广西桂林市象山区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者的学术视角，系统审视广西壮族自治区桂林市象山区在新时代高质量发展进程中的战略定位与空间约束，深入研究其行政区划调整的优化路径。象山区作为桂林市中心城区、重要交通枢纽和传统工业基地，坐拥象鼻山等世界级文旅资源，2024年地区生产总值突破200亿元，第三产业占比超70%，展现出较强的经济活力。然而，其88平方公里的行政区域面积在承载枢纽功能、工业振兴、城市更新与文旅融合发展等多重任务时已显局促，空间资源濒临饱和与功能布局碎片化问题日益凸显。在桂林全力建设世界级旅游城市的宏观背景下，适时、审慎、科学地推进行政区划调整，是破解象山区发展瓶颈、优化市域空间结构、提升城市整体竞争力的关键战略选择。
本研究严格遵循“相邻整合、方位准确”的核心原则，在全面剖析象山区与西侧秀峰区、北侧秀峰区、东侧七星区、东南侧雁山区、西南侧临桂区五个相邻方向互动关系的基础上，综合评估各方案的整合潜力、战略价值与实施可行性。报告提出，近期应优先推动与东侧七星区的战略整合，构建“高新技术与传统产业融合、文旅与科创双轮驱动”的现代化核心城区；中长期则应积极谋划与雁山区的协同发展，为城市南拓和生态文旅融合预留战略空间。报告构建了完整的调整目标体系、具体方案设计、分阶段实施路径与综合保障机制，旨在为地方党委、政府提供兼具前瞻性、科学性与操作性的决策参考，助力象山区在服务桂林世界级旅游城市建设大局中实现能级跃升与跨越式发展。
关键词
：象山区；行政区划调整；战略布局；相邻整合；桂林世界级旅游城市；交通枢纽；产业融合
目录
第一章 引言：研究背景、问题提出与核心关切
1.1 研究背景：象山区在桂林发展格局中的独特价值与时代使命
1.2 问题提出：空间约束下的发展困境与区划调整的战略必要性
1.3 核心关切：调整的方向选择、原则遵循与效益预期
第二章 象山区发展现状全景扫描：禀赋、成就与深层挑战
2.1 历史沿革与区划变迁：从“培义区”到现代市辖区的演进
2.2 自然地理与资源禀赋：两江环抱、山水城交融的生态本底
2.3 经济社会发展综合评估：枢纽经济、特色工业与文旅融合
2.4 核心优势再确认：交通区位、工业基础、文旅品牌与城市功能
2.5 深层挑战诊断：空间饱和、产业升级压力、城乡融合与治理难题
第三章 战略环境与相邻区域深度评估
3.1 宏观战略机遇：世界级旅游城市建设与“十五五”规划导向
3.2 中观发展态势：桂林市域空间重构与产业布局优化趋势
3.3 相邻区域（秀峰、七星、雁山、临桂）发展特征与互动关系辨析
3.4 各方向整合的潜力矩阵分析：地理、功能、经济与治理维度
第四章 行政区划调整的战略框架：原则、逻辑与目标
4.1 根本指导原则：相邻性、功能性、协同性、渐进性、人民性
4.2 深层战略逻辑：从“枢纽经济”到“流量经济”与“融合经济”的升级
4.3 三维目标体系：空间有效拓展、功能优化重组、产业能级跃升、治理现代化
第五章 象山区行政区划调整的多方案构想与综合比选
5.1 方案一（东向整合）：与七星区共建“科创-文旅融合核心区”
5.1.1 整合的战略必要性：破解空间制约，实现高新技术与传统产业深度融合
5.1.2 整合的可行性基础：地理隔江相望、功能高度互补、发展梯度衔接
5.1.3 具体方案设计：整体合并与内部“功能区”重构
5.1.4 预期效益：打造桂林高质量发展与创新驱动的“双引擎”
5.2 方案二（西向/北向整合）：与秀峰区强化“中心城区综合功能”
5.2.1 整合的潜在价值：聚合商业、文旅、行政资源，提升中心城区能级
5.2.2 现实障碍分析：秀峰区自身空间极度饱和，整合可能加剧而非缓解空间矛盾
