关于云南省文山壮族苗族自治州文山市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“中国三七之乡”“文山州政治经济文化信息中心”“文砚同城化核心板块”三重核心定位的文山市及其相邻区域进行行政区划调整的战略布局。文山市作为少数民族人口占比近半、集“州府、资源、交通、文化”于一体的特殊战略单元，肩负着“做强州府核心、引领全州发展、打造世界三七之都、推动文砚同城化实质突破、促进各族群众共同富裕”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析文山市“经济总量突破409亿元、三七产业全国独大、城市蝶变获评全国文明城市、但经济增速（3.6%）低于全州水平、中心城区辐射带动力有待加强、乡镇数量多（14个）且规模差异大、‘一核四片’空间格局落实需深化”的发展现状。报告基于文山市“强州府”行动部署、已获州政府批复的《文砚同城规划修编（2022—2035年）》及文山市国土空间规划，论证通过优化内部“中心城区—重点镇—特色乡”三级体系、深化“三个街道（开化、卧龙、新平）城市精细化管理与功能优化”、探索“古木镇—平坝镇—追栗街镇”南部产业协同带、构建“东山乡—柳井乡—新街乡”东部生态文旅融合区、以及实质性推动“文山市—砚山县”同城化管理体制创新的必要性与可行性。报告提出以“做强三七全产业链、做优中心城区服务功能、做大南部加工制造与物流产业、做实东部农文旅融合、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为文山市在服务全州“3815”战略、探索边疆民族地区州府城市中国式现代化治理新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展以及云南省锚定“3815”战略发展目标、文山州全力打造“中国绿色铝谷核心区”和“世界三七之都”的宏观背景下，作为全国唯一的壮族苗族自治州州府、三七原产地和主产区、以及“文砚同城化”核心引擎的文山市，其发展态势直接关系到全州发展大局、特色产业升级和边疆民族地区治理现代化。文山市地处文山州西部，东北部与砚山县接壤，南部与马关县毗邻，东南部与西畴县相接，西部与红河州蒙自市连接，是北上昆明、东至南宁、南下口岸、西接蒙自的交通枢纽。2024年，全市实现地区生产总值409.28亿元，同比增长3.6%；城镇常住居民人均可支配收入45117元，农村常住居民人均可支配收入18399元。全市已形成以三七产业为绝对主导，以绿色铝配套加工、现代农业、康养旅游为支撑的产业体系，“文山三七”产量、质量、产值均为全国第一、世界之最。同时，文山市也面临经济增速放缓、产业结构单一（过度依赖三七）、中心城区对广阔腹地（14个乡镇）的辐射带动不足、乡镇发展不平衡、与砚山县同城化面临行政壁垒等挑战。主动、审慎、创新地思考文山市内部优化及与相邻区域的行政区划调整与协同机制创新，是破解“大州府、弱辐射”困境、放大“三七之乡”品牌价值、实现“文砚同城”从规划到实体的关键一跃、促进州府城市能级跃升的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析文山市独特的区位条件、资源禀赋、经济社会发展现状及其在全州乃至全省发展格局中的核心地位，特别是作为“州府所在地”和“三七产业全球中心”的双重角色。基于地理相邻原则，重点分析文山市内部“3街道7镇7乡”体系的优化（强化中心城区管理、整合南部乡镇产业资源、打造东部生态文旅板块）、以及与砚山县、马关县、西畴县等相邻县深化区域协同，尤其是推动“文砚同城化”实质性破局的内在逻辑与潜在价值。设计并提出以“筑牢三七全产业链全球优势、提升中心城区综合服务能级、拓展南部产业腹地、激活东部乡村振兴、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注民族自治州府城市、资源型城市如何通过精细化的空间治理实现产业升级、城市提质、区域协同的有机统一。

1.3 核心原则

州府引领与区域协同原则

：调整必须有利于强化文山市作为全州政治、经济、文化、信息中心的地位，提升其辐射带动能力，同时必须有利于深化与砚山县等相邻区域的协同发展，特别是落实省级“文砚同城化”战略，打破行政壁垒。

生态优先与绿色发展原则

：调整必须有利于保护森林覆盖率41.4%的生态本底，维护盘龙河等水系健康，推动三七产业绿色化、园区化发展，建设“北回归线绿洲”和公园城市。

民族平等与团结进步原则

：作为多民族聚居的自治州府，调整必须有利于促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识，保障4个彝族乡和1个回族乡等少数民族乡镇的合法权益和发展。

