关于云南省保山市昌宁县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告立足于服务云南省“3815”战略发展目标、保山市“两区一地”发展定位及昌宁县“千年茶乡·田园城市”的发展愿景，聚焦昌宁县作为滇西高原特色农业示范区、绿色硅材精深加工示范区和辐射滇西南重要交通要道的战略角色。报告旨在通过系统分析昌宁县当前行政区划格局、经济社会发展特征、优势产业分布及存在的结构性制约，论证在新发展阶段进行科学、适度、前瞻性行政区划调整的必要性与战略价值。研究遵循“相邻整合、优势互补、发展导向、民生为本、生态优先、稳妥渐进”的核心原则，旨在提出一套旨在优化空间布局、强化核心功能、促进板块协同、激发内生动力、提升治理效能的战略性区划调整构想。最终目标是构建一个更适应高质量发展要求、更有利于城乡融合与区域联动、更能够保障和改善民生的现代化县域治理体系，为将昌宁县建设成为“滇西最美田园城市”、“全国茶叶科技创新示范县”和“高原特色现代农业强县”提供坚实的行政区划支撑，切实推动当地经济提质增效、社会全面进步与人民共同富裕。

第一章：引言与背景分析

1.1 研究缘起与意义

行政区划是国家治理体系的空间载体，其科学设置与动态优化是提升区域治理效能、释放发展潜能的关键基础性制度安排。昌宁县地处云南省西部、保山市东部，东邻大理州巍山县、漾濞县、永平县，南接临沧市凤庆县、永德县，西靠保山市施甸县、隆阳区，是典型的“三州市（保山、大理、临沧）七县区”结合部，自古是“西南古丝绸之路”的重要通道，也是当今辐射滇西南的交通要道。随着国家乡村振兴战略的深入推进、云南省大力发展“三大经济”（资源经济、口岸经济、园区经济）的战略部署以及保山市对县域经济特色化、差异化发展的要求，昌宁县被赋予了擦亮“千年茶乡”金字招牌、建设“滇西高原特色农业示范区”、打造“绿色硅材精深加工示范区”、融入“大滇西旅游环线”等重大使命。然而，审视当前“9镇1乡3民族乡”共13个乡镇的行政区划格局，在承载这些高端定位、促进内部资源高效整合、应对区域竞争与合作深化等方面，可能已显现出一定的滞后性与不适应性。例如，乡镇数量偏多、规模偏小可能导致行政成本较高、资源分散、同质化竞争；优势产业（如茶叶、核桃）的跨乡镇布局需要更统一的规划和管理；中心城区的辐射带动能力有待通过空间优化进一步强化；部分乡镇因地形分割、交通制约，难以有效融入县域发展主轴。因此，开展前瞻性的行政区划战略布局研究，对于破解昌宁发展空间约束、优化生产力布局、提升全域发展能级、实现边疆民族地区长治久安与乡村振兴具有重大的理论与现实意义。

1.2 昌宁县行政区划与经济社会发展现状概览

行政区划现状

：截至2026年初，昌宁县下辖9个镇（田园、漭水、柯街、卡斯、勐统、温泉、大田坝、鸡飞、翁堵）、1个乡（更戛）、3个民族乡（湾甸傣族乡、珠街彝族乡、耈街彝族苗族乡），共13个乡镇，124个村委会。全县国土总面积约3888平方公里，第七次全国人口普查常住人口31.99万人，居住着汉、彝、苗、傣、回、白等民族。

经济发展态势

：昌宁县经济保持平稳较快增长。2025年全年实现地区生产总值213.2亿元，按不变价格计算比上年增长5.0%。其中，第一产业增加值67.1亿元，增长3.0%；第二产业增加值74.7亿元，增长8.4%；第三产业增加值71.4亿元，增长3.9%。农业基础稳固，是著名的“千年茶乡”，拥有生态茶园31.5万亩，百年以上古茶树20余万株，2025年茶叶综合产值达73.34亿元；“昌宁核桃”种植面积180万亩，全产业链产值38亿元；此外，冬早蔬菜、水果、坚果、畜牧等高原特色农业优势明显。工业以绿色硅光伏、农副产品加工、清洁能源等为主，通威高纯晶硅等重大项目引领产业发展。以温泉康养、茶旅融合、生态观光为代表的文旅产业潜力巨大。