5.3 方案三（西南向协同）：与临桂区联动发展“新旧城区功能走廊”
5.3.1 临桂区作为新行政中心的战略地位
5.3.2 象山区与临桂区协同发展的价值与挑战
5.4 方案四（东南向协同）：与雁山区共筑“生态文旅与城乡融合示范区”
5.4.1 雁山区的生态农业与文旅资源禀赋
5.4.2 象山区向南拓展的战略意义与实施前提
5.5 综合比选与推荐策略
第六章 推荐方案（东向整合）的深化设计与实施路径
6.1 调整范围、边界重划与新区命名研究
6.2 行政管理体系重构：机构合并、人员安置、财政体制与事权划分
6.3 国土空间格局与功能分区优化方案
6.4 产业发展与文旅融合专项规划衔接
6.5 分阶段实施路径、关键节点与任务分解
6.6 主要社会风险识别、评估与应对预案
第七章 综合保障体系构建
7.1 组织保障：高位统筹的领导机制与权威专业的专家智库
7.2 政策保障：争取上级特殊支持与创新本地配套政策
7.3 财政保障：设立专项基金与构建可持续投融资机制
7.4 社会保障：确保公共服务无缝衔接与民生福祉持续改善
7.5 舆论保障：加强正面宣传引导，凝聚最广泛社会共识
第八章 结论与展望
8.1 主要研究结论
8.2 具体政策建议
8.3 研究局限与未来深化方向
正文
第一章 引言：研究背景、问题提出与核心关切
1.1 研究背景：象山区在桂林发展格局中的独特价值与时代使命
象山区，因桂林城市标志——象鼻山而得名，是桂林这座世界级旅游城市不可替代的核心组成部分。它不仅是桂林重要的交通枢纽（桂林火车站、汽车总站所在地），也是传统的工业基地和商贸物流集散地。2024年，象山区接待游客超1119.4万人次，旅游消费达151.8亿元，同时地区生产总值突破203.8亿元，经济总量在全市靠前。在桂林全力建设世界级旅游城市、实施“实业立市”战略的宏大背景下，象山区肩负着联通内外（交通枢纽）、夯实实体（工业基地）、繁荣商贸、服务文旅的多重使命。其发展质量直接关系到桂林城市综合竞争力的提升。
1.2 问题提出：空间约束下的发展困境与区划调整的战略必要性
然而，与承担的繁重功能形成尖锐矛盾的是其有限的空间载体。象山区行政区域总面积约88-89.9平方公里，在桂林六个市辖区中属于中等偏小规模。区内喀斯特地貌广布，漓江、桃花江穿境，生态保护红线面积不低于18.26平方公里，耕地和永久基本农田保护目标明确，实际可用于开发建设的空间更为稀缺。这种空间约束导致了一系列发展困境：重大产业项目落地难，城市更新（如174个老旧小区改造）推进缓慢且成本高昂；工业发展缺乏连片园区支撑，产业升级空间受限；交通枢纽的扩容与周边业态提升相互掣肘；城乡融合（8个行政村）面临土地等要素制约。历史经验表明，1996年的区划调整通过将二塘乡等区域划入，为象山区带来了重要的发展空间。面对新时代更高的发展要求，再次审视并优化行政区划，为其拓展战略腹地、优化功能布局，已成为一项具有紧迫性的战略课题。
1.3 核心关切：调整的方向选择、原则遵循与效益预期
本研究旨在系统回答：在严格遵循地理相邻性原则的前提下，象山区与哪个相邻区域进行整合，能最大程度地释放其发展潜能，并最好地服务全市战略？调整应遵循哪些核心原则以确保科学、稳妥？需要设计怎样的具体方案和实施路径？又将带来怎样的经济、社会与治理效益？通过对这些问题的深入探究，本报告力求为象山区的长远发展提供清晰的战略指引和可行的操作蓝图。
2.1 历史沿革与区划变迁：从“培义区”到现代市辖区的演进
