报告撰写人：湘映

1 引言：三江侗族自治县行政区划调整的背景与战略意义

三江侗族自治县（以下简称“三江县”）位于广西壮族自治区北部、柳州市西北部，地处桂、湘、黔三省（区）交界中心区域，因境内汇聚浔江、榕江、融江三条江而得名。全县总面积

2454平方公里

，辖

6个镇、9个乡

，共15个乡镇，2024年末总人口

41.8万人

，其中侗族人口占比高达

58%

，是广西唯一的侗族自治县，也是全国5个侗族自治县中成立最早、侗族人口最多的自治县。2024年，全县实现地区生产总值

82.67亿元

，按不变价格计算同比增长1.5%，三次产业结构为25.6∶15.3∶59.1，第三产业占据主导地位。三江县历史悠久，北宋崇宁四年（1105年）置怀远县，此为三江设县之始，1955年9月17日正式成立三江侗族自治县，2002年划归柳州市管辖。

作为柳州市“一主三副”城镇体系中的北部生态经济区重要组成部分，三江县当前行政区划与区域高质量发展需求之间存在多重矛盾。其一，三江县与融安县、融水苗族自治县地理相邻、文化同源，共同构成柳州市北部板块，但行政分割导致产业布局碎片化、基础设施重复建设、旅游资源整合困难，制约了区域整体竞争力的提升。其二，内部乡镇规模与资源禀赋差异显著，县城古宜镇（含江川街道）人口集聚，而部分偏远山区乡人口稀少，行政资源配置效率低下，公共服务均等化水平不足。其三，作为国家重点生态功能区、珠江上游生态屏障和“中国天然氧吧”，三江县承担着生态保护与经济发展的双重任务，但现行区划难以统筹生态保护红线与特色产业发展空间。其四，城镇化进程滞后，2024年常住人口城镇化率仅为

29.9%

，远低于全区平均水平，县城辐射带动能力有限。

本研究从政策研究视角出发，系统分析三江县经济社会发展现状、资源环境承载力及行政区划突出问题，借鉴国内民族地区区划调整的成功经验，提出符合区域发展规律的战略布局与实施路径。研究旨在为破解桂北地区行政分割、促进跨省交界区域协同发展、探索民族自治地方治理现代化提供学术参考，助力柳州市构建“一主三副”城镇体系、打造粤桂黔滇高铁经济带重要节点。

2 现状评估：经济社会发展与行政区划诊断

2.1 经济社会发展现状分析

三江县经济呈现“三产主导、一产特色、二产薄弱”的格局。2024年，第三产业增加值占比59.1%，以旅游业为核心驱动；第一产业占比25.6%，以“两茶一木”（茶叶、油茶、竹木）为主导；第二产业占比15.3%，主要为特色农产品加工和竹木加工业。旅游业是支柱产业，拥有程阳八寨景区（5A）、丹洲景区、大侗寨景区、仙人山景区、月也侗寨、三江侗天宫文化景区等6个国家4A级旅游景区，2024年接待国内外游客834.67万人次，实现旅游总收入93.88亿元。农业方面，“三江茶”和“三江茶油”是国家地理标志产品，茶园面积21.5万亩，年综合产值87亿元；油茶林面积61.7万亩，年综合产值20.59亿元，“两茶”产业综合产值首次突破百亿元。工业以程村工业片区、生态产业园为载体，重点发展茶叶加工、油茶加工、竹木加工等绿色产业。

在区域经济格局中，三江县与融安县、融水苗族自治县构成柳州市北部“金三角”，但协同机制缺失。与融安县在旅游线路上互补（丹洲景区位于三县交界），与融水县在民族文化资源上共享，但缺乏统一规划。作为桂湘黔三省交界中心，三江县与湖南省通道县、贵州省黎平县、从江县地缘相近、人文相通，已初步建立“跨区域协作”机制，如桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同机制，但在产业协同、基础设施互联互通上深度不足。交通条件优越，贵广高铁、焦柳铁路、厦蓉高速、209国道、321国道在县城交汇，三江南站是全国首个少数民族县级动车始发站，但北部山区乡镇交通网络仍不完善。

2.2 现行行政区划突出问题诊断

乡镇规模不均衡，行政效能低下

：三江县15个乡镇中，县城古宜镇（含江川街道）常住人口约8.8万人，而梅林乡、富禄苗族乡、同乐苗族乡等人口不足2万，面积却超过100平方公里。这种“大的过大、小的过小”格局导致行政资源分散，小乡难以支撑规模化公共服务设施投入。乡镇数量过多也增加了管理成本，降低了政策执行效率。

