关于云南省怒江傈僳族自治州泸水市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“峡谷天籁·摆时之乡”、“怒江客厅”、“中国精品咖啡核心产区”和“云南绿美城市”核心定位的泸水市及其内部区域进行行政区划调整与协同发展的战略布局。泸水市作为怒江傈僳族自治州州府所在地、全州政治经济文化中心、国家级重点生态功能区和沿边开放重要门户，集“州府核心、生态屏障、峡谷农业、边境旅游、民族文化”于一体，肩负着“引领全州发展、筑牢生态安全屏障、探索高山峡谷地区高质量发展路径、促进各族群众共同富裕”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析泸水市“经济总量110.94亿元（2024年）、增速3.4%、产业结构‘三二一’（13.19:33.56:53.25）、第三产业主导地位突出、建筑业与批发业增长强劲、特色农业基础扎实、城镇化率高达74.11%、‘2街道5镇3乡’发展梯度明显、高山峡谷地貌制约突出”的发展现状。报告基于《泸水市国土空间总体规划（2021—2035年）》明确的“一核引领、两带支撑、三区协同”国土空间开发保护格局和市委“十五五”规划建议提出的“强州府·新泸水”发展目标，论证通过深化“六库街道—大练地街道”州府核心区一体化、构建“上江镇—老窝镇”南部沿江特色农业与绿色工业协同区、优化“鲁掌镇—片马镇”西部边境口岸经济与生态旅游协同带、统筹“称杆乡—古登乡—洛本卓白族乡”北部山区生态保护与特色农林经济协同区的必要性与可行性。报告提出以“做强州府综合服务核心、做优峡谷特色农业、做大绿色能源与加工产业、做响‘秘境怒江’文旅品牌、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为泸水市在服务全省“3815”战略、探索边疆州府城市高质量发展新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进乡村振兴、兴边富民、生态文明建设、高水平对外开放以及云南省锚定“3815”战略发展目标、大力发展资源经济、园区经济、口岸经济的宏观背景下，作为怒江州唯一的县级市和州府所在地、全州经济总量第一（占39.77%）、固定资产投资第一（占45.66%）的泸水市，其发展态势直接关系到全州发展大局、边疆稳定、民族团结和区域协调。泸水市位于云南省西部，怒江傈僳族自治州南部，东靠碧罗雪山与兰坪、云龙两县相邻，南接保山市，西与腾冲市和缅甸联邦共和国毗邻，北连福贡县，国境线长136.24公里，总面积3088平方千米，呈“V”字形高山峡谷地貌。2024年，全市实现地区生产总值110.94亿元，比上年增长3.4%；第一产业增加值14.64亿元，增长2.5%；第二产业增加值37.23亿元，增长5.5%；第三产业增加值59.07亿元，增长2.3%。全市已形成以建筑业、批发零售业、房地产、绿色能源（水电、光伏）、高原特色农业（咖啡、草果、老窝火腿、水产养殖）、生态文化旅游为主导的产业体系。同时，泸水市也面临经济增长动力转换不足（三产增速偏低）、城市核心功能有待强化、乡镇发展极不平衡（沿江与山区差距）、基础设施瓶颈制约、财政收支矛盾、巩固拓展脱贫攻坚成果任务重等挑战。主动、审慎、创新地思考泸水市内部行政区划调整与协同机制创新，是破解“州府核心辐射力不足、城乡区域发展失衡”困境、放大“州府区位”、“生态资源”与“民族文化”综合优势、实现从“传统山区县”向“现代化边境城市”、“高山峡谷旅游胜地中心城市”、“全国高质量发展脱贫致富示范区”跨越、促进全市各族群众均衡协调发展的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析泸水市独特的资源禀赋（州府地位、沿边口岸、峡谷生态、民族文化）、功能定位（州府核心、生态屏障、旅游目的地）、经济社会发展现状及其在全州、全省发展格局中的特殊角色。基于地理相邻原则，重点分析泸水市内部“2街道5镇3乡”10个乡镇（街道）体系的优化（强化州府核心、整合南部沿江、协同西部边境、统筹北部山区）的内在逻辑与潜在价值。设计并提出以“做强州府综合服务核心、做优峡谷特色农业、做大绿色能源与加工产业、做响‘秘境怒江’文旅品牌、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注边疆州府城市、重点生态功能区、高山峡谷地形如何通过精细化的空间治理实现城乡融合、产业升级、文化传承、边境安宁与民生改善的有机统一。

1.3 核心原则

生态优先与屏障安全原则

：调整必须有利于筑牢高黎贡山、碧罗雪山生态屏障，严守生态保护红线（不低于1525.84平方千米），加强怒江流域保护，这是泸水市作为国家西南生态安全屏障组成部分的首要责任。

