个人研究报告

报告撰写人：湘映

1 石柱县行政区划的历史沿革与现状分析

1.1 石柱县行政区划的历史演变

石柱土家族自治县作为重庆市东部的重要节点，其行政区划变迁历史悠久且复杂。石柱县地处长江上游南岸、三峡库区腹心、重庆市东部，是集民族地区、三峡库区、革命老区于一体的特殊县份。这一悠久的历史沿革为石柱县的行政区划调整提供了深厚的文化底蕴和历史经验借鉴。

1997年重庆直辖时，石柱县随原四川省黔江地区一并划归新成立的重庆市管辖，这一调整标志着石柱正式融入重庆直辖市的发展格局。此次区划变更使石柱县在政策支持、资源调配等方面纳入重庆市的统一规划体系，为后续发展创造了有利条件。2015年，石柱县进行了重要的内部区划调整，南宾镇、下路镇撤镇改设南宾街道、万安街道、下路街道，这一调整标志着石柱县城镇化进程进入新阶段。

近年来，石柱县内部行政区划持续优化。2025年10月29日，重庆市人民政府批准石柱县部分行政区划调整方案，撤销金竹乡、金铃乡、新乐乡，设立金铃镇、新乐镇；撤销黄鹤镇、洗新乡，设立新的黄鹤镇。这一调整将石柱县的街道数量保持在三个，乡镇数量进一步优化，标志着石柱县行政区划精细化管理的深入推进。

1.2 石柱县行政区划的现状特征

截至2025年，石柱县总面积3014平方公里，辖

3个街道（南宾街道、万安街道、下路街道）、19个镇、9个乡

。这一行政架构反映了石柱县作为重庆渝东南地区重要节点的地位。从空间布局看，石柱县呈现出"大巴山东段南麓，三省交界"的地貌特征，地处渝陕鄂三省交界，东接湖北省利川市，南连重庆市彭水县，西南临重庆市丰都县，西北界重庆市忠县，北与重庆市万州区接壤。

县城以三个街道为核心，是全县政治、经济、文化中心，集聚了全县大部分城市人口和经济总量。经济地理层面，石柱县2024年实现地区生产总值290.26亿元；2024年全县户籍18.93万户，总人口539617人；常住人口38.96万人，其中城镇人口23.31万人，城镇化率为59.83%。产业结构以农业为基础、文化旅游为特色、绿色工业为支撑，石柱县是"中国辣椒之乡""中国黄连之乡""全国最大的莼菜生产基地"，这些特色产业具有一定优势。

交通网络方面，石柱县已形成以公路为主的交通体系，但铁路等重大交通设施仍相对欠缺。随着交通基础设施的完善，石柱县的区位优势将进一步凸显。但也要看到，北部山区乡镇的可达性仍然较差，内部路网完善度不足制约了全域一体化发展。

1.3 石柱县现行行政区划存在的问题

行政单元碎片化问题

较为突出。石柱县目前有31个乡镇级行政单元（3个街道、19个镇、9个乡），部分乡镇规模过小，人口不足万人。例如，原金竹乡面积39.60平方公里，辖3个行政村，户籍总人口仅1617人；原金铃乡面积61.00平方公里，辖4个行政村，户籍总人口3583人。这种小规模乡镇导致行政管理成本高企，公共服务难以形成规模效应。

区域协同机制不健全

是另一重要问题。尽管石柱县与忠县、万州等地共同构成"三峡库心"协同发展区，但几地在产业发展、基础设施建设等方面仍存在同质化竞争。例如，在旅游开发方面，各地各自为政，难以形成统一品牌和市场合力。

城乡发展不平衡问题

依然明显。县城地区集聚了全县主要经济要素和公共服务资源，而北部山区乡镇发展相对滞后。基础设施和公共服务资源配置不均衡，教育、医疗等优质资源主要集中在县城，农村地区公共服务供给不足。这种城乡二元结构矛盾制约了全域高质量发展。

旅游开发协同不足问题

特别突出。石柱县拥有黄水国家森林公园、西沱古镇等优质旅游资源，但与周边区县的旅游协同发展不足。特别是在"三峡库心"整体开发方面，由于行政区划分割，难以形成发展合力，导致资源开发整体效益低下。

2 石柱县行政区划调整的战略背景与理论依据

2.1 国家战略与区域发展格局中的石柱定位

石柱县的行政区划调整需要置于国家战略和区域发展的大背景下考量。在

成渝地区双城经济圈建设

背景下，石柱县被赋予"渝东南生态屏障"的战略使命。根据《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，石柱县需强化生态保护功能，同时推动生态产业化和产业生态化。石柱县地处武陵山区，是长江上游重要生态屏障，其生态保护直接关系到三峡库区生态安全。

