河沿岸的重要节点。全县总面积986平方公里，辖1个街道、7个镇，常住人口约22万人。白水县历史悠久，古称彭衙，秦孝公十二年（公元前350年）置县，至今已有2300多年的建制史，是中华民族的重要发祥地之一。在新时代国家区域协调发展战略和黄河流域生态保护与高质量发展战略的大背景下，白水县的行政区划设置与区域发展需求之间存在的适应性矛盾日益凸显。本研究基于政策研究的学术视角，从白水县实际出发，系统分析其行政区划现状与问题，提出符合区域发展规律的战略布局与实施路径，为优化区域治理体系、促进高质量发展提供学术参考。

随着渭南市整体发展格局的优化调整，特别是"西渭融合"和"黄河金三角区域合作"战略的推进，白水县作为渭南市域的重要组成部分，其行政区划设置亟待优化。本研究旨在通过系统分析白水县行政区划现状与问题，提出符合区域协调发展规律的战略方案，为白水县乃至渭南市的高质量发展提供学术参考和政策建议。

2 区域审视：白水县综合特征与发展现状

2.1 地理环境与资源禀赋

白水县位于陕西省渭南市西北部，地处东经109°16′～109°45′、北纬35°4′～35°27′之间。县境东隔洛河与澄城县相望，南邻蒲城县，西接铜川市，北界黄龙县、洛川县、宜君县。全县地貌以黄土高原沟壑区为主，地势西北高东南低，海拔在446-1543米之间。白水县属暖温带半湿润大陆性季风气候，年平均气温11.4℃，降水量577.8毫米，无霜期197天。

白水县资源禀赋丰富，主要特点包括：

矿产资源丰富

，煤炭资源储量可观，民国期间境内可考证煤窑已有68处；

农业资源优越

，是国内外专家公认的苹果最佳优生区，全国最早命名的"中国苹果之乡"；

旅游资源独特

，拥有仓颉庙、林皋湖、方山森林公园等著名景点。这些资源为白水县经济社会发展提供了重要基础。

表：白水县资源禀赋与开发状况分析表

资源类型

主要资源

开发状况

潜力评估

矿产资源煤炭、石灰石等历史开发强度大，环保压力增大需向绿色高效开发转型农业资源苹果、粮食等开发程度高，品牌效应初显需走特色化精品化路线旅游资源仓颉庙、林皋湖等开发程度不均，配套设施不足潜力巨大，可区域联动

2.2 经济发展与产业布局

2022年，白水县生产总值实现101.26亿元。从产业结构看，第一产业占比相对较高，以苹果为代表的特色农业优势明显；第二产业以煤炭开采为主，但产业链条较短，精深加工能力不足；第三产业以文化旅游和商贸流通为主，但整体水平有待提升。

在区域经济格局中，白水县与周边县市存在明显的经济发展差距。这种差距既反映了白水县经济发展的不足，也表明其与周边区域协同发展的必要性。白水县被定位为"全国现代苹果产业20强县"、"全国农业标准化示范县"，这一战略定位为其未来发展指明了方向。

2.3 行政区划演变与现状

白水县的行政区划经历了多次调整。1948年3月解放后，全县设5区44乡1市。1958年，白水县曾并入蒲城县，1961年恢复县制。2015年6月，撤销冯雷镇、城关镇，合并设立城关街道。目前，白水县下辖1个街道（城关街道）、7个镇（尧禾镇、杜康镇、西固镇、林皋镇、史官镇、北塬镇、雷牙镇）。

现行行政区划存在以下突出问题：

乡镇规模不均衡

，部分镇人口规模偏小，发展空间有限；

行政资源配置分散

，导致行政成本较高，公共服务效率有待提升；

与周边区域协调不足

，虽然地处四县交界，但与澄城、蒲城、铜川等相邻地区的协同发展机制不健全。

3 战略必要性：白水县行政区划调整的多维考量

3.1 区域协同发展的战略需求

白水县地处渭南市西北边缘，与澄城、蒲城、铜川等多地接壤，在区域协同发展中具有重要战略地位。推进白水县行政区划调整与区域整合，具有以下战略意义：

融入渭南市域发展新格局

是白水县面临的重要机遇。随着渭南市区域发展格局的优化调整，白水县需要优化内部空间结构，更好地融入市域发展格局。特别是白水县与蒲城县、澄城县等周边县市已形成较为密切的经济联系，通过区划调整可以促进区域协同发展。