象山区的行政建制可追溯至民国时期的培义区，历经多次调整。1979年7月，桂林市撤销市区各公社，正式设立象山区（县级），区治设于中山南路。1996年12月，经国务院批准，桂林市进行重大区划调整，将原郊区的二塘乡，柘木镇的同心村、平山村，穿山乡的安新村划归象山区管辖，使其行政区域面积从约19平方公里大幅扩大至约88平方公里。这一调整深刻改变了象山区的发展格局，为其注入了新的空间资源。区政府驻地后迁至环城西二路6号。这一沿革表明，通过吸纳相邻乡域实现空间拓展，是象山区发展史上的成功经验，也为未来的调整提供了历史逻辑。
2.2 自然地理与资源禀赋：两江环抱、山水城交融的生态本底
象山区位于桂林市区中南部，地处典型的喀斯特峰林平原，地势西高东低。漓江自北向南蜿蜒于区域东部，桃花江于西北部汇入漓江，形成了“两江环抱”的独特城市景观和生态基底。区内拥有象鼻山、南溪山等标志性山体，以及甑皮岩古人类洞穴遗址等极具科考价值的历史文化遗产。同时，辖区内有湘桂铁路、贵广高铁、321/357国道等重要交通干线穿行而过，是连接湘粤桂的重要节点。这种优越的自然地理与交通区位，是象山区最宝贵的先天禀赋。
2.3 经济社会发展综合评估：枢纽经济、特色工业与文旅融合
根据2024年统计数据，象山区常住人口28.7万人，城镇化水平高。全年地区生产总值203.80亿元，同比增长2.6%。三次产业结构为0.7:28.5:70.8，第三产业占据主导地位。
工业方面
，作为全市传统工业基地，形成了以燕京（漓泉）啤酒、桂林三花酒等为代表的食品饮料加工特色产业，并培育了航空航天、数字经济等新兴产业，拥有国家级专精特新“小巨人”企业。2024年规模以上工业增加值增长5.5%。
商贸文旅方面
，拥有联达、万福等繁荣商圈，社会消费品零售总额受短期因素影响有所波动。依托象鼻山景区永久免费开放，打造了环象鼻山经济带，文旅融合效应显著。
农业方面
，二塘乡以花卉苗木、无公害蔬菜为特色，广西花卉苗木交易中心成为重要平台。总体看，象山区经济基础扎实，结构多元，但增长动能面临转换压力。
2.4 核心优势再确认：交通区位、工业基础、文旅品牌与城市功能
象山区的核心优势可概括为四点：
一是无可替代的交通枢纽地位
。桂林火车站、汽车总站汇聚，铁路、公路网络发达，是桂林对接外部资源、疏导旅游客流的核心门户。
二是相对坚实的工业基础
。在桂林各城区中，象山区的工业体系较为完整，龙头企业带动力强，为“实业立市”提供了重要支撑。
三是世界级的文旅品牌
。象鼻山作为城市象征，其吸引力和带动力是其他区域无法比拟的。
四是成熟的城市综合服务功能
。作为老城区，教育、医疗、商业等配套设施完善，城市生活便利度高。
2.5 深层挑战诊断：空间饱和、产业升级压力、城乡融合与治理难题
优势背后，深层挑战不容忽视：
一是空间资源硬约束与功能承载超负荷
。88平方公里的土地上，既要保障交通枢纽扩容，又要布局现代工业，还要承载大量居住和商业功能，空间竞争白热化。生态红线和耕地保护进一步压缩了开发边界。
二是产业升级面临“天花板”
。传统食品饮料产业需向高端化、绿色化转型，新兴产业需要更大空间和更优环境来培育壮大，现有空间格局难以满足。
三是城乡二元结构依然明显
。二塘乡的6个行政村虽属城郊融合类，但在基础设施、公共服务、产业发展上与城区仍有差距，融合发展的体制机制有待创新。
四是城市治理复杂度高
。作为老城区和枢纽区，同时面临老旧小区改造、历史风貌保护、旅游秩序维护、交通拥堵治理、生态环境保护等多重压力，对精细化、智慧化治理提出了极高要求。
3.1 宏观战略机遇：世界级旅游城市建设与“十五五”规划导向
国家《桂林世界级旅游城市建设发展规划》的批复，为桂林带来了前所未有的战略机遇，要求城市在基础设施、服务品质、产业融合、生态保护等方面全面提升。自治区“向海图强”战略和“十五五”规划强调构建现代化产业体系，这对象山区这样的工业基地既是要求也是机遇。桂林市自身提出的“实业立市、功能完善、魅力提升”三大战略，与象山区的发展诉求高度契合。这些顶层设计共同构成了象山区通过区划调整谋求更大发展的时代背景和政策依据。