跨区域协同机制缺失，发展壁垒突出

：三江县与融安县、融水苗族自治县历史渊源深厚，但自1952年分设以来，行政分割导致产业规划各自为政、基础设施重复建设。例如，丹洲景区位于三县交界，但分属三县管理，难以发挥区域旅游枢纽的综合效益。与湖南省通道县、贵州省黎平县、从江县等省际接边地区虽已建立协作机制，但多限于文化、维稳领域，经济产业协同深度不足。

民族自治与区域协同存在制度张力

：作为侗族自治县，三江县享有民族区域自治权，但在与周边非民族自治县（如融安县）协同发展时，涉及财政税收、土地管理、项目审批等权限的协调存在制度障碍。如何既保障自治权利，又促进区域一体化，是区划调整必须解决的难题。

生态保护与经济发展空间错配

：三江县森林覆盖率达64.57%，是国家重点生态功能区。但现行区划下，生态保护责任主要落在山区乡镇，而经济发展收益多集中在县城及周边，缺乏横向生态补偿机制，导致保护与发展矛盾突出。第三次国土调查数据显示，全县57.80%的耕地位于25度以上坡度，生态敏感性强。

2.3 资源环境承载力评估

三江县属亚热带南岭湿润气候区，森林资源丰富，但地形以山地为主，可利用土地资源有限。全县耕地面积16119.63公顷（241794.45亩），其中富禄苗族乡、同乐苗族乡、独峒镇耕地面积较大，占全县35.60%。作为珠江上游生态屏障和南水北调中线工程水源涵养地，产业发展面临严格的环保约束。水资源总量丰富，但分布不均，融江、浔江、榕江流域开发强度大，北部山区生态脆弱。矿产资源以石灰石、大理石为主，但开采受生态红线限制。

从资源环境承载力角度看，现行区划与资源分布不匹配。县城古宜镇及周边乡镇开发强度已近上限，而北部山区乡镇生态资源丰富但开发受限。亟需通过区划优化，统筹生态保护、城镇建设与产业布局，实现可持续发展。

3 战略方案：区划调整的多维构想

基于三江县的发展实际和区域战略要求，本研究提出四套区划调整方案，各有侧重，适用于不同的战略目标和发展阶段。

3.1 方案一：内部优化——乡镇合并与职能整合

此方案着眼于提升县域内部治理效能，通过乡镇合并优化行政资源配置，不涉及县级层面调整。

调整方向

：

推动小乡合并

：将人口规模偏小、地域相邻的乡进行合并。例如，将梅林乡（人口约0.5万）、富禄苗族乡（人口约1.5万）合并，组建“富梅乡”或“富梅镇”；将同乐苗族乡（人口约2万）、高基瑶族乡（人口约0.8万）合并，组建“同高乡”。通过合并，将全县15个乡镇优化至10-12个，降低行政成本约20%。

强化中心镇功能

：将丹洲镇（人口约1.16万）、林溪镇（人口约1.93万）等基础较好的镇升格为县域副中心，赋予其部分县级管理权限，辐射带动周边乡镇。

优化县城布局

：将古宜镇周边程村乡、斗江镇部分区域纳入县城规划区，推动“县城—郊区”一体化发展，拓展城市空间。

实施依据

：借鉴三江县2015年八江乡、林溪乡撤乡设镇，2017年独峒乡撤乡设镇的成功经验，可快速提升治理效能。2022年调整古宜镇行政区划设立江川街道，为易地搬迁社区管理提供了新思路。

