关于云南省文山壮族苗族自治州砚山县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“中国绿色铝谷核心区”“滇桂走廊”“文砚同城化关键一极”三重核心定位的砚山县及其相邻区域进行行政区划调整的战略布局。砚山县作为少数民族人口占比超六成、集“资源、交通、产业、生态”于一体的特殊战略单元，肩负着“做强绿色铝千亿级产业集群、支撑全州工业强州战略、深化文砚同城化实质融合、促进产城人深度融合与各族群众共同富裕”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析砚山县“经济总量突破313.23亿元、绿色铝产值563亿元占全州55%、增速连续多年位居全省前列、但产业结构单一（铝产业占比过高）、‘一核两区三带’空间格局落实需深化、11个乡镇发展资源整合与协同不足”的发展现状。报告基于砚山县“131”发展定位、已获州政府批复的《砚山县国土空间总体规划（2021—2035年）》及《文砚同城规划修编（2022—2035年）》，论证通过优化内部“中心城区（江那镇）—重点工业镇（平远镇、稼依镇）—特色农业乡”三级体系、深化“江那镇城市功能优化与园区服务协同”、探索“平远镇—稼依镇—阿舍彝族乡”西部产业协同带、构建“者腊乡—蚌峨乡—阿猛镇”东部生态农业区、以及实质性推动“砚山县—文山市”同城化管理体制创新的必要性与可行性。报告提出以“做强绿色铝全产业链全球竞争力、做优中心城区综合服务与生活配套、做大高原特色现代农业与商贸物流、做实民族团结进步示范（平远片区）、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为砚山县在服务全州“3815”战略、探索资源型县域中国式现代化治理新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进新型工业化、区域协调发展、乡村振兴以及云南省锚定“3815”战略发展目标、文山州全力打造“中国绿色铝谷核心区”和“世界三七之都”的宏观背景下，作为全国绿色铝产能最集中、产业链最完整的县域之一，以及“文砚同城化”战略核心引擎的砚山县，其发展态势直接关系到全州工业强州战略成败、国家重要初级产品供给安全与边疆民族地区现代化。砚山县地处文山州中西部，东接广南县，南邻西畴县、文山市，西连红河州开远市、丘北县，北靠丘北县，是连接滇中、粤港澳大湾区和通往河口口岸的重要交通枢纽，文山普者黑机场坐落于此。2025年，全县实现地区生产总值313.23亿元，按不变价格计算比上年增长5.4%，增速位居全州前列。“十四五”期间，GDP从178.4亿元增至313.2亿元，年均增长10.8%，增速排在全省前列。全县已形成以绿色铝产业为绝对主导（2025年产值达563亿元，占全州55%、全省28%），以高原特色现代农业、商贸物流、文旅康养为补充的产业体系。同时，砚山县也面临产业结构极度单一、过度依赖铝产业市场波动；中心城区（江那镇）服务功能与千亿级园区发展需求不匹配；乡镇发展不平衡，平远、稼依等工业强镇与东部农业乡差距明显；与文山市同城化面临实质性行政壁垒等挑战。主动、审慎、创新地思考砚山县内部优化及与相邻区域的行政区划调整与协同机制创新，是破解“大产业、弱配套”困境、放大“绿色铝谷”集群优势、实现“文砚同城”从规划到实体的关键一跃、促进资源型县域全面转型的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析砚山县独特的资源禀赋、交通区位、经济社会发展现状及其在全州、全省乃至全国产业链中的核心地位，特别是作为“中国绿色铝谷核心区”和“文砚同城化产业引擎”的双重角色。基于地理相邻原则，重点分析砚山县内部“4镇7乡”体系的优化（强化江那镇综合服务、整合平远—稼依工业板块、提升东部农业乡特色）、以及与文山市、丘北县、广南县等相邻县深化区域协同，尤其是推动“文砚同城化”实质性破局的内在逻辑与潜在价值。设计并提出以“筑牢绿色铝全产业链全球竞争优势、提升中心城区产城融合水平、拓展现代农业与生态文旅价值、激活乡镇协同发展活力、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注资源型县域、民族地区如何通过精细化的空间治理实现产业升级、生态保护、民生改善的有机统一。

