关于从行政区划调整视角促进广西大新县雷平镇旅游业更好更快发展的研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

2026年2月

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦广西壮族自治区崇左市大新县雷平镇旅游业“厚积薄发”的发展态势，深入探讨如何通过前瞻性、系统性的行政区划调整，破解制约其迈向更高层次、更快速度发展的体制机制障碍，从而充分释放其作为边疆民族地区文旅融合赋能乡村振兴的示范潜能。报告系统分析了雷平镇以峒那屿湾国家4A级景区、黑水河国家湿地公园为核心，融合安平土司文化、壮族民俗与特色农业的旅游资源禀赋，以及其通过“党建+代表联动”、“四变”发展模式等创新实践所取得的显著成效。然而，研究发现，现行以传统乡镇为单元的行政区划格局，日益成为制约雷平镇旅游业实现跨越式发展的关键瓶颈，具体表现为：

内部管理碎片化

，难以对全域旅游资源进行高效统筹与品牌化运营；

外部协同壁垒化

，与毗邻的堪圩乡（明仕田园）、硕龙镇（德天跨国瀑布）等核心景区在规划、交通、营销、管理上存在行政分割，难以形成“大德天-明仕-峒那屿湾”黄金旅游环线的整体合力；

权责配置不匹配

，乡镇层级在资源整合、重大项目推进、高端人才吸引等方面权限有限。为此，本报告提出一套以

“功能区整合”与“管理权优化”

为核心的双层区划调整战略方案。方案一主张推动雷平镇与堪圩乡进行

“旅游功能区一体化整合”

，组建“雷堪旅游融合发展示范区”，实行统一规划、统一品牌、统一管理；方案二建议在雷平镇内部探索

“镇辖管理区（功能区）”

模式，设立“峒那屿湾旅游经济区”，赋予其县级部分经济管理权限；方案三则着眼于长远，提出研究

“撤县设市”背景下的大新县内部区划重构

，将雷平、堪圩、硕龙等旅游重镇整合升级为县级市直属的“旅游功能区”。报告进一步规划了“调研论证-试点先行-立法保障-稳步推广”的实施路径，并构建了组织、法治、财政、人才等综合保障体系。本报告认为，审慎、科学的行政区划调整，是雷平镇旅游业突破“乡镇天花板”、实现从“点的爆发”到“面的繁荣”质变的关键制度供给，对于探索边疆民族地区通过治理体系创新驱动特色产业高质量发展具有重要的示范意义。

关键词

：雷平镇；旅游业；行政区划调整；旅游功能区；跨行政区协同；文旅融合；乡村振兴；边疆治理

第一章 引言：研究背景、问题提出与核心视角

1.1 研究背景：边疆民族地区乡镇旅游发展的“雷平现象”

在全面推进乡村振兴、建设宜居宜业和美乡村、促进各民族交往交流交融的国家战略背景下，旅游业作为绿色产业、富民产业和凝聚共识的载体，在广大边疆民族地区的作用日益凸显。广西崇左市大新县，作为“中国土司文化之乡”和广西特色旅游名县，拥有德天跨国瀑布、明仕田园等世界级和国家级旅游资源。雷平镇，作为大新县东部重镇，其旅游业发展曾长期处于“养在深闺”的状态。然而，自2023年峒那屿湾景区（原安平仙河景区）系统性开发运营以来，雷平镇旅游业呈现出令人瞩目的“厚积薄发”之势：2024年景区接待游客26万人次，旅游收入2000万元，同比激增40%；“党建+代表联动”、“政府物料扶持+群众投工投劳”等基层治理创新有效激发了内生动力；农文旅深度融合的“雷平模式”成为区域典范。这一现象，是资源禀赋、政策机遇与地方创新共同作用的结果，标志着边疆民族地区乡镇发展动能的一次重要跃迁。

1.2 问题提出：高增长背后的“行政区划天花板”隐忧

在肯定成绩的同时，必须清醒认识到，雷平镇旅游业的爆发式增长，正日益触及以传统乡镇行政区划为框架的治理体系上限。作为大新县下辖的14个乡镇之一，雷平镇在财政、规划、土地、执法、人事等方面的权限，均受限于乡镇层级的标准配置。当旅游产业规模快速膨胀、涉及跨村跨镇资源整合、需要对接更高层级市场与资本时，这种“小马拉大车”的体制矛盾便凸显出来。具体问题包括：对黑水河流域未开发区域的旅游安全监管存在权责模糊地带；与堪圩乡、硕龙镇等兄弟乡镇的旅游线路整合与利益协调缺乏权威平台；镇内旅游资源由不同村庄、不同主体分散经营，难以形成统一品牌和高端业态。这些瓶颈若不能突破，雷平镇的旅游发展可能陷入“增长停滞”或“低水平重复”的困境。