重庆"一区两群"战略将石柱县纳入渝东南武陵山区城镇群，要求其发挥生态保护和文化旅游功能。按照《重庆市国土空间总体规划(2021-2035年)》对石柱发展目标定位"推动渝东南武陵山区城镇群文旅融合、城乡协同发展，石柱县联动忠县、万州，合力塑造'三峡库心、长江盆景'，建设全国生态康养胜地"。石柱县以打造全国生态康养胜地为总体目标，以文化旅游、绿色农业、生态保护为产业支撑，以建设区域性旅游城市为空间承载。

从区域经济发展规律看，培育生态功能区是解决"生态保护与经济发展矛盾"的有效路径。石柱县凭借其生态优势和旅游基础，有望成为激活区域绿色发展的重要支点。值得注意的是，与石柱县相邻的忠县、万州等地也在积极培育生态旅游功能，区域协同发展态势日益明显。

长江经济带发展

为石柱县提供了生态保护的新机遇。石柱县拥有良好的生态环境优势，随着长江流域生态保护的推进，将进一步提升石柱县在区域生态格局中的地位。这一生态保护要求的提升，要求石柱县通过行政区划调整，优化生态空间布局，强化生态保护功能，更好地融入国家生态安全战略。

2.2 行政区划调整的相关理论依据

区域治理理论

强调通过行政区划重构提升治理效能。石柱县当前部分乡镇规模过小，管理幅度不均衡，导致行政效率不高和资源浪费。通过行政区划调整，适当合并规模过小的乡镇，可以扩大管理单元，提高公共服务效率，增强基层治理能力。

空间规划理论

要求区划调整与国土空间规划相协调。石柱县"大巴山东段南麓"的自然地理特征决定城镇应沿河谷地带和交通干线组团式发展。当前部分乡镇布局与地形条件不匹配，需依据资源环境承载力重新划定功能分区。石柱县国土空间规划中构建的"一心、四区、四镇、多点"的城乡发展空间格局，为区划调整提供了规划指引。

区域一体化理论

指出打破行政壁垒能促进要素自由流动。石柱县与忠县、万州等地区产业互补性强，具备一体化发展的良好基础。通过建立跨区域协调机制，可以促进产业分工协作，避免同质化竞争，实现区域整体效益最大化。

生态城市理论

为石柱县的行政区划调整提供了特殊指导。该理论强调，城市发展应当与生态环境相协调，实现可持续发展。石柱县作为武陵山区生态屏障的重要组成部分，需要通过行政区划调整，优化生态空间布局，强化生态保护功能，将生态优势转化为发展优势。

2.3 石柱县经济发展的内在需求

从经济发展内在规律看，石柱县行政区划调整是其发展到一定阶段的必然要求。2024年，石柱县地区生产总值达到290.26亿元，但在渝东南地区仍处于中等水平，需要通过行政区划调整进一步释放发展活力。

石柱县的产业发展呈现出明显的特色化特征。在文旅融合领域，石柱县已形成以黄水国家森林公园、西沱古镇为核心的文化旅游品牌。作为"三峡库心"的重要组成部分，石柱具有独特的旅游资源禀赋。这些旅游资源的发展需要更加合理的空间布局和更加完善的配套设施，对行政区划调整提出了新要求。

在生态保护领域，石柱县承担着武陵山区生态屏障的重要功能。通过行政区划调整，可以优化生态空间布局，建立更加有效的生态保护机制，实现生态产品价值转化。这种生态产业化发展趋势要求行政区划与生态功能相适应。

另一方面，石柱县的对外开放水平有待提升。随着长江经济带建设的推进，石柱县作为渝东南开放节点的优势将进一步显现。通过行政区划调整，优化开放平台功能和物流体系，可以提升石柱县对外开放水平，更好地融入区域发展格局。

3 石柱县行政区划调整的方案设计

3.1 行政区划调整的总体思路

石柱县行政区划调整应当坚持

生态优先、集约高效、区域协同、分步实施

的总体思路。生态优先，就是要充分考虑石柱县作为武陵山区生态屏障的功能定位，将生态保护置于优先位置。集约高效，就是要顺应城镇化发展趋势，促进人口和产业适度集中集聚。区域协同，就是要主动融入渝东南地区发展格局，加强与周边区县的协作联动。分步实施，就是要遵循客观规律，循序渐进推进，不搞"一刀切"。