1.3 核心原则

产业强县与区域协同原则

：调整必须有利于巩固和提升砚山县作为“中国绿色铝谷核心区”的产业地位，延伸产业链，同时必须有利于深化与文山市的“同城化”协同，形成“文山研发商贸+砚山制造加工”的互补格局，落实省级战略。

生态优先与绿色发展原则

：调整必须有利于保护维摩国家石漠公园、浴仙湖等重要生态空间，推动绿色铝产业零碳园区建设，发展循环经济，践行“绿水青山就是金山银山”理念。

民族平等与团结进步原则

：作为多民族聚居县（少数民族人口占65%），拥有4个民族乡，调整必须有利于促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识，特别是擦亮“民族团结看平远”品牌。

相邻整合与功能协同原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间。砚山东接广南，南邻西畴、文山，西连开远、丘北，北靠丘北。本报告重点研究内部乡镇优化，以及与文山市的一体化协同。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。需确保城乡居民收入持续增长，“十四五”期间城镇和农村常住居民人均可支配收入分别从36213元、12705元预计增加到46918元、19067元。

因地制宜与循序渐进原则

：尊重砚山县作为资源型县域和交通枢纽的特殊性、复杂的坝子地形（35个3000亩以上坝子）和多民族文化。科学论证，小步快走，确保调整过程平稳有序。优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

区位与政区

：砚山县位于文山州中西部。全县国土面积3822平方公里。根据2025年资料，砚山县下辖

4个镇

（江那镇、平远镇、稼依镇、阿猛镇）、

7个乡

（阿舍彝族乡、维摩彝族乡、盘龙彝族乡、八嘎乡、者腊乡、蚌峨乡、干河乡），共11个乡镇，108个村（社区）。县人民政府驻江那镇。2025年常住人口46.02万人。少数民族人口占65%，以壮族、彝族、苗族、回族为主。

经济发展水平

（2024-2025年）：

经济总量与增速

：2025年实现地区生产总值313.23亿元，增长5.4%。2024年GDP为296.17亿元，增长9.4%，增速连续三年走在全省前列，全州第一。人均GDP达68064元（约9529美元），位居全州第二。

产业结构

：

绿色铝产业

是绝对支柱。云南砚山产业园区（云南绿色铝创新产业园）是全省重点打造的七个千亿级产业园区之一和省级零碳园区试点。2025年绿色铝产值达563亿元，占全州的55%，全省的28%。铝产业占全县规上工业总产值的92.6%（2024年）。

高原特色现代农业

：4个蔬菜基地获粤港澳大湾区“菜篮子”生产基地认证。2025年农林牧渔业总产值73.96亿元。

工业与园区

：2025年规模以上工业增加值同比增长11.5%。“十四五”末，全县规上工业总产值从50.2亿元增加到601.5亿元，增加近11倍。园区累计引进铝产业及配套项目28个，建成投产17个，累计完成投资286亿元。2025年园区企业营业收入预计突破1000亿元。

居民收入

：“十四五”期间，城镇和农村常住居民人均可支配收入预计分别增加到46918元、19067元，是“十三五”末的1.3倍、1.5倍。

2.2 核心优势与战略资源

全球领先的绿色铝产业集群与零碳园区

：拥有全球最大单体绿色铝生产基地（云南宏泰203万吨），构建了“碳素—电解铝—精深加工—应用—再生铝”的全产业链，采用“铝水直供”等创新模式，绿电使用比例超80%，产品通过ASI、碳足迹等国际认证，在全球低碳市场中占据先机。

