关于以行政区划调整助推贵州都匀市“大旅游”高质量发展的战略研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

2026年2月

摘要

本报告以战略规划视角，深入探讨如何通过前瞻性、系统性的行政区划调整，破解制约贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市“大旅游”发展的体制机制瓶颈，从而充分释放其作为黔南旅游集散中心、贵州南部旅游门户的核心潜能。报告系统分析了都匀市以“山水桥城·光影茶都”为品牌，融合喀斯特山水（斗篷山、剑江）、毛尖茶文化、少数民族风情（布依族、苗族）、影视产业（秦汉影视城）及康养资源的独特旅游禀赋。然而，研究发现，现行以传统乡镇、街道为单元的行政区划格局，与“大旅游”所需的资源全域整合、品牌统一运营、产业深度融合、管理高效协同的内在要求存在显著矛盾。具体表现为：

内部管理碎片化

，核心景区（如斗篷山、螺丝壳）与周边乡镇在规划、开发、营销上脱节；

外部协同壁垒化

，与毗邻的三都水族自治县（水族文化）、独山县（净心谷）、平塘县（中国天眼）等旅游资源富集县在跨区域线路打造、市场共拓、交通互联上受行政边界制约；

权责配置不匹配

，乡镇层级在旅游重大项目推进、高端业态引进、跨区域谈判中权限不足。

为此，本报告提出一套以

“内部整合、外部联动、权能提升”

为核心的三维区划调整战略。

内部整合

层面，建议设立

“都匀市旅游经济发展区”

，整合绿茵湖街道（斗篷山）、毛尖镇（螺丝壳茶山）、归兰水族乡等资源核心乡镇，实行“区政合一”或管委会模式，赋予其县级旅游经济管理权限。

外部联动

层面，倡议由黔南州主导，建立

“都匀-三都-独山旅游一体化协同发展示范区”

，构建常态化的规划协调、利益共享机制。

权能提升

层面，建议争取省级授权，在旅游用地、项目审批、营销推广等方面赋予都匀市更大的自主权。报告进一步规划了“调研立法-试点先行-评估推广”的实施路径，并构建了组织、法治、财政、人才及民族政策保障体系。本报告认为，科学审慎的行政区划调整与治理机制创新，是都匀市突破“行政区经济”束缚、实现从“景点旅游”向“全域旅游”深刻转型、最终建成国际山地旅游目的地和休闲度假康养胜地的关键制度引擎。

关键词

：都匀市；大旅游；行政区划调整；旅游功能区；跨区域协同；全域旅游；黔南州；民族地区发展

第一章 引言：研究背景、问题提出与核心视角

1.1 研究背景：贵州旅游产业化与都匀的战略机遇

在贵州省坚定不移推进旅游产业化、奋力打造世界级旅游目的地的宏观战略下，黔南州都匀市作为州府所在地和贵州南部重要交通枢纽，迎来了前所未有的发展机遇。都匀市明确提出打造“贵州南部休闲康养和文体旅深度融合示范区”，建设“区域旅游集散中心”的目标，其“大旅游”发展已进入提质扩容的关键阶段。然而，旅游业的跨越式发展，不仅需要资源、资金和市场的投入，更呼唤与之相适应的治理体系与空间组织模式。传统的行政区划格局，在资源整合、产业联动、管理效率等方面可能已构成隐形壁垒。

1.2 问题提出：行政区划如何适配“大旅游”发展？

“大旅游”的本质是全域化、融合化、高品质化的旅游发展模式。它要求打破景区内外、城乡之间、产业之间的界限，实现空间域、产业域、管理域的全方位优化。都匀市现有的行政区划，基于历史、民族、管理便利等因素形成，其边界未必与旅游资源分布、旅游线路组织、旅游市场辐射的最佳范围相吻合。因此，核心问题在于：当前的行政区划在哪些具体方面制约了都匀“大旅游”的高效发展？什么样的区划调整方案，既能有效破解这些制约，又能符合国家法律法规、民族区域自治制度，并确保社会稳定？

1.3 核心视角：行政区划作为旅游发展的空间治理工具

本报告的核心视角是：将行政区划调整视为一项重要的

“空间治理工具”

和

“制度供给”

。其目的不是简单的区划合并或拆分，而是通过优化行政资源配置和权力责任体系，降低旅游产业发展的制度性交易成本，提升全域资源统筹能力和综合服务效能。报告将立足都匀实际，借鉴国内外旅游功能区、跨行政区旅游合作的成功经验，提出一套兼具创新性、可行性和前瞻性的解决方案。