基础设施与空间规划

：交通条件持续改善，昌保高速建成通车，永昌高速、昌链高速等加快推进，正从“结合部”向“交通要道”转变。《昌宁县国土空间总体规划（2021—2035年）》已获批复，明确了“一城、两区、一要道”的发展定位和“西进东接、北联南入”的区域协同格局，构建了“中心城区—重点镇—一般镇”三级城镇体系。这为区划调整提供了法定规划依据和空间指引。

第二章：战略调整的必要性与核心目标

2.1 驱动调整的内外因素

服务区域协同发展战略的需要

：昌宁县独特的“结合部”区位，既是优势也是挑战。优化内部区划，有助于更主动地融入“隆施昌一体化”及“大滇西旅游环线”，在保山市域东部形成强有力的增长极，更好地承接大理、临沧等周边地区的辐射，变“地理结合部”为“经济枢纽区”。

促进优势产业集群发展的需要

：昌宁茶产业、核桃产业规模巨大，但生产、加工、品牌运营分散在多个乡镇。通过相邻整合，可以打造规模更大、链条更全、品牌更响的茶产业核心区和核桃产业集聚区，实现从种植到精深加工、文旅体验的全链条统一规划和运营，巩固和提升“昌宁红茶”、“昌宁核桃”的市场竞争力。

提升中心城区能级与促进城乡融合的需要

：田园镇作为县城，其经济总量、人口集聚和综合服务功能仍有提升空间。通过区划调整，可以拓展中心城区发展空间，强化其对全县的辐射带动能力，同时构建更加清晰的城镇等级结构，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

优化资源配置与提升治理效能的需要

：部分乡镇规模小、实力弱，导致基础设施和公共服务设施重复建设或覆盖不足，行政运行成本较高。适度整合有利于集约化配置教育、医疗、文化等资源，提高服务质量和效率，同时优化基层治理单元规模，提升治理精细化水平和应对风险挑战的能力。

保护生态环境与传承民族文化的需要

：昌宁县森林覆盖率高，生态功能重要。湾甸、珠街、耈街是民族乡，拥有独特的民族文化。科学的区划调整有助于统筹山水林田湖草沙系统治理，整体保护澜沧江、怒江流域生态屏障；同时，在涉及民族乡的调整中，能更有效地保护和传承少数民族文化，促进民族团结进步。

2.2 核心战略目标

本次行政区划调整的战略布局，旨在实现以下多维目标：

空间结构优化

：形成“一核引领、两带驱动、三区协同”的县域空间新格局（一核：中心城区；两带：沿路经济发展带、沿江生态经济带；三区：茶产业核心区、热区农业示范区、生态文旅休闲区），明确各板块主体功能，实现集约高效发展。

经济动能增强

：通过板块整合，培育壮大茶叶、核桃、绿色硅、温泉康养等特色优势产业集群，延长产业链条，提高经济密度和产出效益，助力打造百亿级茶产业和绿色硅产业集群。

中心功能强化

：显著提升田园中心城区的综合服务能级、人口承载力和产业集聚度，增强柯街、卡斯等重点镇的县域副中心功能。

城乡融合深化

：优化镇村布局，推进宜居宜业和美乡村建设，促进基本公共服务均等化，让发展成果更公平惠及全体人民。

治理效能提升

：构建规模适度、管理高效、权责清晰的乡镇行政单元，降低行政成本，提高应对复杂治理挑战的响应速度与执行力度。

生态文化彰显

：强化生态空间的整体保护和系统修复，促进茶文化、民族文化在更大平台上的传承与发展，提升“千年茶乡”的文化软实力。

第三章：调整的基本原则

为确保调整工作的科学性、合法性、稳妥性与实效性，必须恪守以下基本原则：

相邻整合原则

：所有调整必须基于地理相邻性，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和社会认同。坚决杜绝“飞地”式调整，方位描述必须准确无误。