优势与局限

：优势在于实施难度小、风险低，可作为近期改革重点；局限在于无法从根本上解决跨区域协同问题，对提升区域整体竞争力作用有限。

3.2 方案二：区域协同——构建“三江—融安—融水”一体化发展区

此方案基于地理相邻和产业互补，推动三江县与融安县、融水苗族自治县协同发展，构建柳州市北部副中心。

核心举措

：

规划统筹

：联合编制《三江—融安—融水协同发展规划》，统筹布局城镇体系、产业园区、交通网络和生态空间。以丹洲镇为地理中心，打造区域旅游综合服务枢纽。

产业协同

：整合三江旅游、融安金桔香杉、融水林木加工资源，构建“旅游+农业+生态工业”全产业链。共建“大苗山—元宝山—三省坡”生态旅游廊道，联合申报国家级全域旅游示范区。

交通同网

：以三江南站为核心，构建连接三县县城、主要乡镇的“一小时通勤圈”。统筹推进融从高速、三柳高速扩容等工程，强化区域交通枢纽地位。

机制创新

：设立“三江—融安—融水协同发展联席会议”，建立财政分享、税收分成、统计核算等协调机制。探索“飞地经济”模式，共建产业园区。

行政区划调整路径

：

路径A（温和式）

：保持三县行政建制不变，设立跨区域的“柳州市北部生态经济协同发展示范区”，由柳州市直管，赋予其市级经济管理权限。

路径B（整合式）

：推动三县合并，设立县级“三江市”（或“融州市”），市政府驻地设在丹洲镇或浮石镇，形成“一市三城”（古宜镇、长安镇、融水镇）格局。此路径可节约行政开支30%以上，显著提升区域影响力。

战略价值

：有利于整合资源、避免同质竞争，打造柳州市北部增长极；有利于传承侗族、苗族文化，探索民族地区协同发展新路径；有利于增强柳州市对黔东南、湘西南地区的辐射带动能力。

3.3 方案三：跨省合作——设立“桂湘黔交界民族经济协作区”

此方案着眼于打破行政壁垒，构建跨省交界区域的生态经济共同体。

路径设计

：以三江县为核心，联合融安县、融水苗族自治县、龙胜各族自治县（广西），以及湖南省通道侗族自治县、贵州省黎平县、从江县，申请设立国家级“桂湘黔交界民族经济协作区”。协作区不改变现有行政隶属关系，但实行“行政区+功能区”协同治理模式，由国家发改委、国家民委统筹指导。

政策赋能

：

生态补偿

：争取国家重点生态功能区转移支付，建立珠江上游生态补偿横向转移机制，让受益地区补偿保护地区。

产业准入

：制定负面清单，严格限制高耗能、高污染项目，重点发展生态旅游、有机农业、林下经济、康养产业等绿色产业。

土地政策

：探索“点状供地”“弹性年期”等灵活用地政策，保障生态产业项目落地。

财政支持

：争取中央财政专项补助，用于跨省基础设施建设和特色产业发展。

空间布局

：规划“一核三带四区”：“一核”即三江—融安—融水城镇发展核；“三带”即融江生态经济带、三省坡民族文化带、黔桂湘旅游走廊带；“四区”即南部茶旅融合示范区、中部侗苗文化体验区、北部生态保护修复区、西部省际合作先行区。

创新意义

：可打破行政壁垒，实现生态共建、产业共兴、利益共享；为全国同类地区提供“绿水青山就是金山银山”的实践样板；有利于保护侗族、苗族等少数民族文化生态，铸牢中华民族共同体意识。

3.4 方案四：层级提升——三江撤县设市

此方案基于三江县作为桂湘黔交界中心城市的定位，推动其提升行政层级，增强区域辐射能力。

可行性分析

：三江县具备撤县设市的基础条件：一是人口规模达标（总人口41.8万人）；二是经济特色鲜明（旅游、茶叶产业突出）；三是区位优势显著（三省交界交通枢纽）；四是民族文化独特（侗族文化核心区）。撤县设市有利于：

提升城市能级

：获得更多城市建设资金和政策支持，加快城镇化进程。

强化区域辐射

：增强对周边县区的经济辐射和文化影响力。

促进产业升级

：推动旅游业从观光向休闲、度假、康养转型升级。

实施步骤

：

近期

：推动古宜镇改为街道办事处，扩大县城规模，提升城市功能。

中期

：争取自治区支持，申报撤县设市，设立县级“三江市”。

远期

：与融安县、融水苗族自治县协同发展，共同构建柳州市北部副中心。

挑战与对策

：挑战在于经济总量偏小（2024年GDP仅82.67亿元），产业结构单一；对策是争取国家民族地区、生态功能区特殊政策，重点发展绿色经济。

4 实施路径：分阶段推进策略

三江县行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划、分步实施。基于前述方案分析，本节设计分阶段实施的路径安排。

4.1 近期（2026–2028年）：试点突破与机制构建

本阶段重点在于夯实基础、凝聚共识，为深层次调整创造条件。

成立组织领导体系

：由柳州市政府牵头，成立“三江县行政区划调整工作领导小组”，三江县成立专门工作机构，负责具体实施。邀请自治区民宗委、发改委等部门指导，确保改革符合民族区域自治政策。

深入开展调查研究

：全面普查三江县乡镇人口、经济、资源底数，评估区划调整的社会影响与风险。重点调研：①乡镇合并的可行性及具体方案；②与融安县、融水苗族自治县协同发展的重点领域与机制；③生态保护红线与产业发展空间匹配度。