1.3 核心视角：行政区划调整作为制度性供给

本报告的核心创新在于，跳出就旅游谈旅游的常规思路，从

“行政区划调整”

这一基础性、制度性的视角，审视和谋划雷平镇旅游业的未来。行政区划不仅是地理空间的划分，更是资源配置、权力分配和治理效能的基础框架。在特定发展阶段，对不适应生产力发展的行政区划进行优化调整，是释放区域发展潜能、提升治理现代化水平的关键举措。本报告旨在系统论证：通过何种形式、何种路径的行政区划调整，能够最有效地破除雷平镇旅游业更好更快发展的体制机制障碍，并确保调整过程的稳妥性与可持续性。

1.4 研究方法与报告结构

本报告采用文献研究法、案例比较法与问题导向分析法。通过梳理政府公开信息、权威媒体报道、学术文献及网络舆情，结合国内旅游功能区、经济发达镇行政体制改革等成功经验，构建分析框架。报告后续章节将依次展开：第二章剖析雷平镇旅游业“厚积薄发”的现状与特征；第三章诊断现行行政区划对其发展的具体制约；第四章设计多层次的区划调整战略方案；第五章规划实施路径与保障体系；第六章总结结论并提出政策建议。

第二章 雷平镇旅游业“厚积薄发”的现状、特征与驱动机制

2.1 “厚积”：得天独厚的资源禀赋体系

雷平镇旅游业的爆发，根植于其长期积累、禀赋优异的资源体系，可概括为

“一核一带一文化”

。

“一核”

：

峒那屿湾国家4A级旅游景区

。该景区在原安平仙河景区基础上全面升级，汇聚水上幻境、官田农场、燕子洞、霞客栈道、龙碧滩、瀑上圩场、水林迷境、婆皇岛等“八景”，融合了喀斯特山水精华，被誉为“别样漓江”、“桂水仙河”，并曾是《花千骨》等多部影视剧取景地，市场吸引力强劲。

“一带”

：

黑水河国家湿地公园

。河流蜿蜒如黛，穿行于奇峰秀岩之间，构成一幅流动的水墨画卷。这不仅是珍贵的生态屏障，更是开发生态观光、水上休闲、科普研学的绝佳载体。其流域范围超出雷平镇，涉及周边乡镇。

“一文化”

：

深厚的安平土司文化与多彩的壮族民俗

。作为大新县境内八大土司之一安平土州的治所，雷平镇承载着丰富的土司文化遗产。同时，“三月三”、侬峒节、敬老节等民俗活动活态传承，山歌、五色糯米饭、舂糍粑等文化体验项目独具魅力。

“一基底”

：

国家农业产业强镇的产业支撑

。17.5万亩糖料蔗及坚果、水果、稻虾等特色农业，为农文旅融合提供了丰富的场景、产品和体验内容。

2.2 “薄发”：快速增长的数据表现与创新实践

在资源“厚积”基础上，通过一系列创新驱动，雷平镇旅游业实现了“薄发”。

数据跃升

：峒那屿湾景区2024年接待游客26万人次，旅游收入2000万元，同比增长40%。2025年以来增长势头更猛。安平村潭站屯发展农家乐8家、快餐店9家、民宿22家，旅游业从业人员358人。那岸村开发叶子岛、三叠瀑布等景点，年接待游客从1300多人次显著增长。

模式创新—— “四个坚持”的雷平路径

：

以旅为媒，凝聚合力

：打造峒那屿湾生态农文旅融合度假区，吸引游客追寻“诗和远方”，凝聚发展共识。

以旅促融，促进交往

：通过丰收节、安平百桌宴、民族团结宣传月等活动，将旅游作为促进各民族交往交流交融的平台。

以旅彰文，构筑精神家园

：结合土司文化、民俗节庆开展文艺演出、艺术雕塑创作，活化传统文化。

以旅赋能，共享成果

：创新“资源变资产、资金变股金、农民变股东、生态变效益”的“四变”发展模式，让群众共享旅游红利。

治理赋能

：创新“党建+代表联动”机制，发挥党群理事会、“有事好商量”协商议事亭作用，激发群众参与乡村建设与旅游发展的主体性。推行“政府物料扶持+群众投工投劳”模式，低成本、高效率推进人居环境整治，建设153处“和美”口袋公园。