在具体操作中，应当坚持以下基本原则：

一是有利于促进经济发展

。行政区划调整应当与生产力布局相适应，有利于优化资源配置，培育新的经济增长点。特别是要服务于文化旅游、绿色农业等主导产业发展，促进产业集群化、高端化发展。

二是有利于提高治理效能

。针对当前部分乡镇规模过小、行政效率不高的问题，通过适度合并，扩大管理幅度，提高公共服务效率和精细化水平。同时，要优化政府组织结构，明确各级职责分工，形成科学高效的管理体系。

三是有利于推进区域协同

。行政区划调整应当打破行政壁垒，促进石柱县与忠县、万州等地区的一体化发展。特别是在武陵山区生态保护和旅游开发方面，探索经济区与行政区适度分离的改革路径，建立利益共享、成本共担的协同机制。

3.2 内部整合方案

基于上述思路和原则，石柱县行政区划调整可以从以下几个层面展开：

一是优化城镇体系结构，构建"中心城区-重点镇-一般镇"三级体系

。针对当前城镇体系不完善的问题，可以重点培育中心城区和若干重点镇，形成等级合理、功能互补的城镇体系。具体而言，可以进一步优化南宾街道、万安街道和下路街道的功能分工，强化县城综合服务功能；将西沱镇、黄水镇等培育成为区域重点镇，赋予更多经济发展和公共服务职能；对其余一般镇进行适度合并，减少镇的数量，扩大镇的规模。

根据石柱县实际情况，可以推进以下乡镇合并：西沱镇、王场镇、黎场乡三镇合并，整合资源，提升区域发展整体竞争力；沿溪镇与万朝镇合并，优化空间布局，促进基础设施共建共享；河嘴乡、临溪镇、王家乡三地合并，形成规模效应，推动乡村振兴；龙沙镇、桥头镇、三益乡三地联动，优化服务布局，提升公共服务水平；鱼池镇与悦崃镇合并，发挥协同效应，促进区域均衡发展；冷水镇、黄水镇、枫木镇三地整合，强化生态功能，打造特色旅游品牌。

二是推进跨区域协同，构建"石柱-忠县-万州"协同发展示范区

。针对区域协同不足的问题，可以探索建立跨区域协同发展机制。具体而言，可以在旅游业发展、基础设施建设、生态环境保护等领域建立联席会议制度；共同编制区域发展规划，明确功能定位和产业分工；建立利益共享机制，促进要素自由流动和优化配置。

三是创新管理体制，探索"经济区与行政区适度分离"模式

。针对旅游开发协同不足的问题，可以借鉴其他地区经验，探索旅游功能区与行政区融合的管理体制。具体而言，可以在旅游业发展方面实行统一规划、统一品牌、统一营销的管理模式；在生态保护方面建立跨行政区联合管理机制。

3.3 跨区域协同方案

在跨区域协同方面，可以重点推进以下方案：

一是与忠县、万州共建"三峡库心"协同发展示范区

。石柱县联动忠县、万州，合力塑造'三峡库心、长江盆景'，建设全国生态康养胜地。联合开发旅游资源，推行"一票通"制度。统筹建设旅游快速通道，实现一小时旅游交通圈。建立旅游利益共享机制，实现门票收入分成、税收分享等创新模式。

二是积极融入"渝东南武陵山区城镇群"建设

。石柱县是渝东南武陵山区城镇群的重要组成部分，需要与彭水、黔江等周边区县协同发展。特别是在文旅融合、城乡协同发展方面，可以共建武陵山区民俗风情旅游示范区，形成区域发展合力。

三是构建"大黄水生态康养发展片区"

。以黄水、冷水、鱼池三镇为核心，包括枫木、悦崃、沙子、桥头、大歇等乡镇，加强生态保护，以康养产业为核心，带动特色农业、乡村旅游等绿色产业发展。这一片区可以打造成为全国知名的生态康养目的地，形成石柱县经济发展的重要增长极。

4 实施路径与保障机制

4.1 阶段性实施路径

石柱县行政区划调整应当遵循

积极稳妥、循序渐进

的原则，科学设计实施路径，合理划分阶段步骤。根据行政区划调整的一般规律和石柱县的实际情况，可以划分为四个阶段：前期准备阶段、方案论证阶段、审批实施阶段和巩固完善阶段。

