云南丽江市古城区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦世界文化遗产丽江古城所在地、丽江市政治经济文化核心——古城区，系统审视其在国家长江经济带建设、大滇西旅游环线构建、生态文明建设及云南省“3815”战略发展目标下的核心承载功能与发展使命。报告基于古城区2024-2025年详实的经济社会数据与已获云南省人民政府批复的《丽江市古城区国土空间总体规划（2021—2035年）》及其下辖乡镇（街道）规划成果，深入剖析其作为“世界文化遗产丽江古城核心区”、“丽江市高质量发展排头兵”、“全省城乡融合发展示范区”和“滇川藏交汇开放新高地”的多重战略身份。研究指出，古城区正围绕“做优古城”总要求，锚定“一城五区”（世界文化旅游名城核心区、全省城乡融合发展示范区、全国生态文明建设示范区、全省智慧城市建设示范区、滇川藏交汇开放新高地）发展定位，推动经济从传统观光旅游向“旅居、研学、康养、文创、绿色工业、精致农业”多元融合型高质量转型，呈现“经济总量领跑、城乡面貌提升、文旅品牌彰显”的总体态势。然而，经济增速放缓凸显文旅转型阵痛、中心城区（特别是大研古城）超载压力与“宜居美丽古城”目标存在张力、与玉龙县一体化发展面临行政壁垒、内部乡镇（街道）发展不平衡（东西部差距）、产业升级与空间约束矛盾日益突出等问题依然严峻。现行“7街道2镇2乡”的行政区划格局在适应“一坝三带”国土空间开发保护格局、破解“古城保护与城市发展”二元难题、深化“古城-玉龙”同城化协同、优化全域资源配置等方面面临现实制约。本报告遵循“内部优化、相邻整合、功能提升、区域协同、民生为本”的核心原则，提出以
“深化核心区治理、优化功能板块布局、强化东西部联动、创新一体化机制”
为总体思路的行政区划调整战略布局。具体包括：研究大研古城及周边区域管理体制深化与功能疏解路径；推动西安、祥和、束河等街道功能优化与协同；支持七河、金安等镇建设特色产业与城乡融合示范区；探索建立“古城区-玉龙县”规划建设、旅游市场、生态保护、公共服务一体化高级别协调委员会。旨在通过区划资源的精细化配置与体制机制创新，进一步释放古城区的世界级文化遗产价值、中心城区辐射动能和门户枢纽优势，巩固拓展全国文明城市、国家园林城市等创建成果，全面推进以人为核心的新型城镇化与乡村振兴，切实提升全区各族人民收入与福祉，并为丽江市建设“世界文化旅游名城”和“长江上游重要生态安全屏障”提供核心引擎与样板示范。
一、 引言：研究背景与核心命题
行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于促进生产要素合理流动、优化国土空间开发保护格局、提升区域治理现代化水平具有基础性、战略性作用。当前，我国正深入实施区域协调发展战略、乡村振兴战略、新型城镇化战略以及生态文明建设战略，为世界文化遗产地、高密度旅游城市、多民族聚居中心城区的行政区划优化提供了重要的政策窗口与历史机遇。
古城区，作为2003年丽江撤地设市时由原丽江纳西族自治县析置设立的市辖区，是丽江市唯一市辖区，也是全市政治、经济、文化、科技、金融和信息中心。其核心区拥有始建于宋末元初、面积达7.279平方公里的世界文化遗产丽江古城（大研古城），以及束河古镇等重要文化地标。2024年，古城区实现地区生产总值235.33亿元，占全市总量的33.1%，人均GDP约8.42万元，位居全市第一，城乡居民人均可支配收入分别达52228元、28698元。作为“中国唯一拥有文化、自然、记忆三项世界遗产的地级市”的核心承载区，古城区文旅产业地位举足轻重，2024年全区旅游接待人数占全市重要比重。同时，金山高新技术产业经济区、现代花卉产业园等平台建设，标志着其产业体系正从单一文旅向多元融合拓展。