得天独厚的“滇桂走廊”交通枢纽地位

：文山普者黑机场位于境内，云桂铁路、广昆高速、平文高速、蒙文砚高速横贯全境，是云南联结粤港澳大湾区、通往河口口岸的重要通道，物流优势显著。

丰富的坝子资源与高原特色农业基础

：拥有平远坝子（云南八大坝子之一）等35个3000亩以上坝子，土地资源富集，是粤港澳大湾区优质农产品供应基地。

深厚的民族文化与“民族团结看平远”品牌

：多民族聚居，民族文化浓郁，平远片区“三区”建设投入22.3亿元，成为全省民族团结进步示范的亮丽名片。

明确的“文砚同城化”战略与国土空间规划指引

：作为“文砚同城化”双核之一，其发展深度融入省级规划。国土空间总体规划已获批，明确了“中国绿色铝谷核心区、现代农业示范县、民族团结进步示范县”的定位和“一核两区三带”的空间格局。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

产业结构单一，抗风险能力弱

：经济过度依赖绿色铝产业，其产值占规上工业总产值超90%，受全球铝价波动、贸易政策、能源成本影响极大，县域经济安全存在隐患。

产城融合不足，城市服务功能滞后

：中心城区江那镇的城市建设、公共服务、生活配套与千亿级产业园区的发展需求和高素质产业工人的生活期望存在差距，“重生产、轻生活”问题突出。

乡镇发展两极分化，内部协同不足

：西部平远镇、稼依镇依托园区高速发展，而东部者腊、蚌峨等乡仍以传统农业为主，发展差距大。11个乡镇之间产业联动、基础设施共享机制不健全。

“文砚同城化”面临深层行政壁垒

：尽管规划一体、交通互联（城际公交）、产业互补，但分属两个县级行政单元，在土地指标、税收分成、招商政策、公共服务延伸等方面协调成本高，制约了“1+1>2”效应的充分发挥。

生态保护与工业扩张的矛盾

：作为石漠化地区，大规模工业开发对水资源、土地资源和环境承载力构成持续压力，绿色转型任务艰巨。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《砚山县国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复及“十四五”发展成就，砚山县的发展定位和方向极其明确：

战略定位

：着力建设“中国绿色铝谷”核心区、现代农业示范县、民族团结进步示范县。融入“文砚同城化”，打造滇东南区域核心城市的重要产业板块。

空间格局

：构建“一核两区三带”的县域国土空间开发保护格局。“一核”指县域综合服务核心（江那镇）；“两区”指西部产业发展区（平远、稼依等）、东部生态农业发展区（者腊、蚌峨等）；“三带”指沿G248线城镇发展带、沿蒙文砚高速产业发展带、沿323国道特色农业发展带。

城镇体系

：构建以江那镇为中心，平远镇、稼依镇、阿猛镇为重点，其他乡镇为节点的城镇体系。

产业布局

：绿色铝产业核心布局在云南砚山产业园区（平远、稼依区域）；高原特色现代农业布局在东部坝区；商贸物流依托交通枢纽发展。 这为通过行政区划调整优化空间布局、落实产业发展与区域协同战略提供了权威的政策依据和清晰的行动蓝图。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

破解“文砚同城化”行政壁垒，实现产业与城市功能深度互补的迫切需要

：砚山县的产业优势（制造）与文山市的服务优势（研发、商贸、教育、医疗）天然互补。但行政分割导致要素流动不畅、规划衔接困难、公共服务难以同城共享。通过体制机制创新，推动两地从“协同”走向“一体”，是砚山县突破产业孤岛、享受城市服务、实现产城人深度融合的关键。

优化中心城区与园区关系，提升“江那镇”综合服务能级的内在需要

：江那镇作为县城，不仅要服务本地居民，更要服务云南砚山产业园区数万产业工人和家庭。现有镇级管理体制在统筹城市规划、园区生活配套、高端公共服务供给方面力有不逮。优化其管理架构，强化城市功能，是适应其角色从传统县城向“千亿级产业新城核心区”转变的必然要求。