3.2 中观发展态势：桂林市域空间重构与产业布局优化趋势
《桂林市国土空间总体规划（2021-2035年）》勾勒了“两核、两带、八组团”的中心城区空间结构。象山区作为“核”与“带”上的重要节点，其功能优化直接影响全市格局。同时，桂林产业发展呈现“高新区（七星）引领创新，老工业区（象山等）转型升级，新城区（临桂）拓展空间”的态势。象山区亟需通过空间整合，打破自身局限，更好地融入全市产业分工链条，实现从传统制造向先进制造、从单一产业向融合产业的跃迁。
3.3 相邻区域（秀峰、七星、雁山、临桂）发展特征与互动关系辨析
象山区与四个县级政区相邻，关系错综：
西侧及北侧秀峰区
：面积约43-54平方公里，是桂林商业、文化、行政核心，但空间极度饱和，自身拓展需求强烈。两区边界线长20.99千米，城市建成区已完全连绵。整合能强化中心城区功能，但可能将两个空间受限区域简单叠加，未能根本解决空间瓶颈，且秀峰区可能优先考虑与东侧叠彩区整合。
东侧七星区
：面积约97平方公里，是桂林国家高新技术产业开发区和大学园区所在地，创新资源富集，经济活力强（2023年GDP 287.53亿元），发展空间相对充裕。两区以漓江为界，通过多座桥梁紧密连接。七星区强在科技创新和新兴产业，象山区强在传统产业基础和交通枢纽，功能互补性强，整合能形成“科创+制造+枢纽”的黄金组合。
东南侧雁山区
：面积302平方公里，地广人稀，以生态农业、高等教育和休闲旅游为主，经济总量较小（2023年GDP 36.27亿元）。该方向整合能为象山区提供广阔的生态腹地和旅游拓展空间，但当前经济联系和功能互补性较弱，整合的迫切性和即时效益不明显。
西南侧临桂区
：作为新的行政中心，处于高速建设期，空间广阔，定位明确。两区整合能连接新旧中心，但涉及大规模利益调整，且可能稀释象山区作为独立功能区的特色，整合难度和风险较高。
3.4 各方向整合的潜力矩阵分析：地理、功能、经济与治理维度
综合评估：
东向（七星）整合
在地理连接（隔江相望）、功能互补（科创与产业）、经济协同（强强联合）、治理增效（优化沿江布局）四个维度上潜力最为均衡且突出。
西向（秀峰）整合
地理和功能联系紧密，但经济上空间矛盾叠加，潜力受限。
东南向（雁山）协同
地理连接长，但功能和经济发展梯度差异大，属远期潜力。
西南向（临桂）协同
地理连接紧密，但功能定位差异大，整合复杂。因此，东向整合展现出最高的战略价值和现实可行性。
4.1 根本指导原则：相邻性、功能性、协同性、渐进性、人民性
为确保调整经得起历史和实践检验，必须坚守以下原则：
一是严格相邻性原则
。调整必须限于直接接壤的行政单元，本报告聚焦的东向整合完全符合此要求。
二是突出功能性原则
。调整必须服务于解决象山区产业升级、枢纽扩容、文旅融合等具体功能需求，而非盲目扩大面积。
三是强化协同性原则
。追求与整合区域产生“1+1>2”的化学反应，提升整体创新能力和竞争力。
四是坚持渐进性原则
。充分论证，分步实施，确保干部队伍稳定、社会秩序平稳、各项工作无缝衔接。
五是牢守人民性原则
。调整全过程问计于民、问需于民，确保公共服务水平不降反升，民生福祉持续改善。
4.2 深层战略逻辑：从“枢纽经济”到“流量经济”与“融合经济”的升级
当前，象山区的“枢纽经济”主要体现为交通枢纽带来的物流、人流集散。通过与七星区整合，战略逻辑将实现双重升级：一是升级为“流量经济”，即不仅汇聚人流物流，更要通过高新技术产业和现代服务业，将“流量”转化为高附加值的“留量”（停留消费、创新创业）。二是升级为“融合经济”，即推动科技创新与实体经济融合、文旅资源与数字技术融合、城市功能与生态空间融合，构建现代化经济体系。