在云南省“3815”战略和丽江市“三个定位”目标指引下，古城区确立了建设“世界文化旅游名城核心区”等“一城五区”发展目标。《丽江市古城区国土空间总体规划（2021-2035年）》已于2024年3月获省政府批复，明确了构建“一坝三带”（丽江坝区农业发展带、金沙江沿线生态农业带、东西部山区生态屏障带）的市域国土空间开发保护总体格局。然而，宏伟的规划蓝图需要与之高度匹配的行政管理体制作为支撑。如何使现行的行政区划设置更好地服务于“保护世界遗产、提升城市品质、促进共同富裕”的核心使命，破解大研古城保护与旅游服务超载压力、中心城区功能疏解与空间拓展受限、“古城-玉龙”一体化发展的体制机制障碍、东西部乡镇发展不平衡等深层次问题，成为古城区在“十四五”收官与“十五五”谋划的关键时期，实现从“旅游目的地”向“旅居目的地”、“流量中心”向“留量中心”跃升，必须直面并回答的核心命题。本报告旨在通过系统研究，提出科学、审慎、前瞻的行政区划调整战略布局，为相关决策提供学术参考。
二、 古城区发展现状与行政区划制约的深度诊断
（一）经济社会发展态势与特征
经济总量全市领跑，但增速放缓凸显转型阵痛
：2024年，古城区实现地区生产总值235.33亿元，按不变价格计算，同比增长1.3%，增速为全市最低。自2020年（176.99亿元）以来，“十四五”期间经济保持增长，但2024年的低速增长反映出作为支柱的文旅产业在疫情后恢复与转型过程中面临的深刻挑战。旅游收入恢复至2019年的85%，游客量恢复至92%，显示消费复苏力度弱于客流恢复。
产业结构持续优化，“旅游+”新业态蓬勃发展
：三次产业结构为4.5:23.6:71.9（2021年数据），第三产业占比超七成，服务业主导特征极其显著。文旅产业正从传统观光向旅居、研学、康养、婚庆、旅拍等深度体验转型，引入了荒野之国、雪山艺术村等标志性项目。同时，高原特色农业“一乡一产”格局初步形成，文化街道土鸡养殖、七河镇中药材魔芋、金安镇黑山羊、大东乡肉牛等产业各具特色。
城乡面貌显著改善，绿美建设成为全省样板
：古城区深入实施“青山映城、田园绕城、花景伴城、文化塑城”四大行动，被评为全省绿美城镇三个试点之一。城乡交通运输一体化示范县创建成功，农村基础设施和人居环境持续提升。城市更新行动扎实推进，背街小巷、老旧小区、排水管网等得到有效改造。
居民收入水平相对较高，但持续增收面临压力
：2024年，城乡居民人均可支配收入分别为52228元、28698元，增长4.7%、6.9%。农村居民收入增速高于城镇，但绝对值差距依然明显。文旅产业的波动直接影响大量从业者收入，拓宽增收渠道、促进收入多元化和稳定性是关键。
（二）现行行政区划格局与多重战略需求的张力
截至2025年，古城区辖7个街道（大研、西安、祥和、束河、金山、开南、文化）、2个镇（七河、金安）、2个乡（大东、金江），共11个乡镇（街道），总面积1262.78平方公里，常住人口约28.88万人。这一格局在服务新时期“一城五区”战略时，面临以下突出制约：
“一核”（大研古城及中心城区）超载严重，保护与发展矛盾尖锐
：大研街道作为世界文化遗产丽江古城的核心区，面积仅11.5平方公里，却承载着数千万人次的年游客接待量，遗产保护、消防安全、市容管理、社区服务压力巨大。与之相邻的西安街道（区委、区政府所在地）、祥和街道同样面临城市功能高度复合、人口密集、交通拥堵等问题。现行以街道为单位的行政管理体制，在统筹古城保护与疏解、协调跨街道重大基础设施建设、实施精细化城市治理等方面存在权限分散、协调成本高的问题，与建设“宜居美丽古城”和“世界文化旅游名城核心区”的目标存在深刻张力。
“古城-玉龙”一体化发展面临行政壁垒，协同机制亟待突破
：古城区与玉龙纳西族自治县在历史上同属一县，地理相连、文化同源、功能互补。市级规划明确“古城区主城区联合玉龙县为市域中心城市”。然而，分属“区”与“自治县”两种不同建制，在国土空间规划衔接、重大产业项目布局（如金山高新区跨区发展）、旅游市场统一监管（如玉龙雪山、白沙、束河等景区联动）、生态环境保护（如拉市海流域治理）、公共服务一体化（如教育、医疗资源布局）等方面存在明显的行政壁垒，制约了整体效能的提升和“大丽江”城市格局的形成。
内部乡镇（街道）发展不平衡，东西部差距明显