编制总体实施方案

：在调研基础上，编制《三江县行政区划调整总体方案》，明确调整目标、原则、路径和保障措施。方案需与《柳州市国土空间总体规划》《柳州市“十五五”规划》衔接，并征求人大代表、政协委员及群众意见。

开展试点示范

：

内部优化试点

：选择梅林乡、富禄苗族乡开展合并试点，探索人员安置、资产处置、公共服务衔接等经验。

跨区协同试点

：在丹洲镇开展“三江—融安—融水”旅游合作试点，共建旅游集散中心，推行跨区域票务通兑。

生态补偿试点

：在三省坡区域开展横向生态补偿试点，探索“保护者受益”机制。

强化宣传引导

：通过政府网站、融媒体等渠道，宣传区划调整的意义与方案，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围。

4.2 中期（2029–2031年）：制度深化与空间重构

本阶段重点在于实质性推进调整，优化区域空间布局。

推进行政区划实质性调整

：

完成乡镇合并

：在试点基础上，稳妥推进全县乡镇合并，将15个乡镇优化至10-12个。制定详细的合并方案，确保平稳过渡。

探索跨县整合

：若选择方案二（三县合并），启动三县合并程序，申报设立县级“三江市”。若选择方案三（跨省协作区），申报设立“桂湘黔交界民族经济协作区”，建立协同治理机构。

优化县城功能

：推动古宜镇与周边乡镇一体化发展，拓展城市框架，提升综合承载力。

完善跨区域协同机制

：

规划衔接机制

：建立“三江—融安—融水”规划联合编制与审批机制，确保规划“一张图”。

产业协作机制

：共建特色产业园区，如“三省坡生态旅游产业园”“融江绿色食品加工园”，实行税收分成。

基础设施共建机制

：统筹推进交通、水利、信息等基础设施建设，避免重复建设。

强化生态保护与补偿

：

划定生态空间

：明确生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实行分区管控。

建立补偿机制

：完善纵向转移支付，探索横向生态补偿，设立“珠江上游生态保护基金”。

发展生态产业

：重点扶持茶叶、油茶、林下经济、生态旅游等产业，实现生态产品价值。

提升公共服务水平

：

教育医疗资源均衡布局

：推动县城优质资源向乡镇延伸，建设区域性医疗中心、教育联合体。

社会保障一体化

：探索“三江—融安—融水”社保、医保互通，便利群众跨区流动。

便民服务“跨省通办”

：深化与湖南通道、贵州黎平、从江等地的合作，解决边界群众办事难题。

4.3 远期（2032–2035年）：成效评估与优化

本阶段重点在于巩固改革成果，完善治理体系，形成可持续发展模式。

开展综合成效评估

：建立科学的评估指标体系，对区划调整后的经济社会发展、生态环境保护、民生改善、民族团结等进行全面评估。指标包括：①GDP增长率、产业结构优化度；②森林覆盖率、水质达标率；③城乡居民收入比、基本公共服务满意度；④民族文化传承发展指数。

优化调整实施策略

：根据评估结果和实际情况，进一步优化区划调整的实施策略和政策措施。重点关注：①乡镇合并后的运行效率；②跨区域协同机制的实效性；③生态补偿机制的公平性。

总结推广经验模式

：系统总结三江县行政区划调整的经验做法，形成可复制、可推广的“民族地区区划优化与协同发展模式”。重点总结：①民族自治与区域协同的平衡机制；②生态保护与产业发展的融合路径；③乡镇合并与职能整合的操作规范。

完善长效治理机制

：

动态调整机制

：建立行政区划动态评估与调整机制，适应发展需要。

公众参与机制

：完善民意征集、听证会等制度，保障群众知情权、参与权。

法治保障机制

：加强地方立法，将成熟经验上升为法规规章，如制定《三江侗族自治县行政区划调整实施办法》《桂湘黔交界民族经济协作区管理条例》等。

5 保障机制与风险防控

行政区划调整涉及多方利益调整，需要健全的配套政策和保障机制，确保调整工作平稳有序推进。

5.1 政策支持体系

财政税收政策

：设立区划调整专项资金，用于支持整合过程中的基础设施建设、公共服务提升等。建立过渡期财政保障机制，确保区划调整期间财政平稳运行；调整税收分享比例，合理平衡各方利益。争取自治区对民族地区、生态功能区的转移支付倾斜。

产业扶持政策

：制定产业发展规划，明确主导产业和空间布局；设立产业引导基金，支持茶叶、油茶、旅游等特色产业发展；加强招商引资，吸引符合区域定位的产业项目。对入驻共建园区的企业给予税收优惠、用地保障。