发展导向原则

：调整应以促进经济社会高质量发展为首要考量，有利于优势产业集聚、城镇功能优化、乡村振兴战略实施和人民生活水平提高。

优势互补原则

：注重将资源禀赋、产业基础、发展条件具有互补性的相邻区域进行整合，形成“1+1>2”的协同效应，避免简单拼凑。

规模适度原则

：调整后的行政单元应具备适度的管理幅度、人口规模和经济体量，既能承担起发展规划、公共服务等职能，又不至于因规模过大而降低管理效率和回应性。

尊重历史与文化原则

：充分考虑历史沿革、民族分布、文化习俗和群众意愿，维护民族团结和社会稳定。涉及民族乡的调整，必须依法依规，审慎论证，确保少数民族合法权益。

生态优先原则

：调整必须严守生态保护红线，有利于整体生态系统保护与修复，促进绿色发展，筑牢生态安全屏障。

依法依规与稳妥推进原则

：严格遵循《行政区划管理条例》及其实施办法等法律法规，履行完整的论证、听证、报批程序。调整方案需进行充分的社会稳定风险评估，采取分步实施策略，确保干部安置有序、资产交接清晰、公共服务无缝衔接，实现平稳过渡。

第四章：战略性区划调整方案设想

基于上述目标与原则，结合昌宁县国土空间规划、产业布局与各乡镇发展实际，提出以下四组战略性调整设想：

调整构想

：将现田园镇（县城所在地）与相邻的漭水镇进行整合，设立新的“田园街道”（或扩大后的田园镇）。可考虑将县城规划区范围内涉及的其他乡镇部分村庄按规划管理需要适度调整纳入。

核心依据

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规划衔接与空间拓展

：漭水镇紧邻田园镇东部，是县城空间拓展的重要方向，也是“滇西最美田园城市”风貌延伸的关键区域。整合有利于全面落实国土空间总体规划，实现中心城区空间结构的优化和功能布局的统筹，破解田园镇发展空间不足的制约，为城市公共服务设施和产业平台布局提供更广阔腹地。

产业协同与茶产业整合

：漭水镇是昌宁古茶树资源最集中的区域之一，河尾社区等地古茶树资源丰富，是“昌宁红茶”优质原料的核心产区。整合有利于将中心城区的技术研发、精深加工、品牌营销优势与漭水镇的优质古树茶资源深度融合，在更大的行政单元内统一规划建设古树茶保护开发区、茶文旅融合示范区，强化“千年茶乡”的核心竞争力。

提升综合承载力与辐射力

：整合后，新的中心城区人口规模、经济总量、用地空间显著扩大，有利于集聚高端要素，提升教育、医疗、文化等公共服务能级，增强对全县的辐射带动能力，更好地发挥县域经济增长极作用。

预期效益

：打造一个功能完善、产城融合、茶香弥漫的现代化田园城市核心区；显著提升昌宁县在保山市域及滇西地区的综合竞争力和文化吸引力；为茶产业全链条发展和茶旅深度融合提供核心平台支撑。

4.2 方案二：打造“北部工贸增长极与柯卡一体化”——柯街镇、卡斯镇一体化整合设想

调整构想

：将北部相邻的柯街镇和卡斯镇进行整合，设立一个新的“柯卡镇”或沿用其中一个名称，强力推进“柯卡一体化”发展。

核心依据

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交通区位与产业基础高度协同

：两镇均位于昌保高速、永昌高速等交通干线上，是昌宁北接保山、南联临沧的重要门户。柯街镇是传统商贸重镇和交通枢纽，卡斯镇是重要的热区农业基地（甘蔗、热带水果）和工业发展潜力区。整合有利于统一规划建设物流园区、专业市场，协同发展绿色食品加工、商贸物流、清洁能源等产业，形成“工贸驱动、农业支撑”的发展格局。