1.4 研究方法与报告结构

本报告采用文献研究法、比较分析法、实地调研（基于公开资料与数据推演）及系统设计法。通过梳理贵州省、黔南州、都匀市各级旅游发展规划、国土空间规划及政府工作报告，结合行政区划管理理论，构建分析框架。报告后续章节将依次展开：第二章剖析都匀市旅游资源的禀赋特征与发展现状；第三章诊断现行行政区划对“大旅游”发展的具体制约；第四章设计多层次的区划调整与协同治理战略方案；第五章规划实施路径与综合保障体系；第六章总结结论并提出政策建议。

第二章 都匀市旅游资源禀赋、发展现状与现有行政区划格局

2.1 “大旅游”资源禀赋：多元融合，潜力巨大

都匀市旅游资源可概括为

“一核两带，多元绽放”

的格局：

“一核”

：

都匀主城区（“山水桥城”）

。以剑江为轴，百子桥、文峰塔等历史人文景观与现代城市风貌交融，是旅游集散、商务会展、夜间消费的核心。秦汉影视城已成为重要的影视旅游和沉浸式体验基地。

“两带”

：

西北生态茶旅带

：以

斗篷山-剑江国家级风景名胜区

为核心，涵盖螺丝壳高原茶园（毛尖茶原产地）、绿茵湖等。核心资源是原始森林、高山草甸、瀑布溪流、万亩茶海，主打生态观光、茶文化体验、山地运动、康养度假。

东南民族风情带

：以

归兰水族乡

为代表，拥有独特的水族文化、秀丽的归兰山风光。此外，全市散落着丰富的布依族、苗族村寨，民族节庆、歌舞、手工艺等非物质文化遗产丰富。

“多元”

：

康养、研学、红色、工业旅游等新兴业态

。依托优良生态和气候，发展康养地产和疗愈项目；依托茶产业、影视基地开展研学旅行；依托三线建设遗产发展工业旅游。

2.2 旅游发展现状：成绩显著，瓶颈初现

都匀市旅游业已形成一定基础，2023年旅游接待人次和综合收入持续增长，毛尖茶、影视城等品牌有一定知名度。交通条件显著改善，贵南高铁、夏蓉高速、兰海高速等使都匀可进入性大大增强。然而，发展瓶颈亦日益凸显：

景区联动不足

：斗篷山、螺丝壳、归兰山等优质资源分属不同乡镇管理，开发主体不一，旅游线路串联不够，未能形成“拳头产品”。

产业融合不深

：茶旅、文旅、体旅、康旅融合多停留在表面，缺乏深度融合的载体和爆款产品。

品牌效应不强

：“山水桥城·光影茶都”品牌内涵有待进一步挖掘和具象化，市场辨识度与邻近的西江苗寨、荔波樟江等相比仍有差距。

服务配套不均

：高端住宿、特色餐饮、专业导游、智慧旅游等服务体系尚不完善，尤其在核心景区周边乡镇。

2.3 现有行政区划格局：基于传统管理的空间分割

截至报告期，都匀市辖5个街道（文峰、广惠、小围寨、沙包堡、绿茵湖）、4个镇（墨冲、平浪、毛尖、匀东）、1个乡（归兰水族乡）。这一格局主要服务于传统的城乡行政管理与社会治理。

旅游资源与行政边界错位

：斗篷山景区地跨绿茵湖街道和毛尖镇；螺丝壳茶山核心区在毛尖镇，但辐射周边；剑江风光带流经多个街道。一个完整的旅游资源区常被多个行政单元分割。

发展重心与权责不匹配

：毛尖镇（茶旅）、归兰水族乡（民族旅游）承担着重要的特色旅游发展职能，但作为乡镇，在规划、招商、基础设施建设等方面权限有限，难以独立承担“大旅游”节点建设的重任。

与周边县市的天然联系与行政隔离

：都匀与三都县（水族文化祖源）、独山县（深河桥抗战遗址、净心谷）地理相邻、文化相通、旅游资源互补，是构建“贵阳-都匀-荔波”黄金旅游线及区域小环线的关键环节，但跨市县的协调成本高。

第三章 现行行政区划对都匀“大旅游”发展的制约诊断

当前行政区划格局，从管理效能、资源配置、市场运作三个层面，对都匀“大旅游”发展形成制约。

3.1 管理效能层面：多头管理，统筹乏力

规划“打架”与开发“碎片化”