：西部以坝区为主的街道（大研、西安、祥和、束河）经济发达、城镇化水平高；东部及山区乡镇（七河、金安、大东、金江）虽特色农业初具规模，但经济总量小、基础设施相对薄弱、集体经济实力有待加强。例如，开南街道通过发展现代花卉、林下经济等壮大集体经济反哺基层治理，但整体上，东西部在产业发展能级、居民收入水平上仍存在差距。
产业升级与空间约束矛盾日益突出
：古城区可用于大规模工业开发的土地资源有限，金山高新技术产业经济区的发展需要与玉龙县协同规划。同时，文旅新业态（如旅居、研学营地）的布局需要跨乡镇（街道）统筹，避免同质化竞争，形成差异化、互补性的发展格局。
三、 古城区行政区划调整的战略必要性、可行性及核心原则
（一）战略必要性
落实国家遗产保护要求，破解“保护与发展”难题的根本需要
：调整是确保世界文化遗产得到永续保护、缓解大研古城过度承载压力的关键制度保障。通过优化核心区管理体制，可以更有效地实施游客流量调控、功能疏解、社区振兴，实现遗产保护与城市可持续发展的平衡。
服务省市发展战略，提升中心城区核心功能的迫切需要
：作为丽江市“做优古城”的主战场和“高质量发展排头兵”，古城区需要通过区划优化，强化规划统筹能力，提升城市综合承载力和治理现代化水平，更好地发挥对全市的辐射带动作用。
深化“古城-玉龙”同城化，构建“大丽江”发展格局的关键举措
：打破行政壁垒，建立高效协同机制，是优化市域空间布局、实现基础设施互联互通、产业互补发展、公共服务共建共享的必然选择，有利于提升丽江整体竞争力。
促进城乡融合与共同富裕，夯实高质量发展基础的战略支撑
：通过优化东西部乡镇的区划设置与功能定位，可以促进资源要素向欠发达地区流动，做强特色产业，壮大集体经济，缩小城乡差距，让发展成果更公平惠及全体人民。
（二）现实可行性
顶层设计明确有力
：习近平总书记考察丽江提出重要要求，省委“3815”战略和丽江“三个定位”目标清晰，古城区“一城五区”发展定位为区划优化提供了明确的战略指引和政策依据。
规划体系健全法定
：《丽江市古城区国土空间总体规划（2021-2035年）》已依法获批，各乡镇（街道）规划也在编制或报批中，为调整提供了科学、系统、法定的空间依据。
经济基础较为坚实
：GDP超235亿元，财政保障能力相对较强，市场主体活跃（千人拥有市场主体数高于全国平均水平），为区划调整和后续发展提供了经济支撑。
治理创新积累经验
：在党建引领基层治理“六个一”改革、城乡交通运输一体化、绿美乡镇建设、集体经济反哺治理等方面进行了有益探索，积累了改革经验。
社会共识逐步凝聚
：面对发展瓶颈，社会各界对于通过改革创新优化管理体制、促进高质量发展的呼声和共识在增强。
（三）调整的核心原则
保护优先，传承发展
：将世界文化遗产的保护作为一切调整的前提和底线，任何调整都必须有利于遗产的真实性、完整性和永续传承。
功能优化，协同高效
：调整应着眼于优化内部功能布局，理顺管理关系，提升行政效能和公共服务水平，促进古城区内部及与玉龙县的高效协同。
相邻整合，因地制宜
：基于地理相邻、经济联系紧密、功能互补性强的单元进行整合，充分考虑各乡镇（街道）的资源禀赋和发展阶段，杜绝“一刀切”。
民生为本，共享成果
：调整必须坚持以人民为中心，确保过程平稳有序，切实解决群众关心的突出问题，让调整成果惠及全区人民，促进共同富裕。
稳妥渐进，依法依规
：尊重历史沿革和民族感情，科学论证，依法履行程序，分步骤稳妥实施，确保社会和谐稳定。
四、 古城区行政区划战略性调整方案设计
基于“深化核心区治理、优化功能板块布局、强化东西部联动、创新一体化机制”的总思路，提出以下多层次、分阶段的调整方案：
（一）第一层次：深化“一核”治理，研究大研古城及中心城区管理体制优化（近期：1-3年）
核心目标：破解大研古城超载压力，提升中心城区精细化治理水平。
探索建立“丽江古城保护管理委员会（实体化、强化版）”
：在现有协调机制基础上，研究由市级主要领导兼任主任，古城区政府主要领导任常务副主任，吸收市级相关部门、大研街道、西安街道、祥和街道主要负责人及专家、社区代表参加，赋予其在古城保护规划实施、重大修缮项目审批、游客总量调控、商业业态准入、综合执法等方面的更高层级统筹协调权和决策权。该委员会可设立常设办公室，负责日常协调与监督。