州府引领与核心带动原则

：调整必须有利于强化泸水市作为州府的综合服务功能、产业集聚能力和辐射带动力，真正发挥“火车头”作用，引领全州发展。

农业为本与特色发展原则

：调整必须有利于严守耕地红线（保有量不低于26.5591万亩）、保护永久基本农田（不低于6.8049万亩），优化咖啡、草果、中药材、水产等高原特色农业布局。

工业强市与集群发展原则

：调整必须有利于做大做强绿色能源（水电、光伏）、绿色矿业（硅深加工）、绿色食品加工（咖啡、火腿）等产业，推动产业园区化、绿色化、高端化发展。

文旅融合与品牌塑造原则

：调整必须有利于整合怒江大峡谷、片马口岸、老窝古镇等旅游资源，打响“秘境怒江·户外天堂”旅游IP。

沿边开放与兴边富民原则

：调整必须有利于提升片马口岸功能，深化对缅合作，发展边境贸易和落地加工，促进抵边村寨发展和边民增收。

相邻整合与地理正确原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间，确保方位准确。本报告重点研究市内乡镇（街道）间的优化与协同。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进各民族共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。

因地制宜与循序渐进原则

：尊重泸水市高山峡谷、民族多元、发展不平衡的特殊市情。科学论证，小步快走，确保调整过程平稳有序。优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

区位与政区

：泸水市位于云南省西部，怒江傈僳族自治州南部，地处怒江大峡谷腹地。国土总面积3088平方千米。根据2024年最新官方信息，泸水市辖

2个街道办事处

：六库街道（原六库镇核心区）、大练地街道（2021年新设）；

5个镇

：鲁掌镇（原县城）、片马镇（口岸镇）、上江镇、老窝镇、大兴地镇；

3个乡

：称杆乡、古登乡、洛本卓白族乡。全市共有71个村民委员会、15个社区居委会。2024年末，全市常住人口19.7万人，少数民族人口占总人口的87%，城镇化率达74.11%。

经济发展水平

（2024年）：

经济总量与增速

：实现地区生产总值110.94亿元，按不变价格计算比上年增长3.4%。人均地区生产总值56174元，增长4.7%。经济总量和固定资产投资分别占全州的39.77%和45.66%，稳居全州第一。

产业结构

：三次产业结构为13.19:33.56:53.25，呈现“农业占比低且稳定、工业增长较快、三产占比过半但增速放缓”的特征，经济结构呈现“三产主导、二产支撑”特点。

农业

：实现农林牧渔业总产值22.85亿元，增长2.6%。咖啡种植面积达6万亩，入列全国六大精品咖啡核心产区；草果挂果面积14万亩；老窝火腿年产量突破6万腿；水产养殖增长95%。

工业与建筑业

：建筑业总产值52.92亿元，增长32.8%；批发销售额25.63亿元，增长74.9%；房地产销售面积13.5万㎡，是全省唯一正增长县（市）。绿色能源产值预计达22.5亿元以上，电力装机70万千瓦。