相邻整合与功能协同原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间。文山市东北接砚山，南邻马关，东南连西畴，西靠红河州蒙自。本报告重点研究内部乡镇街道优化，以及与砚山县的一体化协同。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。需确保城乡居民收入持续增长，缩小城乡差距。

因地制宜与循序渐进原则

：尊重文山市作为州府城市和三七产业重镇的特殊性、复杂的地形条件（山地为主）和多民族文化。科学论证，小步快走，确保调整过程平稳有序，经得起历史和实践的检验。优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

区位与政区

：文山市位于文山州西部。全市国土面积2967.17平方公里。根据2025年资料，文山市下辖

3个街道

（开化街道、卧龙街道、新平街道）、

7个镇

（古木镇、平坝镇、马塘镇、德厚镇、小街镇、薄竹镇、追栗街镇）、

7个乡

（东山彝族乡、柳井彝族乡、新街乡、喜古乡、坝心彝族乡、秉烈彝族乡、红甸回族乡），共17个乡镇（街道），152个村委会（社区）。市人民政府驻开化街道。2024年常住人口62.05万人。少数民族人口30.33万人，占总人口的48.35%。

经济发展水平

（2024-2025年）：

经济总量与增速

：2024年实现地区生产总值409.28亿元，同比增长3.6%。2025年数据待官方发布，但作为州府，其经济总量占全州比重预计在25%左右。值得注意的是，其3.6%的增速低于全州6%的平均水平，反映出增长动力亟待加强。

产业结构

：

三七产业

是绝对支柱，文山市是全国最大的三七种植和加工基地，被命名为“中国三七之乡”。以三七为主的中药材种植、加工、交易、科研全产业链在此集聚。

工业

：规模以上工业增加值增长15.1%，主要依托三七精深加工和绿色铝配套产业。

服务业

：作为州府，教育、医疗、商贸、金融等服务业发达。社会消费品零售总额245.6亿元，增长8%。

城市建设

：成功创建“全国文明城市”，完成41条道路“白改黑”，新增公园游园107个，人均绿地面积13.04平方米，盘龙河成为城市客厅。“绿美集镇”建设成效显著，平坝镇已成功创建省级绿美乡镇。

居民收入

：2024年城镇常住居民人均可支配收入45117元，增长4.3%；农村常住居民人均可支配收入18399元，增长6.7%。城乡收入比为2.45:1。

2.2 核心优势与战略资源

无可替代的“三七产业全球中心”地位

：“文山三七”是国家地理标志保护产品，文山市在种植规模、科研水平、交易市场、品牌影响力上全球领先，是“世界三七之都”的核心载体。

独特的州府区位与综合服务功能

：作为全州政治、经济、文化、信息中心，汇聚了最优的行政资源、教育资源、医疗资源、商业资源，是全州人口和要素集聚的高地，具备强大的辐射潜力。

显著的“全国文明城市”品牌与城市品质

：经过多年“城管革命”和绿美建设，城市面貌发生蝶变，人居环境大幅改善，为吸引人才和产业提供了良好的软硬件环境。

明确的“文砚同城化”战略引领

：省级规划已将文砚同城化作为全州发展的核心战略，《文砚同城规划修编（2022-2035）》已获批，目标到2025年同城化格局大体形成，为文山市空间拓展和能级提升提供了历史性机遇。

丰富的民族文化与生态资源

：拥有4个彝族乡、1个回族乡等，民族文化多样；森林、河流资源为发展康养旅居产业提供了基础。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

经济增长动能不足，产业结构单一风险

：经济增速放缓，过度依赖三七产业，受市场价格波动和政策影响大。绿色铝等新兴产业布局主要在砚山、富宁，文山市承接不足。

中心城区辐射带动力与腹地发展不匹配

：作为州府，对下辖的14个乡镇的产业带动、基础设施延伸、公共服务覆盖仍显不足，城乡发展差距依然存在。

乡镇数量多、规模小，资源配置效率有待提高

：17个乡镇（街道）中，部分乡镇人口少、经济弱，行政运行成本高，难以形成规模效应和特色竞争力。

“文砚同城化”面临实质性行政壁垒

：尽管规划一体、交通互联、产业互补，但分属两个县级行政单元，在规划落地、土地管理、招商引资、政策协同等方面仍存在障碍，制约了“1+1>2”效应的发挥。

城市功能与“滇东南区域核心城市”定位尚有差距

：在教育、医疗、文化等高端公共服务供给，以及城市创新功能、枢纽经济等方面，与更高能级城市相比仍有提升空间。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《文砚同城规划修编（2022—2035年）》的批复及文山市相关规划，其发展定位和方向极其明确：