2.3 驱动机制：资源、政策与基层创新的三元耦合

雷平镇旅游业的“厚积薄发”，是

“顶级资源禀赋”

、

“强有力政策支持”

（国家农业产业强镇、乡村振兴重点帮扶等）与

“富有活力的基层治理创新”

三者高效耦合的结果。其中，基层治理创新（如“四变”模式）是关键转化器，将静态的资源优势和宏观的政策机遇，动态地转化为具体的产业项目、群众参与和经济效益。

第三章 现行行政区划对雷平镇旅游业更好更快发展的制约诊断

尽管发展迅猛，但以雷平镇现有行政区划为界的治理框架，已难以适应旅游业规模化、集群化、高端化发展的新要求，具体制约体现在三个层面。

3.1 内部制约：管理碎片化与权能不足

资源统筹碎片化

：峒那屿湾景区、黑水河不同河段、各具特色的村屯（如安平村、那岸村）以及分散的农业景观，目前由镇政府不同部门、不同村委、多个市场经营主体分别管理。缺乏一个拥有足够权威和资源的机构进行全域旅游的统一规划、品牌营销、标准制定和投融资运作，导致资源利用效率不高，难以培育高端度假、康养等综合性业态。

安全监管存在盲区

：2025年8月，雷平镇政府曾专门发布公告，明确指出黑水河雷平镇上利至那岸段等未开发水域“情况复杂，存在多种安全隐患，救援难度极大”，严禁旅游活动。这暴露出对于流域性、跨村域的“野生网红景点”安全风险，乡镇一级的监管力量（如派出所、农业服务中心）存在覆盖不足、协同不畅的问题，亟需更有效的全域安全管控机制。

乡镇权能“天花板”

：在土地指标审批、大型旅游项目核准、高层次人才引进政策制定、与大型旅游投资集团谈判等方面，乡镇层级的权限非常有限，往往需要层层上报至县级甚至市级，决策链条长，效率受影响，容易错失市场机遇。

3.2 外部制约：跨行政区协同壁垒高筑

这是当前最突出的制约。雷平镇与大新县乃至崇左市旅游发展的核心关联在于：

与堪圩乡的“近而不融”

：堪圩乡拥有著名的明仕田园景区，与雷平镇峒那屿湾景区地理相邻、资源同质（喀斯特山水）、文化同源（壮族风情），本应一体化发展，共同打造“大黑水河旅游带”。但由于分属两个乡镇，在旅游线路设计、交通接驳、联合套票、形象宣传上各自为政，甚至存在潜在的同质化竞争。游客难以获得“1+1>2”的连贯体验。

与硕龙镇的“联而不通”

：硕龙镇拥有德天跨国瀑布这一世界级品牌，是崇左旅游的龙头。雷平镇作为其下游景区，是承接德天游客溢出的重要一环。然而，两镇之间的交通衔接、旅游信息互通、联合营销机制并不顺畅，未能充分融入“德天-明仕-峒那屿湾”这一最具潜力的黄金旅游环线。

与江州区、龙州县的“流域割裂”

：黑水河作为重要水系，流经江州区、大新县、龙州县。雷平段的发展与上游江州区新和镇、下游龙州县逐卜乡、响水镇的开发与保护活动密切相关。目前缺乏跨县区的流域旅游发展与生态保护协调机制，在航道利用、污染防控、生态补偿等方面存在协调难题。

3.3 长远制约：品牌能级与区域竞争力受限

在激烈的区域旅游竞争中，单个乡镇的品牌号召力和资源整合能力是有限的。若长期以“雷平镇”的行政品牌进行推广，其市场辨识度和吸引力将难以与“德天瀑布”、“明仕田园”等已经成熟的区域级品牌抗衡。行政区划壁垒导致无法以“大黑水河”、“大土司文化区”等更具想象力和包容性的概念进行整体包装和运营，从而在吸引高端投资、开拓远程客源市场方面处于劣势。

第四章 促进雷平镇旅游业发展的行政区划调整战略方案设计

基于以上诊断，本报告提出三套由近及远、由易到难、相互衔接的行政区划调整方案。核心原则是：

服务于旅游高质量发展、确保边疆稳定与民族团结、稳妥渐进、依法依规

。

4.1 方案一：近期突破——推动雷平镇与堪圩乡“旅游功能区一体化整合”

此方案旨在破解最紧迫的跨乡镇协同难题，打造区域旅游增长极。

目标

：打破雷平镇与堪圩乡的行政壁垒，整合峒那屿湾与明仕田园两大核心资源，构建统一规划、统一管理、统一品牌、利益共享的旅游发展共同体。

具体路径

：建议由崇左市委、市政府主导，大新县委、县政府具体实施，推动雷平镇与堪圩乡进行

“旅游功能区一体化整合”