生态补偿政策

：建立健全生态保护补偿机制，加大重点生态功能区转移支付力度；探索建立横向生态补偿机制，让受益地区补偿保护地区；创新生态产品价值实现机制，推动“绿水青山”转化为“金山银山”。争取将三江县纳入国家生态综合补偿试点。

民族政策保障

：严格执行《民族区域自治法》，保障侗族等少数民族的自治权利。在区划调整中，充分尊重少数民族风俗习惯，保护非物质文化遗产。若涉及民族自治地方合并，需依法履行报批程序，确保民族政策连续性。

5.2 组织保障机制

加强党的领导

：成立三江县区划调整临时党委，统筹推进改革工作，确保方向不偏、力度不减。发挥基层党组织战斗堡垒作用，做好群众思想工作。

健全法治保障

：依法依规推进区划调整，确保程序合法、结果合法。加强地方立法配套，如制定《三江侗族自治县行政区划调整实施办法》《三江—融安—融水协同发展条例》等。

创新人才政策

：引进熟悉区域规划、生态经济、民族政策的专业人才；加强干部培训交流，提升治理能力；建立激励机制，对在区划调整工作中表现突出的单位和个人给予表彰奖励。

5.3 风险防控重点

社会稳定风险防控

：加强舆论引导，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围；建立健全利益表达和协调机制，妥善解决人员安置、资产处置等敏感问题；制定《三江县区划调整社会稳定风险评估预案》，防范群体性事件。借鉴三江县2022年调整古宜镇设立江川街道的经验，确保平稳过渡。

生态安全风险防控

：坚守生态保护红线，确保区划调整不放松生态保护；加强生态环境监测，及时发现和处置环境问题；建立生态风险评估机制，对重大决策进行生态风险评估。作为珠江上游生态屏障，必须确保水质安全。

民族文化风险防控

：尊重侗族、苗族等少数民族风俗习惯，保护非物质文化遗产，防止区划调整导致文化割裂。加强侗族大歌、侗戏、侗族木构建筑等文化传承，建设民族文化生态保护区。若与融安县、融水县合并，需注重侗族文化的核心地位。

经济转型风险防控

：避免产业调整过急过猛，设置过渡期政策，支持传统产业转型升级，培育新的经济增长点。加强就业培训，帮助受影响人员再就业。确保区划调整期间经济平稳运行。

6 结论与展望

本研究基于区域协调发展和民族地区治理现代化的视角，系统探讨了三江侗族自治县行政区划调整的战略布局与实施路径。研究表明，推进三江县行政区划优化调整，是适应新时代高质量发展要求、破解行政分割与生态保护矛盾、促进民族团结进步的战略选择。

综合比较四套方案，

方案二（三江—融安—融水一体化发展区）

与

方案三（桂湘黔交界民族经济协作区）

最具战略价值和实施可行性。方案二能有效整合地理相邻、产业互补的三县资源，打造柳州市北部增长极，提升区域整体竞争力；方案三能打破行政壁垒，构建跨省生态经济共同体，为全国同类地区提供绿色发展样板。建议采取“分步走、渐进式”策略：近期以内部优化和跨县协同试点为重点，中期探索行政整合路径，远期谋划跨省协作区建设。无论选择哪条路径，都必须坚持以下原则：一是坚持党的领导，确保改革方向正确；二是坚持依法依规，履行法定程序；三是坚持民族平等，保障自治权利；四是坚持生态优先，实现绿色发展；五是坚持民生为本，确保群众受益。

三江侗族自治县作为“广西唯一的侗族自治县”和珠江上游生态屏障，其区划调整不仅关乎县域自身发展，更对柳州市构建“一主三副”城镇体系、广西打造民族团结进步示范区、国家探索民族地区协同发展新路径具有重要意义。通过行政区划优化，三江县有望从“生态旅游县”转型为“桂湘黔交界区域中心城市”，为西部民族地区高质量发展提供“三江样本”。

未来研究可进一步关注以下问题：一是民族自治地方行政区划调整的法律适用与程序优化；二是生态产品价值实现的机制设计与政策创新；三是跨行政区协同治理的绩效评估与动态调整。随着国家区域协调发展战略的深入推进和治理现代化的不断深化，三江县行政区划调整的实践探索，必将为中国特色民族地区发展道路贡献宝贵经验。

参考文献

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注：本报告为学术研究，所提观点不代表任何机构立场。行政区划调整涉及重大公共利益，需严格遵循法定程序，充分论证，稳妥实施。