：由于斗篷山-螺丝壳区域涉及不同乡镇，在旅游发展规划、土地利用规划、生态保护规划上容易产生分歧或衔接不畅，导致开发项目布局零散，基础设施（如旅游公路、观景平台、服务中心）重复建设或留有空白。

营销“各自为战”

：绿茵湖街道、毛尖镇、归兰水族乡可能分别宣传斗篷山、毛尖茶、水族风情，力量分散，难以形成都匀旅游的整体品牌冲击力。在对外参展、网络推广时，易出现内部竞争。

监管标准不一

：同一风景区内，不同乡镇辖区的环境卫生、旅游安全、市场秩序监管标准与力度可能存在差异，影响游客体验和景区整体形象。

3.2 资源配置层面：要素流动受阻，整合成本高

土地要素

：旅游重大项目（如大型度假酒店、康养综合体）往往需要跨乡镇集中用地，现行体制下土地调整、指标分配协调难度大，周期长。

资金要素

：上级旅游发展资金、社会资本投资时，面对分散的行政主体，谈判对象多，不确定性增加，降低了投资效率。

人才要素

：高层次旅游规划、运营、营销人才更倾向于在权限更大、平台更高的机构工作，乡镇层级对这类人才吸引力不足。

3.3 市场运作层面：产品链条断裂，区域协同困难

内部产品链

：从“城区影视体验”到“茶山研学”再到“归兰民宿度假”，本可形成多日游精品线路，但因分属不同管理主体，在票务联售、交通接驳、服务标准统一等方面存在障碍，难以打包成一体化产品。

外部协同圈

：构建“都匀（集散）-三都（水族文化体验）-独山（历史文化观光）-平塘（天文科普）”的旅游环线，是提升区域竞争力的关键。但跨市县合作往往停留在协议层面，在具体线路设计、联合营销、投诉处理联动、交通标识系统一体化等方面，因行政区划壁垒，推进缓慢。

3.4 核心矛盾总结

都匀“大旅游”发展需要

“一个拳头打出去”

的整合力量，而现行区划却导致力量

“五指分散”

。矛盾焦点在于：旅游经济发展的内在规律要求跨越行政边界进行资源优化配置，而传统的行政管理体制却以行政边界为活动范围和责任边界。两者之间的张力，构成了都匀旅游迈向更高阶段的主要制度性障碍。

第四章 助推都匀“大旅游”发展的行政区划调整与协同治理战略方案

基于问题诊断，本报告提出

“内部整合、外部联动、权能提升”

三位一体的战略方案。方案设计遵循

“依法依规、民族共融、稳妥渐进、效益优先”

的原则。

4.1 方案一：内部整合——设立“都匀市旅游经济发展区”

此方案旨在破解核心旅游资源管理碎片化问题，打造强有力的内部统筹平台。

目标

：整合西北生态茶旅带和东南民族风情带的核心资源，形成一个权责清晰、管理高效、运营专业的旅游发展主引擎。

具体路径

：建议报请贵州省人民政府批准，在都匀市域内设立

“都匀市旅游经济发展区”

（以下简称“旅游经济区”）。该区为都匀市人民政府的派出机构，而非一级独立行政区。

空间范围

：初期可考虑以

绿茵湖街道（斗篷山片区）、毛尖镇（螺丝壳茶山）、归兰水族乡

为主体，根据资源完整性和发展需要划定范围。可采取“一区多园”模式。

管理体制

：设立

“旅游经济区管理委员会”

，由都匀市主要领导兼任主任，相关乡镇（街道）党政主要负责人及市文旅、发改、自然资源、交通、民宗等部门负责人为成员。管委会下设办公室和若干专业局（如规划建设局、招商运营局、市场监管分局），负责日常工作和专项职能。

关键授权

：由都匀市人民政府通过授权或委托方式，赋予管委会在划定区域内以下权限：

县级旅游经济管理权

：负责区域旅游发展总体规划、详细规划的编制与实施；重大旅游项目的招商引资、审批服务（受托行使部分市级审批权）。

资源统筹配置权

：对区域内的旅游资源、土地指标、旅游发展资金进行统一管理和调配。

统一营销运营权

：负责“旅游经济区”整体品牌打造、市场推广，可成立或引进专业的运营公司对区内主要景区、线路进行一体化运营。

综合协调执法权

：协调文旅、市监、公安、环保等部门派驻机构或人员，对旅游市场秩序、安全、环境进行统一监管。

优势

：不改变县级行政区划，改革阻力相对较小。能快速形成资源整合合力，提升管理效率和专业水平。有利于争取上级专项政策和资金。为乡镇“减负”，让其更专注于社会管理和乡村振兴。