整合西部产业板块资源，构建“平远—稼依—阿舍”一体化工业走廊的客观需要

：平远镇、稼依镇、阿舍彝族乡地理相邻，共同构成云南砚山产业园区的核心区域。分属不同乡镇管理，不利于统一的基础设施建设、产业布局优化和产城融合规划。建立协同发展机制，可以有效整合资源，形成世界级绿色铝产业集群的强大合力。

促进东部农业乡特色发展，推动乡村振兴的现实需要

：者腊乡、蚌峨乡、阿猛镇等东部乡镇农业基础好，但产业单一。通过建立跨乡协同机制，可以整合农业资源，共同打造区域农产品品牌，发展农文旅融合产业，让农业地区群众分享工业化带来的红利。

3.2 可行性分析

高层级战略与规划强力支撑

：“文砚同城化”是省级和州级核心战略，已成立州级指挥部并出台三年行动计划，为体制机制创新提供了强有力的政策保障和组织基础。

强劲的经济与产业基础提供坚实支撑

：GDP超300亿元，绿色铝产业全球竞争力强，园区营收超千亿，财政实力和产业承载力显著增强，为推进改革提供了雄厚的经济基础。

成熟的园区管理与服务经验

：创新推行“县委书记、县长担任施工队长+园区吹哨、部门报到”机制，提供“保姆式”代办服务，创造了项目建设的“砚山魏桥速度”，表明具备极强的执行和创新能力。

良好的社会共识与民意基础

：“文砚同城化”概念日益深入人心，城际公交等惠民举措获得好评。园区发展带来的就业和收入增长让干部群众对深化改革、实现更好发展充满期待。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“产业引领”、“同城突破”、“内部优化”的战略定位和砚山县作为资源型县域、交通枢纽的特殊性，本报告提出以下四套审慎的战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：实质性推动“砚山县—文山市同城化管理体制创新，探索设立‘文砚协同发展区’及‘砚山片区’管理机制”

内容

：在州级“文砚同城化建设指挥部”的框架下，推动成立实体化的“文砚协同发展区管理委员会”，下设“砚山片区管理局”。由州领导兼任管委会主任，砚山县主要领导兼任片区管理局局长。赋予片区管理局在协同发展区框架内，统筹砚山区域内的产业规划、土地管理、基础设施配套、招商引资等权限，并与文山片区紧密协同。重点推动云南砚山产业园区与文山高新区在规划、政策、招商上的无缝对接。

依据

：此方案是落实省级战略、破解砚山“产业强、城市弱”瓶颈的最核心举措。通过融入同城化，砚山能直接共享文山的城市功能，弥补自身短板，同时巩固其产业核心地位。符合区域经济一体化发展规律。

预期效益

：

功能互补

：实现“文山服务+砚山制造”深度耦合，提升整体竞争力。

要素畅通

：促进人才、资金、技术在两城间自由流动，降低制度性成本。

能级提升

：砚山从“工业县”升级为“同城化核心产业新城”，吸引更多高端要素。

主要挑战

：涉及县级行政单元的深度协调和部分事权让渡，利益平衡难度大。必须建立科学合理的跨区域财税分享和GDP核算机制。

内容

：为适应千亿级园区发展，提升中心城区服务能级。

第一

，研究强化

江那镇

作为县域综合服务中心的职能，优化其内部管理架构，提升城市精细化管理水平，重点加强教育、医疗、文化等公共服务设施建设。

第二

，鉴于

平远镇

已成为事实上的产业新城和“民族团结进步示范区”，且距离县城较远，研究将其升格为县级政府派出机构（如“平远产业新城管委会”）或赋予其更大经济社会管理权限的可能性，以更好地服务园区发展和民族团结工作。

第三

，推动

稼依镇

与园区更深层次融合，明确其作为园区重要配套生活区和物流节点的定位。

依据

：此方案旨在解决“大园区、小县城”和重点镇功能错配问题。平远镇的特殊地位和巨大投入需要更高效的管理体制来匹配。

预期效益

：

管理提效

：使管理体制更符合实际发展需要，提升服务企业和群众的能力。

产城融合

：加快园区生活配套和城市功能建设，留住人才。

示范强化

：进一步擦亮“民族团结看平远”品牌。

主要挑战

：涉及行政区划层级调整，政策敏感性强，需充分论证并报请上级批准。需妥善处理调整后与周边乡镇的关系。

方案三：构建“平远—稼依—阿舍西部绿色铝产业协同发展带”