战略定位

：文砚同城化区域的“服务核”——区域综合服务中心、产业转型升级创新区、公园城市特色美丽宜居宜游示范区。文山市自身着力建设“富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化城市”。

空间格局

：构建“一核四片”的城市发展格局。“一核”即中心城区（三个街道）；“四片”指东部文砚同城化片区、西部姑娘寨建材资源综合开发与专业市场片区、南部三七生物医药大健康片区、北部绿色铝产业集群片区（与砚山协同）。

人口目标

：到2030年，城区常住人口突破50万人，城镇化率提升至75%以上。

核心策略

：实施“强州府”行动，高质量推进以人为本的新型城镇化。大抓“增人、增学、增绿、增地”行动。深化“产、城、人”融合。 这为通过行政区划调整优化空间布局、落实“文砚同城”战略提供了权威的政策依据和清晰的行动蓝图。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

破解“文砚同城化”行政壁垒，打造全州强大增长极的迫切需要

：文山市与砚山县的融合是省级战略，但当前“规划同图、设施同网、产业同链”却“行政不同体”，严重制约了资源要素的自由流动和优化配置。通过体制机制创新，推动两地从“协同”走向“一体”，是文山市突破发展瓶颈、实现能级跃升、真正发挥州府引领作用的关键。

优化中心城区管理体制，适应“50万人口城市”治理要求的内在需要

：文山市中心城区已形成三个街道，但随着人口向50万目标迈进，城市管理日益复杂。需要进一步优化街道设置和职能，提升精细化、智能化治理水平，为未来可能析置新的街道或优化区划做好准备。

整合南部乡镇产业资源，构建“三七生物医药大健康片区”合力的客观需要

：古木镇、平坝镇、追栗街镇等南部乡镇在地理上相邻，均与三七种植、加工、旅游关联密切。分散管理不利于统一规划产业园区、打造区域品牌。建立协同发展机制，可以整合资源，形成三七全产业链发展的强大腹地。

推动东部民族乡生态文旅融合，促进乡村振兴的现实需要

：东山彝族乡、柳井彝族乡、新街乡等东部乡镇生态良好、民族风情浓郁。通过建立跨乡的协同机制，可以整合旅游资源，共同设计精品线路，发展特色农业和乡村旅游，让民族地区群众共享发展红利。

3.2 可行性分析

高层级战略与规划强力支撑

：“文砚同城化”已写入省级和州级规划，并成立了州级指挥部，为体制机制创新提供了强有力的政策保障和组织基础。

坚实的经济与产业基础

：GDP超400亿元，三七产业全球领先，财政实力和城市承载力较强，为推进改革提供了经济基础。

成熟的城市建设与管理经验

：成功创建全国文明城市，实施了“城管革命”和绿美建设，积累了丰富的城市治理经验，具备推进区划优化和管理升级的能力。

良好的社会共识与民意基础

：“文砚同城化”概念日益深入人心，城际公交等惠民举措获得好评。城乡群众对改善生活、加快发展的愿望强烈。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“州府引领”、“同城突破”、“内部优化”的战略定位和文山市作为州府城市、三七产业重镇的特殊性，本报告提出以下四套审慎的战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：实质性推动“文山市—砚山县同城化管理体制创新，探索设立‘文砚协同发展区’或一体化管理机制”

内容

：在州级“文砚同城化建设指挥部”的基础上，推动成立实体化的“文砚协同发展区管理委员会”，由州领导兼任主任，文山、砚山主要领导任副主任，统筹负责协同发展区内的规划、土地、产业、招商、重大基础设施建设等事务。初期可划定以G248沿线、文山普者黑机场周边、马塘工业园区等为核心的区域作为“协同发展示范区”，实施统一规划、统一招商、利益共享。远期，根据国家政策和发展需要，研究将砚山县撤县设区的可行性。