研究中心城区街道功能优化与整合的可行性
：针对西安、祥和、束河等街道功能重叠、管理边界交叉等问题，组织专班研究适度整合或重新划分街道管辖范围的可行性。例如，可考虑将城市更新、产业园区管理等职能进行归并，设立更具专业性的管理单元，提升管理效率。
推动“社区治理创新与功能提升”行动
：强化社区在古城保护、旅游服务、矛盾调解、文化传承中的基础作用。推广开南街道“网格化+集体经济反哺”等经验，完善社区公共服务设施，提升社区自治能力和服务水平。
（二）第二层次：优化功能板块，促进特色乡镇（街道）差异化发展（中期：3-5年）
核心目标：形成各具特色、功能互补的县域发展板块。
支持七河镇建设“农文旅融合与特色农产品加工示范区”
：依托其交通区位（毗邻机场、高速）和产业基础（中药材、魔芋、浆果），打造连接古城与机场的农旅融合走廊和农产品加工集聚区。
支持金安镇、大东乡、金江白族乡建设“生态农业与乡村旅游协同发展区”
：发挥各自在黑山羊养殖、肉牛养殖、干热河谷水果等方面的优势，加强跨乡镇协作，共同打造区域公共品牌和精品旅游线路。
强化金山街道、开南街道、文化街道的“产业园区与城市拓展区”功能
：这些区域承载着金山高新区、现代花卉产业园、重大基础设施项目等。需进一步理顺园区管理与行政区管理的关系，优化营商环境，促进产城融合。
（三）第三层次：创新协同机制，实质性推动“古城-玉龙”一体化（中远期：5-10年）
核心目标：构建规划同图、设施同网、产业同链、服务同享的“大丽江”发展格局。
推动成立“丽江市中心城区（古城-玉龙）一体化发展协调委员会”
：由市委、市政府主要领导牵头，古城区、玉龙县党政主要负责人及市级关键部门负责人为成员，形成高级别、常态化、实体化的决策协调机构。统筹负责跨区域的国土空间规划实施、重大交通基础设施（如轨道交通、快速路网）建设、旅游市场统一监管与营销、生态环境共保共治、公共服务标准对接与资源统筹等。
开展“功能区协同管理”试点
：针对地理相连、功能一体的重点区域，如“大研古城-束河古镇-白沙古镇-玉龙雪山”旅游金三角，探索设立跨行政区划的“一体化管理功能区”。在该区域内，实行统一的保护标准、规划管理、市场秩序和部分公共服务，探索利益共享机制。
共建“智慧丽江”城市运行管理平台
：整合两区县的城市管理、交通、旅游、安防、环保等数据资源，实现城市运行“一网统管”，提升跨区域事件协同处置能力。
五、 实施路径与综合保障体系
（一）组织与法律保障
建议市委、市政府成立高规格的“古城区行政区划优化与区域协同发展工作领导小组”，由市领导挂帅，古城区、玉龙县及市级相关部门主要负责人参与，统筹研究、决策和推进相关工作。任何涉及行政区划边界、层级变动的调整，必须严格遵循《行政区划管理条例》等法律法规，履行完整的调研论证、风险评估、专家评审、公众参与（特别是涉及古城原住民和少数民族群众）、申报审批等法定程序。跨区域协同机制的建设，应以市人大决议或政府间协议等形式予以固化，明确权责和运行规则。
（二）规划与政策衔接
将区划优化调整方案与古城区“十五五”规划及各乡镇（街道）国土空间详细规划紧密衔接，确保调整服务于全区长远发展蓝图。研究制定配套政策，如支持古城功能疏解的财政激励政策、促进东西部乡镇产业协作的扶持政策、鼓励集体经济反哺基层治理的引导政策等，形成政策合力。在市级层面统筹，推动古城区与玉龙县在产业、交通、环保、公共服务等领域专项规划的协同编制与联合审批。
（三）财政与民生保障
科学设计调整涉及的财政基数划转、债权债务分担、资产移交方案，妥善做好人员安置，确保各级政府正常运转和干部职工队伍稳定。调整过程中和调整后，必须确保教育、医疗、养老、社会救助等基本公共服务不中断、不降标，并承诺随着经济发展逐步提升。特别要关注大研古城原住民、旅游从业人员、生态脆弱区群众等群体的权益保障。建立健全文旅产业发展与居民收入增长联动机制，探索通过集体经济分红、旅游收益共享、就业技能培训等多种方式，确保本地居民从旅游发展中持续受益。