内容

：由县级层面统筹，将地理相邻、共同构成云南砚山产业园区主体的

平远镇、稼依镇、阿舍彝族乡

明确为“西部绿色铝产业协同发展带”。建立联合规划与建设协调机制，统一布局生产区、生活配套区、物流仓储区、生态保护区。推动基础设施互联互通，公共服务共建共享，实现产业链条内高效协同。

依据

：此方案旨在整合核心产业资源，避免内部无序竞争，形成集约化、高效化的发展格局。这些乡镇是砚山经济的命脉所在，协同发展有利于提升整体产业竞争力。

预期效益

：

资源优化

：提高土地、能源、基础设施的使用效率。

成本降低

：通过一体化布局，降低企业物流和运营成本。

环境共保

：统一环保标准和治理措施，守护区域生态。

主要挑战

：需要建立强有力的跨乡镇协调机构和利益分享机制。各镇乡的发展诉求需统筹平衡。

方案四：推动“者腊—蚌峨—阿猛东部生态农业与文旅融合发展区”建设

内容

：整合东部相邻的

者腊乡、蚌峨乡、阿猛镇

，建立“东部生态农业与文旅融合发展区”协同机制。依托丰富的坝子资源和农业基础，共同规划高标准农田建设、特色农产品种植加工、乡村旅游线路。打造砚山县的“米袋子”“菜篮子”基地和城郊休闲后花园。

依据

：此方案旨在发挥东部乡镇的农业和生态优势，优化县域产业结构，弥补工业独大的短板，促进区域均衡发展和农民增收。

预期效益

：

农业增效

：形成规模效应，提升农产品品牌价值和市场竞争力。

农民增收

：通过产业链延伸和农文旅融合，拓宽农民收入渠道。

生态增值

：保护农业生态，提供生态产品和服务。

主要挑战

：农业基础设施和旅游配套相对薄弱，需要持续投入。跨乡协同的市场机制和品牌共建需要探索。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一引领，方案二、三同步，方案四培育

”的路径：

第一阶段（2026-2028年）：同城破局，机制先行

。 全力推动“文砚协同发展区管理委员会”实体化运作，并设立“砚山片区管理局”。制定并实施协同发展三年行动计划，在规划、交通、产业政策、部分公共服务（如公交、医保异地结算）上率先实现统一或互认。 同步开展“江那镇功能优化”和“平远镇管理体制创新”研究论证。 启动“西部产业协同发展带”和“东部生态农业区”的专项规划编制。

第二阶段（2029-2032年）：深度融合，效能显现

。 “文砚协同发展区”在基础设施互联、产业协同创新、公共服务同城化方面取得实质性突破。砚山片区管理机制运行成熟。 根据论证结果，稳妥实施江那镇内部优化，并探索赋予平远镇更高效的管理权限。 “西部产业带”和“东部农业区”建设初见成效，实施一批重点示范项目，形成特色品牌。

第三阶段（2033-2035年）：格局成型，巩固提升

。 文砚同城化格局全面形成，砚山作为产业核心区的地位更加巩固，产城融合达到新高度。东西部乡镇协同发展，县域内形成有机互补、均衡协调的新格局。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过同城化突破和内部优化，预计砚山县经济总量和增速将保持领先，产业结构更加健康多元。到2030年，GDP有望突破400亿元目标，绿色铝产业链价值向高端跃升，现代农业和文旅产业成为新的增长点。城乡居民收入持续快速增长。