挑战

：需要清晰界定管委会与所在乡镇（街道）的职责分工，避免产生新的矛盾。需要市级层面强有力的支持和持续的授权保障。

4.2 方案二：外部联动——构建“都匀-三都-独山旅游一体化协同发展示范区”

此方案旨在破解跨县域协同壁垒，打造具有竞争力的区域旅游目的地集群。

目标

：在黔南州层面，推动都匀市与三都县、独山县建立紧密型旅游合作机制，实现规划共绘、交通共建、线路共联、市场共拓、利益共享。

具体路径

：由黔南布依族苗族自治州党委、政府主导，推动三县市签订深度合作协议，并争取省级支持，建立

“都匀-三都-独山旅游一体化协同发展示范区”

。

协调机制

：成立由州领导牵头，三县市主要领导及州直部门组成的

“示范区建设领导小组”

，下设办公室（可设在州文旅局）。建立定期联席会议制度。

重点合作领域

：

规划衔接

：联合编制示范区旅游发展总体规划，明确各自功能定位（都匀：集散与综合服务核心；三都：水族文化深度体验区；独山：历史文化与生态休闲区），避免同质竞争。

交通互联

：共同推动连接三县市主要景区的旅游公路提质升级，开通跨县域旅游公交专线或直通车。

产品共塑

：共同设计推出“水族寻根之旅”、“茶香康养之旅”、“天文地质探秘环线”等跨区域精品线路，实行联票制。

营销联动

：统一形象标识，共同参加国内外旅游展会，联合举办节庆活动（如将水族端节、毛尖茶文化节联动）。

机制创新

：探索建立跨县域的旅游投诉统一受理机制、旅游统计数据共享机制，以及基于客源互送、税收分享的横向补偿机制。

优势

：符合区域一体化发展趋势，能极大提升整体吸引力和市场份额。充分发挥各县比较优势，形成互补共赢格局。为贵州南部旅游环线建设奠定坚实基础。

挑战

：协调层级高，涉及不同发展水平的县市，利益平衡难度大。需要建立具有约束力的合作章程和有效的争端解决机制。

4.3 方案三：权能提升——争取省级旅游管理改革试点授权

此方案旨在为上述内部整合与外部联动提供更高层级的政策工具和灵活性。

目标

：使都匀市在旅游用地、项目审批、业态创新等方面获得更大自主权，突破一些普遍性政策约束。

具体路径

：由黔南州提请贵州省，将都匀市列为

“省级旅游产业化综合改革试点市”

。

争取的授权可能包括

：

旅游用地创新

：试点旅游项目点状供地、弹性年期出让、混合用地；允许利用农村集体经营性建设用地、闲置宅基地发展旅游民宿等项目。

审批流程优化

：对旅游投资项目实行“极简审批”或“承诺制”，下放部分省级旅游项目核准权限。

业态准入放宽

：在确保安全的前提下，支持开展低空旅游、山地探险、水上运动等新业态试点。

营销经费使用

：给予旅游营销经费更灵活的使用自主权，允许用于市场化的精准营销和流量购买。

优势

：能从更高层面解决制约旅游发展的共性难题，释放制度红利。提升都匀在旅游领域的改革创新能力和吸引力。

挑战

：需要强有力的申报理由和实施方案，并承担改革试点的风险和责任。

第五章 实施路径与综合保障体系

5.1 分阶段实施路径

第一阶段：研究论证与方案准备（2026年）

成立由都匀市委、市政府主要领导负责的“行政区划与旅游发展”专题研究小组。 深入开展调研，全面摸清旅游资源分布、管理现状、利益关系。 与三都、独山两县进行初步沟通，探讨合作意愿。 委托权威机构进行可行性研究和风险评估，形成详细的

《都匀市旅游经济发展区设立方案》

及

《都匀-三都-独山旅游一体化合作框架建议》

。 在市内开展广泛征求意见和专家论证。

第二阶段：申报审批与试点启动（2027-2028年）

将成熟方案按程序上报黔南州、贵州省人民政府及民政、文旅等部门审批。争取将“旅游经济区”设立和“一体化示范区”建设纳入省级相关规划。 获批后，正式挂牌成立

“都匀市旅游经济发展区管理委员会”