投资与消费

：固定资产投资108.13亿元，增长5.5%。社会消费品零售总额数据未详，但批发销售增长迅猛。

居民收入

：城镇常住居民人均可支配收入34330元，增长3.9%；农村常住居民人均可支配收入11148元，增长7.1%。

财政

：2024年地方财政一般公共预算收入数据未详，但根据全州情况推断存在收支矛盾。

乡镇（街道）概况与功能定位

（基于国土空间规划、地理方位及产业布局）：

六库街道

：原六库镇核心区，现为城市商业、居住、文化中心，怒江州、泸水市主要行政办公、公共服务设施集中地。

大练地街道

：2021年由原六库镇部分区域和上江镇部分区域调整设立，是新的行政中心所在地（州、市政府驻地），定位为城市综合服务新区。

上江镇

：位于市境南部，怒江东岸，地势相对平坦，农业条件较好，是粮食、蔬菜、水果主产区，也是连接保山、大理的重要通道。

老窝镇

：位于市境东南部，碧罗雪山南缘，是怒江州三个民族乡之一（白族），以老窝火腿、硅工业（老窝工业园区已纳入省级园区）闻名。

鲁掌镇

：位于市境西北部，高黎贡山国家级自然保护区内，原泸水县城（2004年迁至六库），生态地位重要，有一定历史积淀。

片马镇

：位于市境西部，中缅边境，拥有片马国家二类口岸，国境线长64.44公里，是沿边开放和国防重镇。

大兴地镇

：位于市境北部，山区乡镇。

称杆乡、古登乡、洛本卓白族乡

：位于市境北部至东北部，均为山区乡，生态保护任务重，以林业、农业为主，洛本卓为白族乡。

2.2 核心优势与战略资源

不可替代的州府核心地位

：作为怒江州唯一的县级市和州府驻地，汇聚全州政治、经济、文化、教育、医疗等核心资源，具有天然的集聚效应和辐射带动潜力。

独特的沿边口岸与开放通道

：拥有片马国家二类口岸，是中缅边境北段交通要道，发展口岸经济、边境贸易、跨境旅游条件优越。

世界级的峡谷生态与旅游资源

：坐拥怒江大峡谷核心段，高黎贡山、碧罗雪山雄峙两侧，生态景观壮丽，民族文化（傈僳族、白族等）丰富多彩，为发展高品质生态文化旅游提供了独特优势。

特色农业的品牌与产业基础

：“泸水咖啡”入列全国精品咖啡核心产区，“老窝火腿”成为地理标志产品，草果产业规模大，特色农业品牌价值凸显。

绿色能源与加工产业潜力

：水能资源丰富，光伏项目快速推进，硅深加工等产业已有基础，老窝工业园区升级为省级园区，为工业发展提供了平台。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

经济增长动力转换不足，第三产业增长乏力

：3.4%的增速显示经济平稳，但第三产业仅增长2.3%，严重拖累整体增速，消费、旅游等潜力尚未充分释放。

州府核心功能有待强化，城市辐射带动力不足

：虽然经济总量全州第一，但城市综合服务功能、产业创新能力、对周边乡镇的辐射带动作用仍有提升空间，“强州府”目标任重道远。

乡镇发展极不平衡，山区发展滞后

：沿江的六库、大练地、上江、老窝等区域发展较好，而北部山区的称杆、古登、洛本卓等乡镇交通不便、产业薄弱、群众增收渠道单一，城乡区域协调发展任务艰巨。

产业结构仍需优化，抗风险能力弱

：建筑业、批发业占比高，波动性大；工业基础相对薄弱，产业链短；农业“靠天吃饭”特征仍存。

基础设施瓶颈制约，要素成本高昂

：高山峡谷地形导致交通、水利等基础设施建设成本高、难度大，物流成本高，严重制约产业发展和对外开放。

财政收支矛盾可能突出，民生保障压力大

：作为边疆民族地区，财政自给能力可能不足，在教育、医疗、养老等民生领域投入压力较大。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《泸水市国土空间总体规划（2021-2035年）》及市委“十五五”规划建议，其发展定位和方向明确：

总体定位

：努力建成世界级高山峡谷旅游胜地中心城市、全国高质量发展的脱贫致富示范区、滇西北最美芳香绿城、傈僳文化鲜明的生态城市。

空间战略

：构建“一核引领、两带支撑、三区协同”的市域国土空间开发保护格局。“一核”即中心城区（六库、大练地）；“两带”即怒江沿江综合发展带、高黎贡山生态旅游带；“三区”即南部现代农业与绿色工业协同区、西部边境口岸经济与生态旅游协同区、北部生态保护与特色农林经济协同区。

产业导向

：大力发展资源经济、园区经济、口岸经济。做强特色文化旅游产业，推动精品咖啡提质增效，做强峡谷特色农业，强化绿色能源基础，推动传统工业绿色化转型。

发展目标

：到2035年，泸水市的经济实力、发展质量、综合实力将大幅提升，和谐幸福美丽新泸水将全面建成。这意味着泸水市未来的空间调整必须紧紧围绕“强州府·新泸水”目标，在规划确立的“一核两带三区”格局下，推动州府核心区一体化、沿江产业带协同、边境口岸带联动、山区生态区统筹，将州府区位、生态资源、文化资源转化为可持续的产业优势和经济优势。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

落实“强州府”战略，做强州府核心区的迫切需要

：六库街道和大练地街道地理相邻，共同构成泸水市中心城区，分别是传统商业中心和新的行政中心。通过推动“六库街道—大练地街道”一体化发展，可以统筹规划城市功能布局、基础设施、产业园区和公共服务，破解城市发展空间碎片化、功能叠加的难题，真正形成带动全市、辐射全州的强大核心，这是落实“一核引领”战略的关键举措。

整合南部沿江特色农业与绿色工业资源，打造现代农业与绿色工业协同区的必然需要

：上江镇和老窝镇地理相邻，同处市境南部沿江区域，地势相对平坦，产业基础较好。上江镇是传统农业大镇，老窝镇以火腿加工和硅工业闻名。通过构建协同区，可以统一规划特色农产品基地、食品加工园区、绿色工业园区，推动农业“接二连三”，提升产业融合度和附加值，巩固“精品咖啡核心产区”地位，打造“滇西特色食品加工基地”。