参与黄河金三角区域合作

是白水县发展的重大机遇。有研究提出将白水与澄城、合阳等县整合组建新的地级市的构想，虽然这一设想的实施需谨慎论证，但反映了区域整合的发展趋势。通过区划调整或创新协同机制，可以形成更加高效的区域发展格局。

对接西安都市圈发展

是白水县不可忽视的战略方向。白水县距离西安165公里，是西安都市圈的重要组成部分。通过区划调整，可以促进白水与西安都市圈的深度融合，实现资源共享和优势互补。

3.2 行政效能提升的内在要求

当前白水县行政区划存在行政效能不高的问题，亟需通过优化调整提升治理效能：

乡镇规模不经济问题

较为突出。白水县现有1个街道、7个镇，部分乡镇规模偏小，发展空间有限。通过合并相邻乡镇，可以优化资源配置，降低行政成本，提高公共服务效率。

事权与资源配置不匹配

制约发展。在生态环境保护、流域治理、基础设施建设等领域，白水与周边地区存在较强的外部性，但现有行政区划分割导致事权与责任不匹配。

公共服务非均等化问题

亟待解决。白水县南北狭长，北部山区与南部塬区发展条件差异大，导致公共服务供给不均衡。通过区划调整，可以促进公共服务均等化。

3.3 生态保护与可持续发展的迫切需求

白水县地处渭北高原，生态地位重要，推进区划调整是加强生态保护、实现可持续发展的迫切需求：

黄河流域生态保护的需要

尤为迫切。白水县是黄河流域重要节点，其生态保护对黄河中下游具有重要影响。现行行政区划分割不利于全流域统一规划和管理。

矿区生态修复任务艰巨

。作为矿产资源县，白水县面临矿区生态修复压力。需要通过区划调整优化生态治理体系。

农业面源污染治理

需要加强。白水县是农业大县，农业面源污染治理任务重，需要与周边区域协同推进农业生态环境保护。

4 战略方案设想：白水县行政区划调整的多情景分析

4.1 方案一：跨区域整合——构建"白水-澄城-合阳"协同发展示范区

此方案着眼于黄河金三角区域合作战略，构建跨县合作平台，促进区域协同发展。

核心内容

是：以白水县为基础，整合澄城县、合阳县部分区域，构建"白水-澄城-合阳协同发展示范区"，由渭南市直辖，省区域协调发展领导小组统筹指导。这一示范区的建设将有效整合三县资源，实现优势互补。

空间范围

方面，以白水县全域为基础，整合澄城县西部乡镇和合阳县西南部乡镇，形成总面积约3000平方公里的协同发展区。这一区域具有相似的自然资源禀赋和产业发展基础，便于统一规划和发展。

功能定位

上，致力于打造黄河中游生态保护先行区、特色农业高质量发展示范区、乡村振兴样板区。白水县的农业优势、澄城的矿产资源、合阳的旅游资源可以形成良好互补。

实施路径

分三个阶段：第一阶段（2026-2028年）建立县级协调机制，编制协同发展规划；第二阶段（2029-2031年）成立示范区管委会，整合行政资源；第三阶段（2032-2035年）完善协同发展机制，评估实施效果。

4.2 方案二：市内融合——白水县与蒲城县、澄城县一体化发展

此方案基于渭南市域内部资源整合，推动白水县与蒲城县、澄城县协同发展，形成"渭北区域协同发展带"。

核心内容

是：建立白水-蒲城-澄城协同发展区，探索县域经济协同发展新路径。这一区域同属渭北高原，自然条件相似，产业互补性强，具有协同发展的良好基础。

可行性分析

表明：白水、蒲城、澄城三地地理相邻，历史渊源深厚。1959年曾将蒲城、白水、澄城三县合并为蒲城县，这一历史沿革为区域协同发展提供了基础。

功能布局

方面：北部区域以生态保护和能源开发为重点，建设生态屏障和能源基地；中部区域以现代农业和农产品加工为重点，打造特色农业带；南部区域以商贸物流和乡村旅游为重点，培育新的增长点。