，完成机构组建、人员调配、权限委托。 黔南州牵头，三县市正式签署合作协议，建立协同工作机制，启动首批合作项目（如旅游交通标识统一、联合旅游宣传册制作）。 同步启动争取“省级旅游改革试点”工作。

第三阶段：深化运行与评估推广（2029年及以后）

全面实施旅游经济区内的规划、建设、运营、管理工作。 深化跨县域合作，推动重大交通互联项目和核心产品线路落地。 建立常态化监测评估机制，定期评估改革成效，动态调整优化政策。 总结成功经验，形成可复制、可推广的“都匀模式”，在黔南州乃至全省适宜地区推广。

5.2 综合保障体系

组织与领导保障

：坚持和加强党的全面领导。州、市两级党委政府要将此项工作作为“一把手”工程来抓，建立强有力的推进机制，确保改革方向不偏、力度不减。

法治与政策保障

：所有调整与改革必须于法有据。积极推动地方立法或制定政府规章，明确旅游经济区、跨区域合作的法律地位、权责边界和运行规则。用足用好国家支持民族地区、革命老区、西部大开发的各项政策。

财政与金融保障

：设立旅游发展专项资金，整合各级各类涉旅资金，优先投向改革区域。创新投融资模式，推广政府与社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等，吸引社会资本参与。

人才与智力保障

：实施“旅游英才引进计划”，为旅游经济区管委会配备专业化干部队伍。加强与高校、科研院所合作，建立旅游发展智库。加强对本地干部、旅游从业者和村（居）民的培训，提升其参与和发展能力。

民族与稳定保障

：在归兰水族乡等民族地区推进改革时，必须充分尊重少数民族风俗习惯和意愿，保障其合法权益。改革方案要有利于促进各民族交往交流交融，有利于巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。做好社会稳定风险评估和预案，确保改革平稳有序。

第六章 结论与政策建议

6.1 主要研究结论

都匀市发展“大旅游”具有得天独厚的资源禀赋和良好的区位交通基础，但现行以乡镇、街道为单元的行政区划格局，已成为制约其资源高效整合、品牌统一打造、产业深度融合、区域协同发展的关键制度性障碍。破解之道在于实施

“内部整合、外部联动、权能提升”

的系统性改革。核心是设立

“都匀市旅游经济发展区”

，构建强有力的内部统筹平台；同时，积极推动与三都、独山建立

“旅游一体化协同发展示范区”

，打造区域旅游共同体。行政区划调整与治理机制创新是一项复杂的系统工程，必须坚持依法依规、民族共融、稳妥渐进的原则，做好顶层设计、风险评估和综合保障，确保改革取得实效，真正惠及地方发展和人民群众。

6.2 对贵州省、黔南州及都匀市的政策建议

对贵州省人民政府及省直相关部门的建议

： 将

“支持都匀等旅游资源富集地区探索行政区划优化与旅游功能区改革”

纳入全省旅游产业化高质量发展的重要举措，给予政策指导和支持。 积极研究并批复

“都匀市旅游经济发展区”

的设立申请，将其作为省级旅游管理体制改革试点。 指导和支持黔南州建立

“都匀-三都-独山旅游一体化协同发展示范区”

，在跨区域交通项目、联合营销、利益分享机制等方面给予资金和政策倾斜。

对黔南布依族苗族自治州党委、政府的建议

： 成立州级领导小组，统筹推进都匀旅游经济区设立和区域旅游一体化工作，协调解决跨县域重大问题。 推动将相关改革内容纳入全州“十五五”规划及国土空间规划，确保其战略地位。 研究制定促进跨县域旅游合作的专项法规或政府规章，为合作提供稳定的制度预期。

对都匀市委、市政府的建议

： 立即启动前期研究工作，组建专班，尽快形成科学、详实、可操作的改革方案。 主动加强与三都县、独山县的沟通对接，寻求共识，共同向上争取支持。 在改革过程中，始终坚持以人民为中心，妥善处理各方利益关系，特别是要保障好涉及乡镇（街道）干部职工和村（居）民的合法权益，确保社会大局和谐稳定。

通过审慎而有力的行政区划调整与治理创新，都匀市有望彻底打破制约“大旅游”发展的行政藩篱，整合形成强大的发展合力，不仅能为本地百姓创造更美好的生活，也必将为贵州建设世界级旅游目的地贡献关键的“都匀力量”。