落实规划与规模效应

：国土空间规划已将柯街、卡斯列为县域副中心和重点镇。整合有利于集中资源，做大做强副中心，形成对县域北部乃至周边县区的强劲辐射，避免同质化竞争和内耗。

热区农业与园区经济联动

：整合后可统筹规划卡斯坝子等热区资源，发展规模化、设施化现代农业，并与柯街的加工、物流功能紧密衔接，提升农业附加值。

预期效益

：建设成为保山市重要的工贸物流集散中心、绿色食品加工基地和县域北部经济增长极；为“柯卡一体化”发展提供坚实的行政管理基础；形成带动北部区域乡村振兴和城乡融合发展的龙头。

4.3 方案三：培育“南部热区农业与文旅康养板块”——勐统镇、温泉镇、更戛乡联动发展设想

调整构想

：推动南部相邻的勐统镇、温泉镇、更戛乡三地建立“一体化协作发展区”，在热区农业开发、温泉康养旅游、基础设施建设等方面深度协作。远期可评估将勐统镇与温泉镇进行行政整合，更戛乡视其发展情况和群众意愿再行研究。

核心依据

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资源禀赋与产业主题相近

：勐统镇是“中国甜笋之乡”，甜龙竹产业特色鲜明；温泉镇地热资源丰富，是“旅居昌宁”的重要承载地；更戛乡生态资源良好。三地均适宜发展特色农业和生态文旅。整合有利于统一规划热区农业产业带和温泉康养旅游环线，共塑“昌宁南大门”的区域品牌。

旅游线路串联

：可以整合勐统竹海、温泉度假、更戛生态等资源，打造精品旅游线路，实现客流共享和产业联动。

渐进调整策略

：该区域涉及乡镇较多，采取先协作后评估的渐进策略更为稳妥，有利于探索跨乡镇协同发展的新模式。

预期效益

：共同打造昌宁南部重要的热区农业产业带和温泉康养旅游目的地；探索“农业+文旅+康养”融合发展的新路径；促进南部区域整体发展和群众增收。

4.4 方案四：优化“东部生态农业与民族特色板块”——耈街彝族苗族乡、珠街彝族乡、大田坝镇协同发展设想

调整构想

：对于东部的耈街彝族苗族乡、珠街彝族乡、大田坝镇，近期重点在于建立“生态保护与特色产业发展联盟”，加强在核桃产业提质增效、林下经济、民族文化传承（如苗族服饰非遗）、生态旅游等方面的合作。三地地理相连，同属山区，核桃产业均是主导产业，民族文化资源丰富。行政整合需极其慎重，必须充分尊重民族意愿和历史文化，远期可视产业融合程度和交通条件改善情况再行研究。

核心依据

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产业同构与协同潜力大

：三地都是昌宁核桃主产区，耈街乡在“核桃+”融合发展方面已探索出成功经验。协同发展可统一技术标准、共享加工设施、共塑区域品牌，提升整个东部板块核桃产业的整体竞争力。