4.3 三维目标体系：空间有效拓展、功能优化重组、产业能级跃升、治理现代化
通过行政区划调整，力争实现以下目标：
空间有效拓展与格局优化
：突破88平方公里的空间锁定，获得漓江东岸宝贵的战略发展空间，优化沿江两岸功能布局，形成拥江发展的新格局。
功能优化重组与能级提升
：整合交通枢纽、高新技术、传统制造、文旅资源等核心功能，构建分工明确、协同高效的城市核心功能区，显著提升综合服务能级和辐射力。
产业能级跃升与新质生产力培育
：为传统产业转型升级和战略性新兴产业发展提供充足空间和创新土壤，培育形成若干具有竞争力的产业集群，成为桂林新质生产力的重要策源地。
治理现代化与效能提升
：建立跨江统筹、高效协同的治理机制，提升城市精细化、智慧化管理水平，增强应对复杂挑战的能力。
5.1 方案一（东向整合）：与七星区共建“科创-文旅融合核心区”
5.1.1 整合的战略必要性：破解空间制约，实现高新技术与传统产业深度融合
象山区产业升级亟需科技创新赋能，而七星区的高新技术成果转化需要产业承载和市场应用。两区分治，导致创新链与产业链存在“漓江阻隔”。整合后，能在统一规划下，在漓江东岸布局高新技术产业园、研发中试基地，在西岸（象山）布局先进制造基地和成果应用场景，实现“研发在江东、制造在江西、市场在枢纽”的良性循环。同时，整合有利于统筹漓江两岸景观和文旅资源开发，打造世界级的滨江文旅走廊。
5.1.2 整合的可行性基础：地理隔江相望、功能高度互补、发展梯度衔接
可行性坚实：
地理上
，漓江是连接而非阻隔，多座桥梁和规划中的过江通道使两岸一体化程度高。
功能上
，七星区的“创新引擎”与象山区的“产业基石+交通枢纽”构成完美互补。
发展上
，两区经济总量相当（象山203.8亿，七星287.53亿），发展阶段衔接，整合阻力相对较小。
历史上
，1996年区划调整曾涉及两区边界微调，有协作基础。
5.1.3 具体方案设计：整体合并与内部“功能区”重构
建议采用“整体合并，拥江发展”模式。将现七星区行政区域整体并入象山区。合并后，新区面积约185平方公里，人口约60万，经济总量近500亿元，将成为桂林实力最强、功能最全的核心区。内部管理重构为若干功能区：
“漓西枢纽与先进制造区”
（原象山核心区，聚焦交通枢纽、传统产业升级）；
“漓东科技创新与新兴产业区”
（原七星高新区，聚焦研发、孵化、战略性新兴产业）；
“环象山-漓江文旅休闲区”
（整合两岸山水、历史文化资源）；
“南部城乡融合与生态农业区”
（原二塘乡等）。
5.1.4 预期效益：打造桂林高质量发展与创新驱动的“双引擎”
效益显著：
空间倍增
：获得近100平方公里的优质发展空间，彻底破解瓶颈。
创新驱动
：形成完整的“基础研究-技术研发-成果转化-产业制造”链条。
文旅升级
：统一规划漓江黄金旅游带，提升国际吸引力。
经济跃升
：有望形成首个市辖区GDP超500亿的板块，辐射带动能力极强。
5.2 方案二（西向/北向整合）：与秀峰区强化“中心城区综合功能”
5.2.1 整合的潜在价值：聚合商业、文旅、行政资源，提升中心城区能级
两区整合能形成面积约130-140平方公里、人口超40万的强大中心板块，聚合桂林最核心的商业、文化、行政和部分文旅资源，短期内提升中心城区的集聚效应和服务能级。
5.2.2 现实障碍分析：秀峰区自身空间极度饱和，整合可能加剧而非缓解空间矛盾
核心障碍在于，秀峰区自身空间已近枯竭，与象山区整合只是将两个“空间困难户”捆绑，并未引入新的、充裕的空间资源。这无法解决象山区产业发展和枢纽扩容的根本需求，反而可能因内部资源争夺加剧矛盾。且从全市平衡看，秀峰区与东侧叠彩区整合可能更具合理性。