依据

：此方案是落实省级战略、破解发展瓶颈的最核心举措。两地中心城区直线距离仅约30公里，产业互补性强，一体化发展条件成熟。符合区域经济一体化发展规律和文山市提升能级的迫切需要。

预期效益

：

能级跃升

：形成人口超百万、GDP超七百亿的滇东南区域核心城市，极大提升文山州在全省的战略地位。

产业协同

：文山三七研发、商贸与砚山绿色铝、现代农业深度耦合，构建更具竞争力的现代化产业集群。

效率倍增

：消除行政壁垒，降低制度性交易成本，吸引更多优质要素集聚。

主要挑战

：涉及两个县级行政单元的深度协调，利益平衡难度大。撤县设区需国务院审批，程序复杂。必须做好社会稳定风险评估。

方案二：优化文山市中心城区街道设置与管理职能

内容

：为适应建设“50万人口城市”和提升治理效能的需要，对现有三个街道（开化、卧龙、新平）的管理范围和服务人口进行科学评估。在人口密集、管理任务重的区域（如新平街道南部、卧龙街道北部），研究析置新的街道（如“盘龙街道”“北城街道”）的可行性。同时，强化街道在城市管理、社区服务、民生保障等方面的职能，推动管理重心下移、资源下沉。

依据

：此方案是提升城市精细化管理水平、服务人口增长需求的务实举措。随着城镇化推进，现有街道管理幅度过大，影响服务效率和质量。

预期效益

：

管理精细化

：缩小管理单元，提升响应速度和服务精准度。

服务优质化

：使公共服务更贴近居民，提升满意度和幸福感。

为同城化预留空间

：优化后的中心城区架构，更能适应未来与砚山一体化后的城市管理需要。

主要挑战

：涉及机构调整和人员安置，需精心设计，确保平稳过渡。新增行政成本需进行科学测算。

方案三：构建“古木—平坝—追栗街南部三七产业协同发展带”

内容

：由市级层面统筹，将地理相邻、三七产业基础较好的

古木镇、平坝镇、追栗街镇

明确为“南部三七产业协同发展带”。建立联合规划与实施机制，统一布局三七标准化种植基地、产地初加工园区、仓储物流设施和文旅融合项目。打造从种植、加工、交易到康养旅游的完整产业链条，形成文山市三七产业的坚实腹地。

依据

：此方案旨在整合三七产业资源，避免内部同质竞争，形成发展合力。这些乡镇是三七种植的重要区域，协同发展有利于提升整体产业竞争力。

预期效益

：

产业集聚

：形成规模效应，降低生产成本，提升“文山三七”整体品牌价值。

农民增收

：通过产业链延伸，让种植户分享更多加工和流通环节的利润。

乡村振兴

：以产业带动乡镇发展，促进就地城镇化。

主要挑战

：需要建立公平合理的跨乡镇利益协调和分配机制。各镇的基础设施和公共服务水平需要同步提升。

方案四：推动“东山—柳井—新街东部生态文旅融合发展区”建设

内容

：整合东部相邻的

东山彝族乡、柳井彝族乡、新街乡

，建立“东部生态文旅融合发展区”协同机制。依托良好的生态本底和彝族等民族文化，共同规划生态观光、民族风情体验、乡村旅游、特色农业等项目。打造文山城郊“后花园”和民族团结进步示范走廊。

依据

：此方案旨在发挥东部乡镇的生态和民族文化优势，弥补文山市旅游产品结构短板，促进民族地区发展和农民增收。

预期效益

：

旅游提质

：形成有特色的多日游产品，延长游客停留时间。

文化传承

：促进民族文化的保护、传承和活化利用。

生态增值

：将生态优势转化为经济优势，实现绿色发展。

主要挑战

：旅游基础设施和接待能力相对薄弱，需要较大投入。跨乡协调机制需要创新。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一先行突破，方案二同步优化，方案三、四协同培育

”的路径：

第一阶段（2026-2028年）：同城破局，机制先行

。 推动成立实体化的“文砚协同发展区管理委员会”，制定协同发展三年行动计划。在规划、交通、产业、招商等领域率先实现统一管理。 同步开展中心城区街道设置优化研究，完成论证报告。 启动“南部三七产业带”和“东部生态文旅区”的规划编制。

第二阶段（2029-2032年）：深度融合，效能显现

。 “文砚协同发展区”在基础设施、产业园区、公共服务等方面取得实质性一体化成果。研究论证砚山撤县设区的长远方案。 根据论证结果，稳妥实施中心城区街道优化调整。 “南部三七产业带”和“东部生态文旅区”建设初见成效，实施一批重点示范项目。