社会效益

：产城融合水平大幅提高，产业工人和本地居民享有更优质均衡的公共服务。民族团结进步事业取得新成就，社会更加和谐稳定。基层治理现代化水平显著提升。

生态效益

：零碳园区建设深入推进，循环经济体系更加完善，石漠化治理和农业生态保护取得新进展，实现产业发展与生态保护的良性循环。

区域效益

：文砚协同发展区真正成为引领全州发展的核心引擎，砚山县的产业优势与文山市的服务优势完美结合，共同提升滇东南区域在全国发展格局中的战略地位。

5.3 主要风险与管控措施

体制改革风险

：“文砚协同发展区”涉及深层次体制机制调整，可能遇到来自现有行政体系的阻力。

措施

：坚持在党的领导下，加强顶层设计，争取省级授权试点，采用渐进式改革，充分做好政策宣传和干部思想工作，建立容错纠错机制。

利益平衡风险

：调整涉及县与县、乡镇与乡镇之间的利益重新分配，如税收、土地收益、GDP核算等。

措施

：建立科学合理的利益共享和补偿机制，采用“存量不变、增量分成”等原则，确保调整过程公开、公平、公正，让各方都能从发展中受益。

经济波动风险

：过度依赖铝产业，一旦全球市场发生剧烈波动，将对县域经济造成冲击。

措施

：在调整中必须同步大力培育现代农业、文旅康养等替代产业，推动产业多元化，增强经济韧性。

民族与社会稳定风险

：涉及彝族乡等少数民族乡镇的调整必须慎之又慎。

措施

：调整方案必须经过充分的民族协商，符合《民族区域自治法》，确保有利于民族团结和共同发展。做好社会稳定风险评估和应急预案。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

砚山县的发展，核心在于能否成功实现“两大转型”：一是产业转型，从单一的“绿色铝制造基地”向“绿色铝全产业链创新高地”升级，并积极培育多元替代产业；二是空间转型，从“工业县”向“文砚同城化核心产业新城”跃迁，实现产城人深度融合。当前，以“实质性融入文砚同城化，探索设立协同发展区砚山片区管理机制”为突破口，是砚山县破解发展瓶颈、巩固产业优势、实现全面发展的最关键抓手。调整必须坚持产业引领、区域协同、生态优先、民族平等的原则。近期应以推动“文砚协同发展区管理委员会”及“砚山片区管理局”实体化运作为核心任务；同步研究优化江那镇功能和平远镇管理体制；积极构建西部产业协同带和东部生态农业区。所有调整都必须服务于经济高质量发展、社会全面进步和民生持续改善。砚山县的探索，不仅关乎一县之兴衰，更关乎文山州乃至云南省资源型地区、民族地区如何走出一条依托优势资源、通过区域协同实现现代化的发展新路。必须坚持和加强党的全面领导，坚持依法依规，坚持以人民为中心，以“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，科学谋划，稳扎稳打，走出一条具有砚山特色的“产业强、生态美、百姓富、民族和”的高质量发展新路。

6.2 政策建议

建议云南省委、省政府将“文砚同城化体制机制创新”列为省级重点改革试点，并给予砚山县在园区管理体制、土地政策、财政体制等方面更大的自主权：鼓励其探索“园区管委会+片区管理局”等高效管理模式，为全省同类地区提供经验。

建议文山州委、州政府尽快推动“文砚协同发展区管理委员会”及下设片区管理局的实体化运作，并赋予其明确的权责清单

：建立州级层面的常态化协调调度机制，确保同城化战略高效落地。

建议砚山县委、县政府制定出台《关于优化中心城区及重点镇管理体制提升产城融合效能的实施方案》

：在充分调研和论证的基础上，稳妥推进江那镇功能优化，并积极向上争取平远镇管理体制创新的政策支持。

建议由州县两级共同编制《西部绿色铝产业协同发展带规划》和《东部生态农业与文旅融合发展区规划》

：明确功能定位、空间布局、重点项目和政策保障，引导资源要素有序集聚和特色发展。

建议加强对民族乡在调整过程中的特殊关怀和政策保障

：确保任何调整都经过民族代表充分协商，有利于民族文化的传承发展和各族群众生活水平的提高，持续投入建设“民族团结看平远”示范区。