5.3 方案三（西南向协同）：与临桂区联动发展“新旧城区功能走廊”
5.3.1 临桂区作为新行政中心的战略地位
临桂区是桂林城市发展的新重心，空间广阔，定位为行政、文化、现代服务业和新兴产业集聚区。
5.3.2 象山区与临桂区协同发展的价值与挑战
协同发展有利于功能疏解和衔接。但两区发展阶段、重心差异巨大，象山区的工业基础和枢纽功能与临桂区的定位不完全匹配。直接整合行政成本极高，且可能削弱象山区的特色。更适合通过基础设施互联互通和产业协作进行“软连接”。
5.4 方案四（东南向协同）：与雁山区共筑“生态文旅与城乡融合示范区”
5.4.1 雁山区的生态农业与文旅资源禀赋
雁山区拥有广阔的生态空间、农业用地和高校资源，是桂林的“绿肺”和科教区。
5.4.2 象山区向南拓展的战略意义与实施前提
向南整合能为象山区提供长远的生态腹地和文旅拓展空间。但当前经济联系弱，整合的即时驱动力不足。可作为远景战略储备，待雁山区发展成熟、与主城区联系更加紧密后再行考虑。
5.5 综合比选与推荐策略
综合比较，
方案一（东向与七星整合）
优势最为突出：能直接带来优质空间增量，实现功能强互补，激发创新活力，且整合规模适中、可行性高。
方案二（西向整合）
无法解决核心矛盾。
方案三、四
属于远期协同选项。
推荐策略
：将“象山-七星整合”作为“十五五”至“十六五”期间重点研究和推动的主导方案。同时，加强与雁山区的生态文旅合作，与临桂区的交通和产业协作，形成“东融为主、南联北协”的立体化区域发展格局。
6.1 调整范围、边界重划与新区命名研究
调整范围为现象山区与七星区全部行政区域。新区四至：东至灵川县，南至雁山区，西至临桂区、秀峰区，北至叠彩区、灵川县。需精确勘定新边界。新区命名需兼顾历史、地理与未来导向，可考虑“漓江区”、“象山区（沿用）”、“七星区（沿用）”或新创名称，需广泛征求意见和专家论证。
6.2 行政管理体系重构：机构合并、人员安置、财政体制与事权划分
机构合并
：撤销两区原有四大班子，按程序组建新机构。区直部门对应合并，优化职能，可设立过渡期协调机构。
人员安置
：坚持“人随事走”与尊重意愿相结合。领导干部由市委统筹，一般工作人员平稳划转。加强培训和思想工作。
财政体制
：由市财政局牵头，核定新财政基数，调整市区财政分配关系，确保新区财力与事权匹配。
事权划分
：明确新区与市级部门，以及新区内部各功能区之间的管理事权，提高行政效率。
6.3 国土空间格局与功能分区优化方案
立即启动新区国土空间总体规划修编，落实市级总规要求。构建“一江两岸、三区联动”格局：
“一江”
：漓江生态景观与文旅发展轴。严格保护生态，统一规划两岸景观、慢行系统、旅游码头和文旅项目。
“两岸”
：
西岸（原象山主体）
：聚焦“枢纽经济升级区”和“先进制造集聚区”。优化火车站、汽车站枢纽功能，布局现代物流、高端食品加工、装备制造等。
东岸（原七星主体）
：聚焦“科技创新引领区”和“新兴产业孵化区”。强化高新区核心区，拓展研发、中试、数字经济、生物医药等产业空间。
“三区”
：除上述东西岸产业区外，明确
“中部文旅休闲与城市综合服务区”
（环象山、两江四湖、中心商圈等），提升城市品质和消费能级。
6.4 产业发展与文旅融合专项规划衔接
制定新区产业发展专项规划，明确“巩固提升传统优势产业（食品饮料）、培育壮大战略性新兴产业（数字经济、高端装备、生物医药等）、融合发展文旅康养产业”的路径。制定漓江两岸文旅融合发展规划，打造一批精品线路和项目。
6.5 分阶段实施路径、关键节点与任务分解
第一阶段：深化研究与方案准备（2026-2027年）
。成立市级联合课题组，完成详细可行性研究、社会稳定风险评估。广泛征求两区干部群众、企业、专家意见。2027年底前形成完备报批材料。