实施路径

：近期（2026-2027年）建立三地协同发展联席会议制度；中期（2028-2030年）推进部分行政事务整合；远期（2031-2035年）实现全面融合。

4.3 方案三：内部优化——乡镇合并与功能整合

此方案聚焦白水县内部功能区整合和体制机制创新，通过优化内部结构释放发展活力。

核心内容

是：保持白水县现行行政区划基本稳定，重点推进内部功能区整合和体制机制创新，建立跨区域协调机制。这一方案不涉及县级层面区划调整，实施难度相对较小。

调整方向

包括：对人口规模小、发展空间受限的乡镇进行适当合并；根据资源禀赋和发展基础，将全县划分为若干功能区；与周边县区建立协同发展机制。

配套措施

包括：深化放管服改革，优化营商环境；建立跨区域财税分享和生态补偿机制；创新区域协同发展考核机制。

5 实施路径设计：分阶段推进的战略步骤

白水县行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划、分步实施。基于前述方案分析，本节重点针对可行性较高的"方案三：内部优化"设计实施路径。

5.1 前期准备阶段（2026-2027年）：夯实基础与凝聚共识

前期准备阶段是区划调整成功的基础，重点在于做好调查研究和共识凝聚工作。

深入调查研究

是基础。需要全面摸清白水县经济社会发展现状、资源环境本底、产业发展基础等，为区划调整提供科学依据。重点包括人口规模与分布特征调研、经济发展与产业互补性分析、资源环境承载力评估等。

编制总体方案

是关键。在调研基础上，应编制《白水县行政区划调整总体方案》，明确调整目标、原则、路径和保障措施。方案编制需要充分考虑白水县的历史沿革和现实条件。

建立协调机制

是保障。需要建立白水与周边县区协同发展联席会议制度，定期协商解决协同发展中的问题。这一机制可以为区划调整创造良好条件。

5.2 中期推进阶段（2028-2030年）：重点突破与有序实施

中期推进阶段是区划调整的关键，重点在于实现重点领域突破和有序推进实施。

启动部分功能整合

是首要任务。在保持现有行政区划不变的前提下，可以先行启动部分功能区整合：成立白水县规划协调平台，统筹各乡镇规划对接；建立跨区域生态保护机制，统一生态保护标准和措施；推动基础设施互联互通。

开展行政区划调整试点

是重要举措。选择条件相对成熟的区域，开展区划调整试点工作：可以将人口规模较小、地域相邻的乡镇进行合并，减少行政单元数量，扩大单个乡镇的管辖范围。

推进机构和人员整合

需要稳步实施。按照"精简、统一、效能"的原则，稳步推进机构整合和人员安置：制定详细的机构整合方案，明确整合后的机构设置和职能配置；坚持"人随事走"与自主选择相结合的原则，妥善安置相关人员。

5.3 后期深化阶段（2031-2035年）：系统集成与成效巩固

后期深化阶段是区划调整成效巩固的关键，重点在于实现深度融合和效能提升。

全面评估调整效果

是基础工作。需要建立科学的评估指标体系，对区划调整后的经济社会发展、生态环境保护、民生改善等进行全面评估。评估指标应包括经济发展、公共服务、生态保护等多个维度。

优化内部治理结构

是重要任务。根据评估结果和实际情况，进一步优化内部治理结构，提高行政效能：完善城乡治理体系，推动治理重心下移；创新跨区域协调机制，解决区划调整后的新问题；推进数字化治理，提高治理现代化水平。

深化区域协同发展

是长远之策。以区划调整为契机，深化与周边区域的协同发展：积极融入西安都市圈建设，接受辐射带动；加强黄河金三角区域合作，推动省际协同发展；对接国家重大战略，提升区域发展能级。