第三阶段（2033-2035年）：格局成型，巩固提升

。 文砚同城化格局全面形成，中心城区管理精细高效，南北两翼特色产业带成为重要支撑。文山市作为滇东南区域核心城市的地位基本确立。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过同城化突破和内部优化，预计文山市经济总量和增速将显著提升，产业结构更加多元健康。到2035年，GDP有望向千亿元迈进，城乡居民收入差距进一步缩小。

社会效益

：城市治理现代化水平大幅提高，公共服务更加均衡优质，民族团结进步事业蓬勃发展，各族群众获得感、幸福感、安全感显著增强。

生态效益

：在发展中严格保护生态，推动三七产业绿色转型，东部生态屏障更加牢固，“公园城市”特色更加鲜明。

区域效益

：文砚核心增长极真正形成，对全州的辐射带动能力极大增强，为文山州高质量发展提供核心引擎。

5.3 主要风险与管控措施

体制改革风险

：“文砚协同发展区”涉及深层次体制机制调整，可能遇到阻力。

措施

：坚持在党的领导下，加强顶层设计，争取省级授权，采用渐进式改革，充分做好政策宣传和干部思想工作。

利益平衡风险

：调整涉及不同行政单元、乡镇之间的利益重新分配。

措施

：建立科学合理的利益共享和补偿机制，确保调整过程公开、公平、公正，让各方都能从发展中受益。

社会稳定风险

：街道析置、乡镇协同可能影响部分干部群众利益。

措施

：依法依规履行程序，广泛听取民意，做好社会稳定风险评估和应急预案，确保平稳过渡。

民族因素风险

：涉及彝族乡、回族乡等少数民族乡镇的调整必须慎之又慎。

措施

：调整方案必须经过充分的民族协商，符合《民族区域自治法》，确保有利于民族团结和共同发展。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

文山市的发展，核心在于能否成功实现“两大突破”：一是对内突破“三七依赖”，通过优化内部空间布局，拓展南部产业腹地和东部生态文旅，构建多元支撑的产业体系；二是对外突破“行政壁垒”，实质性推动“文砚同城化”，与砚山县形成一体化发展格局，打造引领全州的强大核心增长极。当前，以“探索建立文砚协同发展区一体化管理机制”为突破口，是文山市实现能级跃升、履行州府引领使命的最关键抓手。调整必须坚持州府引领、生态优先、民族平等、循序渐进的原则。近期应以成立实体化的“文砚协同发展区管理委员会”和制定一体化行动计划为核心任务；同步研究优化中心城区街道设置；积极培育南部三七产业带和东部生态文旅区。所有调整都必须有利于经济高质量发展、城市品质提升、民族团结进步和民生持续改善。文山市的探索，不仅关乎一市之兴衰，更关乎文山州乃至云南省边疆民族地区区域中心城市的培育和现代化治理。必须坚持和加强党的全面领导，坚持依法依规，坚持以人民为中心，以“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，科学谋划，稳扎稳打，走出一条具有文山特色的州府城市“核心引领、同城突破、城乡融合”的高质量发展新路。

6.2 政策建议

建议云南省委、省政府将“文砚同城化体制机制创新”列为省级重点改革试点

：给予文山州在跨县级行政区协同发展方面更大的自主权和政策支持，鼓励其探索民族自治地方区域一体化发展的新范式，并在土地、财政、项目审批等方面给予倾斜。

建议文山州委、州政府尽快推动“文砚协同发展区管理委员会”实体化运作

：赋予其规划、土地、招商等关键权限，建立高效的决策和执行机制。委员会办公室可常设在文山市，负责日常协调。

建议文山市委、市政府制定出台《关于优化中心城区街道设置提升城市治理效能的实施方案》

：在充分调研和论证的基础上，稳妥推进街道优化调整工作，同步加强社区建设。

建议由州市两级共同编制《南部三七产业协同发展带规划》和《东部生态文旅融合发展区规划》

：明确功能定位、重点项目和政策保障，引导资源要素有序集聚。

建议加强对民族乡镇在调整过程中的特殊关怀和政策保障

：确保任何调整都经过民族代表充分协商，有利于民族文化的传承发展和各族群众生活水平的提高。