第二阶段：报批与前期筹备（2028年）
。按程序向自治区政府、国务院报请。同步开展新区组织机构设置、干部配备、政策梳理等筹备工作。
第三阶段：组织实施与平稳过渡（2029年）
。获得批复后，正式挂牌成立新区。用一年左右时间，完成机构整合、人员到位、资产划转、工作交接。
第四阶段：融合发展与效能释放（2030年及以后）
。全面实施新区各项规划，推动经济社会深度融合，力争在“十六五”期间显现显著成效。
6.6 主要社会风险识别、评估与应对预案
主要风险：干部思想波动、群众对公共服务变化的担忧、短期管理衔接问题、舆论误解等。应对：加强政策宣传解读，设立专门咨询渠道；确保教育、医疗、社保等民生服务平稳过渡；制定突发事件预案；加强舆情引导。
第七章 综合保障体系构建
7.1 组织保障：高位统筹的领导机制与权威专业的专家智库
建议成立由市委、市政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，下设办公室和若干专项工作组。同时，组建由区域经济、城市规划、公共管理、法律等领域专家组成的咨询委员会，提供全程智力支持。
7.2 政策保障：争取上级特殊支持与创新本地配套政策
积极向国家相关部委和自治区汇报，争取将此次调整纳入相关改革试点，获得在土地、财政、项目等方面的政策倾斜。市级层面，系统梳理并创新出台涉及机构编制、人事、财政、税收、土地、产业、社保等一揽子配套政策。
7.3 财政保障：设立专项基金与构建可持续投融资机制
市级财政设立“象山-七星融合发展专项基金”，保障过渡期工作和重点项目建设。鼓励采用PPP、REITs等模式吸引社会资本。支持新区投融资平台创新。
7.4 社会保障：确保公共服务无缝衔接与民生福祉持续改善
制定详尽的公共服务衔接方案，确保调整期间和之后，学区划分、医保报销、养老金发放、户籍办理等不受影响。将区划调整与城市更新、老旧小区改造、乡村振兴紧密结合，让群众有实实在在的获得感。
7.5 舆论保障：加强正面宣传引导，凝聚最广泛社会共识
坚持公开透明，通过多种渠道及时发布权威信息，解读调整的战略意义、具体方案和惠民举措。主动设置议题，展示美好前景。及时回应社会关切，营造支持改革、参与发展的良好氛围。
第八章 结论与展望
8.1 主要研究结论
本研究通过系统分析得出核心结论：第一，桂林市象山区在新时代承担多重功能，但88平方公里的空间载体已难以支撑其高质量发展，推进行政区划调整具有战略紧迫性。第二，在严格遵循相邻性原则下，与东侧七星区进行整合，是破解象山区空间瓶颈、实现产业升级与创新驱动最有效、最可行的路径，能打造实力空前、功能完善的现代化核心城区。第三，与雁山、临桂等区域的协同可作为重要补充，形成立体化区域发展格局。第四，成功的调整需要科学的顶层设计、稳妥的实施步骤和完备的保障体系。
8.2 具体政策建议
第一，建议桂林市委、市政府将“象山-七星整合”研究纳入重要议事日程，作为“十五五”后期谋划的重大改革。第二，立即组建高规格、跨部门的联合研究团队，启动方案的深化可行性论证与社会稳定风险评估。第三，在凝聚广泛共识的基础上，依法依规、积极稳妥地推进报批和实施工作。第四，调整全过程必须坚持以人民为中心，确保社会稳定、民生改善，让改革红利惠及全体市民。
8.3 研究局限与未来深化方向
本研究主要基于宏观数据和政策文本分析，对微观利益主体诉求、具体操作难点等有待更深入的实地调研。未来，随着桂林市发展战略的进一步明晰和外部环境变化，相关研究需要动态跟进。我们坚信，通过科学谋划与稳步实施，象山区必能突破空间桎梏，在与七星区的融合发展中焕发新生，成为驱动桂林世界级旅游城市建设的强劲“双引擎”，在漓江之畔谱写新时代高质量发展的壮丽篇章。