生态功能与民族文化重要

：该区域是重要的生态屏障和民族文化宝库。建立协作联盟有利于统筹生态保护与经济发展，促进民族文化的传承与创新。

强化内部协作

：通过联盟机制，在技术推广、市场开拓、基础设施建设等方面实现资源共享和优势互补。

预期效益

：在严格保护生态和民族文化的前提下，推动核桃等特色产业规模化、品牌化发展；巩固脱贫攻坚成果，促进山区农民增收；为生态功能区和民族地区乡镇的协同振兴积累宝贵经验。

第五章：实施路径与保障措施

5.1 分步实施路径

建议采取“深入研究、凝聚共识、试点先行、依法报批、稳妥推进”的渐进式路径：

战略研究与方案深化阶段（近期1年）

：成立由县委县政府主要领导牵头，民政、发改、自然资源、农业农村、文旅、民宗等部门及专家学者、人大代表、政协委员、基层干部代表组成的工作专班。对上述设想及其他潜在方案进行全方位、多维度、定量与定性相结合的可行性研究、效益评估和风险研判，形成若干备选方案。广泛征求社会各界意见，特别是涉及乡镇干部群众意见，凝聚最大共识。

试点探索与经验总结阶段（中期1-2年）

：优先选择共识度高、条件相对成熟、示范效应强的方案进行试点。例如，可率先推动“北部工贸增长极（柯街-卡斯）”的一体化协作机制建设，或深化“中心综合发展核（田园-漭水）”的茶产业融合规划对接。在试点中探索解决人员安置、资产划转、事权划分、公共服务衔接等具体问题的办法。

依法报批与全面实施阶段（远期）

：在试点成功、经验成熟、社会稳定风险评估通过、干部群众广泛支持的前提下，按照法定程序，逐级向保山市人民政府、云南省人民政府申报行政区划调整事项。获得批准后，制定周密的实施方案，确保调整工作平稳有序，尽快释放改革红利。

5.2 关键保障措施

加强组织领导

：坚持和加强党对行政区划调整工作的全面领导，建立高位推动、协调有力的决策和实施机制，确保调整工作始终沿着正确方向前进。

强化规划引领

：确保任何调整方案都必须与《昌宁县国土空间总体规划（2021—2035年）》及各类专项规划深度衔接，确保空间布局的科学性、连续性和约束性。

保障群众权益

：调整全过程必须公开透明，依法保障干部群众的知情权、参与权、表达权和监督权。妥善做好涉及干部职工的安置工作，确保公共服务不断档、民生保障不削弱、社会大局和谐稳定。

严守政策纪律

：严格执行国务院“约法三章”等纪律要求，不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。厉行节约，防止国有资产流失。

加大宣传引导

：做好政策解读、舆论引导和情绪疏导工作，讲清调整的必要性、可行性和美好前景，消除疑虑，凝聚社会共识，营造有利于改革推进的良好氛围。

健全评估机制

：调整实施后，建立跟踪监测和定期评估机制，及时发现问题、完善政策，确保调整目标如期实现，并根据发展需要动态优化。

第六章：结论与展望

本报告认为，面向“十五五”及更长远的未来，昌宁县适时进行战略性的行政区划调整，是顺应新型城镇化规律、破解山区县域发展瓶颈、激活内生动能的必然选择，也是服务云南省“三大经济”布局、擦亮“千年茶乡”品牌、建设“最美田园城市”的关键举措。报告提出的“做强中心核、打造北部极、培育南部区、优化东部板块”等设想，旨在通过相邻区域的整合与协同，重塑更加合理、高效、开放、韧性的县域空间治理结构，从而将昌宁的生态优势、农业优势（尤其是茶、核桃产业）、区位优势和人文优势，更充分地转化为发展优势、竞争优势和富民优势。

需要反复强调的是，行政区划调整是一项复杂的系统工程，政治性、政策性强，涉及面广，敏感度高，必须坚持科学论证、民主决策、依法依规、稳妥实施。建议昌宁县立足当前、着眼长远，以对历史、对人民高度负责的态度，尽快启动相关战略研究和前期工作，将区划优化纳入全县发展顶层设计统筹谋划。通过科学的区划布局和有效的实施保障，昌宁县必将能更好地担当起滇西高原特色农业示范区和重要交通节点的战略角色，在推动乡村振兴、促进城乡融合、实现共同富裕的新征程中，续写“昌盛安宁”的崭新篇章，为云南高质量发展作出更大贡献。