前期准备阶段

（2026-2027年）是基础环节，主要任务是开展调查研究和分析论证。这一阶段需要全面摸清石柱县行政区划的现状特征和存在问题，评估调整的必要性和可行性。具体包括：收集基础数据，如各乡镇的人口规模、面积范围、经济实力等；分析存在的问题，如管理幅度不均衡、资源配置不均等；研究调整的潜在影响，如对经济发展、社会治理、公共服务等方面的影响。

方案论证阶段

（2028-2029年）是关键环节，主要任务是设计调整方案并进行充分论证。这一阶段需要在前期研究的基础上，提出多个备选方案，并从多个维度进行比较分析。具体包括：明确调整的总体思路和基本原则；设计具体的区划调整方案，如乡镇的合并方案；制定配套政策措施，如人员安置、资产划分等；进行可行性论证，评估方案的优缺点和风险点。

审批实施阶段

（2030-2032年）是核心环节，主要任务是按程序报批并组织实施。这一阶段需要严格按照《行政区划管理条例》等法规要求，履行报批程序，并稳妥推进实施。具体包括：编制报批材料，如调整方案、论证报告、风险评估报告等；按程序报请审批；发布实施公告，明确调整的具体内容和时间节点；做好机构设置、人员安置、资产划转等具体工作。

4.2 政策保障措施

为确保行政区划调整顺利实施，需要制定完善的配套政策和保障措施：

法律法规保障

是基础。应当严格按照《行政区划管理条例》等法规要求，规范调整程序，确保合法合规。特别是要做好社会稳定风险评估，充分听取社会各界意见，依法依规推进调整工作。石柱县在2025年区划调整过程中积累的经验可以为后续调整提供参考。

规划引领保障

至关重要。行政区划调整应当与国土空间规划编制实施紧密结合，实现"多规合一"。石柱县可以结合市级部门要求，科学论证相关区域未来人口和项目用地规模，为调整提供规划依据。同时，要同步开展产业发展规划、基础设施建设规划等专项规划，形成完整的规划体系，指导调整后的区域发展。

财政支持保障

不可或缺。行政区划调整涉及机构设置、人员安置、基础设施建设等，需要相应的财政投入。石柱县应当积极争取上级资金支持，同时优化财政支出结构，提高资金使用效益。特别是要对调整后的乡镇给予适当的财政转移支付，保障基本公共服务供给。

人才支撑保障

也十分重要。行政区划调整后，新的管理机构需要相应的人才支持。石柱县应当抓住发展机遇，创新人才引进和使用机制，为行政区划调整提供智力支持。特别是要注重培养和引进区域规划、城市管理等方面的专业人才，提升管理水平。

5 结论与建议

5.1 研究的主要结论

本研究系统分析了石柱县行政区划调整的战略布局，得出以下主要结论：

第一，

石柱县行政区划调整具有必要性和紧迫性

。当前石柱县行政区划存在行政单元碎片化、区域协同机制不健全等问题，制约了其作为武陵山区生态屏障和旅游重镇功能的发挥。随着成渝地区双城经济圈建设的深入推进，石柱县需要通过行政区划调整优化空间布局，提升治理效能。

第二，

石柱县行政区划调整面临重要战略机遇

。国家战略对区域协调发展提出了新要求，石柱县被赋予建设长江上游生态屏障的重要使命。同时，长江经济带建设为跨行政区协同提供了平台，重庆"一区两群"战略提升了石柱县的区位价值。

第三，

石柱县行政区划调整需要系统设计和分步实施

。调整方案应当包括城镇体系优化、区域协同深化、体制机制创新等方面。实施路径应当遵循客观规律，循序渐进推进，确保调整工作积极稳妥。

5.2 政策建议

基于以上研究结论，本文提出以下政策建议：

第一，

坚持科学规划，有序推进调整

。建议石柱县尽快启动行政区划调整的前期研究工作，全面摸清现状问题，明确调整的重点方向和优先领域。在方案设计上，应当充分听取社会各界意见，增强方案的科学性和可行性。实施过程中，应当选择条件成熟的领域先行试点，积累经验后再逐步推广，避免"一刀切"。

第二，

注重制度创新，破解行政壁垒

。建议在武陵山区协同发展框架下，积极探索差异化考核和激励机制。例如，对生态功能区实行以生态保护为主要内容的考核体系，对旅游功能区实行以旅游发展为主要内容的考核体系。同时，探索与周边区市的协同发展机制，建立利益共享、成本共担的合作模式。

第三，

强化产业协同，夯实经济基础

。建议石柱县立足文化旅游、绿色农业等产业优势，深化与周边区县的产业链协作。通过产业协同培育特色产业集群，为行政区划调整奠定经济基础。