。可考虑以下两种模式：

模式A：设立“雷堪旅游融合发展示范区”

。在保持两镇现行行政区划和建制基本不变的前提下，由县级层面成立一个实体化的“示范区管理委员会”。管委会主任由县级领导兼任，成员包括两镇主要领导及县级文旅、交通、自然资源等部门负责人。

关键授权

：赋予管委会对整合区域旅游发展的专项规划权、重点项目协调推进权、统一营销策划权、部分县级审批权限的受托行使权，以及建立区际利益分配机制。

模式B：实施“两镇合并”

。在充分论证、尊重民意的基础上，将雷平镇与堪圩乡合并，设立一个新的“雷堪镇”或“黑水河镇”。新镇可集中资源，统筹发展全域旅游，并优化内部管理区划，设立专门的“峒那屿湾片区”和“明仕田园片区”进行专业化运营。

优势

：能快速解决核心景区间的协同问题，形成规模效应，提升整体竞争力。模式A改革阻力相对较小，灵活性高；模式B则更为彻底，长远效能更佳。

挑战

：涉及干部安置、机构调整、财政基数划转等复杂问题，需要精细操作。需做好社会稳定风险评估。

4.2 方案二：内部优化——探索雷平镇“镇辖管理区（功能区）”模式

此方案侧重于提升雷平镇内部旅游治理的精细化与专业化水平，可与方案一并行。

目标

：在雷平镇内部，将旅游资源最富集、旅游产业最集中的区域划出，设立一个拥有相对独立管理权限和更高资源配置能力的“旅游经济区”。

具体路径

：借鉴经济发达镇行政管理体制改革经验，在雷平镇域内，以安平村（峒那屿湾）为核心，联动那岸村、上利村等黑水河沿岸重点村屯，划定“峒那屿湾旅游经济区”。该经济区可作为镇政府的派出机构或直属功能区，设立“峒那屿湾旅游经济区管理办公室”。

关键授权

：由县级政府通过委托、授权等方式，赋予该管理办公室在经济发展、项目审批、规划建设、市场监管、安全生产等方面部分县级管理权限。使其能够像一个“小开发区”一样，高效进行招商引资、项目落地和运营管理。

优势

：不改变县级行政区划，改革成本较低。能有效解决镇内旅游核心区“多头管理、权责不清”的问题，提升专业运营能力。为未来可能的更大范围区划调整积累经验。

挑战

：需要上级政府强有力的授权和支持，并处理好经济区与镇内其他非旅游区域的关系。

4.3 方案三：长远构想——研究“撤县设市”背景下的县域旅游功能区重构

此方案着眼于大新县全域旅游发展的终极空间格局，具有前瞻性。

背景

：随着德天瀑布创建世界级旅游景区，以及边境旅游合作区建设的推进，大新县作为边境旅游龙头县的地位日益巩固。长远看，具备“撤县设市”的潜力和需求。

构想

：在未来“大新市”的行政区划框架下，彻底打破现有乡镇边界，按照旅游功能进行区划重构。可将雷平、堪圩、硕龙、那岭等旅游资源高度关联的乡镇整体整合，设立一个直属县级市的

“大德天旅游功能区”

（或“黑水河旅游功能区”）。该功能区为县级市政府的派出机构，全面负责区域内所有旅游资源的保护、开发、运营与管理，实现真正的“全域旅游、统一治理”。

优势

：能最大程度地优化资源配置，形成世界级的旅游目的地品牌和治理体系。是行政区划适应产业发展的最高形态。

挑战

：属于远期重大战略调整，涉及面广，程序复杂，需在条件完全成熟时审慎研究推进。

第五章 实施路径与综合保障体系

为确保行政区划调整工作积极稳妥、有序有效，必须规划清晰的实施路径并构建坚实的保障体系。

5.1 分阶段实施路径

第一阶段：深度调研与方案比选（2026-2027年）

由崇左市牵头，组织民政、文旅、发改、自然资源等部门及专家学者成立联合课题组，对雷平镇及毗邻区域旅游业发展现状、行政区划制约进行全方位调研。 对上述三套方案进行可行性、必要性、风险性评估，形成详细的利弊分析报告。 广泛征求雷平、堪圩等乡镇干部群众、人大代表、政协委员、旅游经营者的意见。 形成优先推荐方案（建议以方案一或方案二为近期突破口）及配套实施方案。