6 配套政策与保障机制：确保区划调整平稳有序推进

行政区划调整涉及多方利益调整，需要健全的配套政策和保障机制，确保调整工作平稳有序推进。

6.1 政策支持体系

完善的政策支持体系是区划调整顺利推进的重要保障。

财政税收政策

是基础。应设立区划调整专项资金，用于支持整合过程中的基础设施建设、公共服务提升等；建立过渡期财政保障机制，确保区划调整期间财政平稳运行；调整税收分享比例，合理平衡各方利益。

产业扶持政策

是关键。要制定产业发展规划，明确主导产业和空间布局；设立产业引导基金，支持优势产业发展和转型升级；加强招商引资，吸引符合区域定位的产业项目。

土地利用政策

是重点。需要统筹土地利用规划，优化国土空间布局；建立建设用地指标流转机制，促进土地集约节约利用；创新农村土地制度改革，激活农村土地资源。

6.2 组织保障机制

健全的组织保障机制是区划调整有效推进的关键。

加强组织领导

是前提。应成立由渭南市政府主要领导牵头的区划调整工作领导小组，统筹推进调整工作；白水县成立相应的专门工作机构，负责具体实施工作。

健全法治保障

是基础。要依法依规推进区划调整，确保程序合法、结果合法；加强地方立法，为区划调整提供法治保障；完善监督机制，确保区划调整工作在法治轨道上运行。

强化考核激励

是动力。需要将区划调整工作纳入相关部门和领导干部考核体系；建立激励机制，对在区划调整工作中表现突出的单位和个人给予表彰奖励。

6.3 风险防控机制

建立健全风险防控机制，有效防范和化解区划调整过程中的各种风险。

社会风险防控

是重中之重。要加强舆论引导，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围；建立健全利益表达和协调机制，妥善解决各方合理诉求；制定应急预案，及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定。

经济风险防控

不可忽视。需要加强经济运行监测，及时发现和解决经济运行中的问题；确保区划调整期间各项经济工作不断档、不脱节；防范政府债务风险，确保财政金融安全。

生态风险防控

至关重要。要坚守生态保护红线，确保区划调整不放松生态保护；加强生态环境监测，及时发现和处置环境问题；建立生态风险评估机制，对重大决策进行生态风险评估。

7 结论与展望

本研究基于区域协调发展和治理现代化的视角，系统探讨了白水县行政区划调整的战略布局与实施路径。研究表明，推进白水县行政区划优化调整，是适应区域发展新形势、提升治理效能、促进高质量发展的战略选择。

白水县行政区划调整应遵循"立足实际、着眼长远、科学规划、稳步推进"的原则，采取分阶段实施的路径：前期准备阶段（2026-2027年）重在夯实基础、凝聚共识；中期推进阶段（2028-2030年）重在重点突破、有序实施；后期深化阶段（2031-2035年）重在系统集成、成效巩固。通过三个阶段的有序推进，最终实现白水县空间治理体系的优化和完善。

区划调整完成后，预期将产生以下积极影响：

行政效能显著提升

，通过整合行政资源，降低行政成本，提高公共服务效率；

经济发展活力增强

，打破行政壁垒，优化资源配置，促进产业转型升级；

生态环境有效改善

，实现生态系统统一保护和治理，提升区域生态环境质量；

区域协同发展深化

，不仅促进白水县与周边区域的协同发展，还为黄河金三角区域合作提供示范。

需要强调的是，行政区划调整是一项复杂的系统工程，涉及多方利益调整，需要科学谋划、审慎推进。在实施过程中，应当充分考虑各方诉求，合理平衡各方利益，确保调整工作平稳有序进行。同时，区划调整并非一劳永逸，需要根据内外部环境变化不断优化完善。

展望未来，随着白水县行政区划调整的深入推进和区域协同发展的深化，白水有望从传统农业县转型为特色产业强县，为渭南市乃至陕西省的高质量发展做出更大贡献。本研究为白水县行政区划调整提供了基本思路和框架，但受限于研究条件和数据获取，还有许多深层次问题需要进一步探讨。未来研究可重点关注区划调整的微观机制、利益平衡机制、效能评估体系等，为区划调整实践提供更加精准的指导。

注：本报告为学术研究论文，仅供参考。报告中提出的观点和建议不代表任何政府机构立场。