（四）宣传引导与社会稳定
坚持公开透明，通过多种渠道广泛宣传调整的战略意义、具体方案和惠民前景，尤其要讲清对保护古城、改善生活、创造就业、促进公平的积极作用。对涉及民族自治地方相邻区域的调整，必须进行深入细致的政策解读。进行全方位的社会稳定风险评估，制定周密的风险防控和应急处置预案，及时排查化解各类矛盾隐患。加强舆论引导，营造全社会理解、支持、参与改革，共同维护民族团结、社会和谐稳定的良好氛围。
六、 预期效益分析
（一）对古城区自身发展的效益
遗产保护水平与城市治理效能双提升
：核心区管理体制优化将显著提升大研古城的保护管理能力，有效缓解超载压力，同时提高整个中心城区的精细化治理水平，打造宜居、韧性、智慧城市。
产业转型升级与空间布局优化双突破
：通过功能区划优化，将促进文旅新业态合理布局和特色农业集聚发展，形成东西联动、城乡互补的现代产业体系，破解空间约束。
区域协同发展破局，整体竞争力跃升
：“古城-玉龙”一体化机制建立将打破行政壁垒，实现资源要素高效配置，形成“1+1>2”的聚合效应，大幅提升“大丽江”在区域发展格局中的地位。
民生福祉持续改善，共同富裕基础夯实
：通过优化资源配置和强化产业带动，将有效促进东西部均衡发展，壮大集体经济，拓宽居民增收渠道，让发展成果更多更公平惠及全区人民。
（二）对丽江市及区域发展的效益
“世界文化旅游名城”建设核心引擎强化
：古城区的高质量发展是丽江旅游品牌的核心支撑，其成功转型将引领全市文旅产业升级，巩固丽江在国际旅游市场中的独特地位。
市域协同发展示范引领
：成功探索世界遗产地城市内部优化与跨区域协同治理模式，可为滇西城镇群、大滇西旅游环线乃至全国类似地区的协同发展提供“丽江方案”。
长江上游生态安全屏障更加牢固
：通过跨区域生态共保共治，将更有效地保护金沙江、拉市海等关键生态空间，促进生态价值转化，服务国家生态文明建设战略。
七、 结论与建议
（一）主要结论
古城区作为世界文化遗产丽江古城的承载者、丽江市高质量发展的排头兵，其发展质量直接关系到丽江“三个定位”目标的实现。当前，古城区在取得显著成就的同时，也面临核心区超载、行政壁垒制约、内部发展不平衡等深层次挑战。现行的行政区划格局在适应新发展要求、服务新发展战略时存在现实制约。实施以“深化核心治理、优化功能布局、创新协同机制”为核心的行政区划战略性调整与改革，是古城区破解发展瓶颈、实现高质量跨越式发展、更好担当全市发展龙头的必然选择和关键路径。
（二）政策建议
立即启动“丽江古城保护管理体制深化研究”
：由市委政研室、市文旅局、市民政局、古城区政府联合成立专题组，用半年时间，对建立实体化、高规格保护管理委员会的可行性、职能权限、运行机制等进行深入研究，形成具体方案。
开展“古城区街道功能优化专题调研”
：由古城区委、区政府牵头，对现有7个街道的职能重叠、管理交叉等问题进行系统调研，提出优化整合的备选方案，广泛征求社会各界意见。
推动建立“古城-玉龙一体化发展常态化磋商机制”
：在现有联席会议基础上，于2026年内推动建立由两区县党委或政府办公室牵头的定期磋商制度，先从旅游市场协同监管、交通衔接等具体事项入手，积累合作经验。
积极争取上级指导与支持
：将本报告的核心思路与建议，形成专题报告，向云南省委、省政府及省级发改、民政、自然资源、文旅等部门汇报。争取将古城区行政区划优化探索纳入省级改革试点或新型城镇化支持范围，并在重大项目布局、财政转移支付等方面获得针对性支持。
古城区的未来，系于对八百年古城的水恒守护与活态传承，成于对高质量发展之路的坚定探索与创新实践。通过科学审慎的行政区划优化与大胆务实的区域协同机制创新，必能将其无与伦比的文化遗产价值转化为可持续的繁荣动能，在雪山脚下、古城内外，绘就一幅遗产永续、产业兴旺、城乡和美、人民幸福、民族团结的现代化核心城区壮丽画卷，为丽江建设“世界文化旅游名城”、为云南实现“3815”战略发展目标贡献不可替代的古城力量。