第二阶段：试点先行与机制构建（2028-2030年）

若选择方案一（示范区），则正式挂牌成立“雷堪旅游融合发展示范区管委会”，明确授权清单，建立运行机制，启动首批合作项目（如联票系统、旅游公交专线、联合营销活动）。 若选择方案二（镇辖管理区），则在雷平镇内划定范围，成立管理办公室，完成县级权限下放，开始实体化运作。 同步启动相关地方性法规或政府规章的修订起草工作，为改革提供法治保障。 建立科学的跨区域GDP核算、税收分享和横向生态补偿机制。

第三阶段：评估完善与推广深化（2031年及以后）

对试点运行情况进行中期评估，总结经验，发现问题，优化调整。 根据评估结果和形势发展，决定是否深化改革（如从示范区走向合并），或是否启动方案三的前期研究。 将成功经验在崇左市乃至广西其他旅游资源富集但存在行政分割的地区进行推广。

5.2 综合保障体系

组织与领导保障

：建议将此项改革纳入崇左市全面深化改革重点任务，成立由市委、市政府主要领导负责的领导小组，统筹协调重大决策。大新县成立工作专班，负责具体落实。

法治与政策保障

：坚持“于法有据”。及时提请自治区人大或政府，通过决定、规章等形式，对设立示范区、下放管理权限等予以法律授权。配套出台土地、财政、金融、人才等专项支持政策。

财政与资金保障

：市级财政设立旅游功能区发展专项资金。鼓励采用PPP等模式吸引社会资本。确保改革涉及的机构运行、人员安置、基础设施建设有稳定的经费来源。

人才与智力保障

：赋予新设管理机构更灵活的人事自主权，吸引专业化的规划、运营、营销人才。加强对本地干部和旅游从业者的系统培训。与高校、研究机构建立合作，提供决策咨询。

风险防控与稳定保障

：制定详尽的社会稳定风险评估预案和应急处置方案。坚持公开透明，做好政策解读和舆论引导。妥善安置涉改干部，保障干部职工和人民群众的合法权益，确保边疆民族地区社会大局和谐稳定。

第六章 结论与政策建议

6.1 主要研究结论

雷平镇旅游业“厚积薄发”的态势真实而强劲

，其成功是资源、政策与基层创新耦合的成果，为边疆民族地区乡村振兴提供了宝贵范式。

现行乡镇行政区划已成为制约其迈向更高发展阶段的主要瓶颈

，突出表现为内部管理碎片化、外部协同壁垒化以及乡镇权能不足。

审慎、科学的行政区划调整是必要的制度性供给

。通过优化空间治理框架，能够有效破除要素流动障碍，提升资源配置效率，释放旅游产业的发展潜能。

调整方案应遵循“远近结合、循序渐进”的原则

。近期应以破解雷平-堪圩协同难题为重点，通过设立“旅游融合发展示范区”或实施“镇辖管理区”改革寻求突破；远期可结合大新县整体发展战略，研究更根本性的区划重构。

6.2 对广西壮族自治区及崇左市、大新县的政策建议

建议自治区民政厅、文旅厅将“支持旅游资源富集地区探索行政区划优化调整”列为专项改革试点课题

，给予崇左市、大新县相应的政策探索空间和业务指导。

建议崇左市委、市政府成立高规格的“大新县旅游功能区改革推进领导小组”

，尽快启动对雷平-堪圩区域一体化整合的可行性研究，并在2027年前明确改革路径，力争在“十五五”期间取得实质性突破。

建议大新县委、县政府在近期内，无论是否启动区划调整，都应先行强化县级统筹

。可考虑升格或强化现有的县级旅游发展协调机构，赋予其更强的跨乡镇协调权，为更深层次改革创造条件。

建议在改革过程中，高度重视黑水河流域的生态保护与旅游安全监管

。无论采取何种区划方案，都必须明确并压实流域保护与安全管理的责任主体，建立跨部门、跨区域的联防联控机制。

建议加强宣传引导与经验总结

。将行政区划调整与促进各民族交往交流交融、巩固边疆安宁紧密结合，讲好“改革促发展、发展促团结”的雷平新故事。及时总结形成可复制、可推广的“边疆民族地区旅游功能区治理”经验。

通过实施以行政区划调整为核心的系统性改革，雷平镇有望突破“乡镇天花板”，从一个快速增长的旅游点，跃升为区域性旅游增长极和文旅融合示范区，从而为大新县建设世界级旅游目的地、为崇左市乃至广西边疆民族地区的繁荣稳定与长治久安，贡献更为强大的“雷平力量”。