优化西部边境口岸与生态旅游布局，促进沿边开放与生态保护协同发展的内在需要

：鲁掌镇和片马镇地理相邻，同处市境西部高黎贡山区域。鲁掌镇生态地位重要，片马镇是口岸所在地。建立协同带有利于统筹生态保护、口岸经济、边境旅游和国防建设，探索“生态+口岸+旅游”融合发展新路径，提升沿边开放水平。

统筹北部山区生态保护与特色农林经济发展，促进区域协调和乡村振兴的客观需要

：称杆乡、古登乡、洛本卓白族乡地理相邻，同处市境北部至东北部山区，生态功能重要，产业以林业、农业为主。通过建立协同区，可以统一生态保护政策和特色农林产业发展规划，在严格保护的前提下，协同发展林下经济、生态种植、民族文化旅游，探索山区绿色富民之路，补齐市域发展短板。

3.2 可行性分析

高层规划已提供明确框架和法理依据

：省级批复的国土空间总体规划明确提出了“一核引领、两带支撑、三区协同”的市域空间格局；市委“十五五”规划建议进一步明确了“强州府·新泸水”发展目标。这为乡镇（街道）间的功能整合与协同发展提供了最高层级的规划依据和政策指引。

地理相邻、功能互补为协同提供自然基础

：拟调整的乡镇（街道）均地理接壤，且根据规划属于同一发展板块或功能关联紧密（如六库与大练地同属“一核”；上江与老窝同属南部协同区；鲁掌与片马同属西部协同区；北部三乡同属北部协同区）。资源禀赋和主导功能互补性强，协同发展的内在需求与潜力巨大。

产业基础扎实，品牌效应初显

：咖啡、草果、火腿等特色农业已有一定品牌影响力；绿色能源、硅加工等产业已有项目落地；口岸经济有现实需求。这为政府引导下的区域产业协同提供了市场基础。

交通基础设施持续改善为要素流动创造条件

：保泸高速、美丽公路等重大交通项目改善了内外连通性。

干部群众对依托州府优势实现共同富裕形成共识

：作为州府所在地，全市上下对进一步做强城市核心、带动全域发展、持续增收的愿望强烈。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“州府引领”、“生态优先”、“产业协同”的战略定位和泸水市作为边疆州府城市的特性，本报告提出以下四套强调功能协同与机制创新并重的战略方案：

内容

：整合中心城区核心

六库街道

（商业文化中心）和

大练地街道

（行政服务中心），建立“泸水州府核心区一体化发展区”。由市级层面成立一体化发展领导小组，统筹两地的国土空间详细规划、重大基础设施建设、产业布局和公共服务。六库街道重点提升商业商务、文化旅游、生活服务功能；大练地街道强化行政办公、公共服务、科技创新、生态居住功能。统一规划连接两地的快速通道、滨江生态廊道和城市绿道，推动“江东江西”联动发展，打造“峡谷门户·怒江客厅”。

依据

：此方案旨在落实“一核引领”战略，破解城市发展空间受限、功能分散的难题，通过一体化构建“行政+商业+文化+生态”的强核心，是提升泸水在全州首位度、实现“强州府”目标的关键举措。

预期效益

：

能级跃升

：形成功能互补、空间拓展的现代化州府核心区，显著增强人口集聚和产业承载力。

效率提升

：优化行政和公共服务布局，提高城市运行效率。

品质彰显

：整体提升城市形象和宜居宜业宜游水平。

主要挑战

：涉及两个核心街道，历史沿革和功能定位不同，利益协调复杂。需建立科学的跨区域财政分享、土地管理、规划协同和考核机制。

方案二：构建“上江镇—老窝镇”南部沿江特色农业与绿色工业协同区

内容

：整合南部沿江产业区域

上江镇

（传统农业）和

老窝镇

（食品加工、硅工业），建立“南部沿江现代农业与绿色工业协同发展区”。由市级农业农村、工信、园区管委会牵头，统一编制该区域现代农业与农产品加工、绿色工业园区规划。上江镇巩固提升粮食、蔬菜、水果等基础农业，发展精品农业、观光农业；老窝镇做强火腿加工、硅深加工产业，拓展绿色能源配套。共同规划建设区域性农产品交易中心、冷链物流设施和科技服务平台。

依据

：此方案旨在整合泸水市南部最具潜力的农业和工业资源，推动“农工互补、产城融合”，是落实“两带支撑”中沿江综合发展带战略、做强园区经济、实现农业现代化的核心抓手。

预期效益

：

链式强化

：实现农业与加工业无缝对接，提升整体效益和抗风险能力。

品牌共塑

：共同打造“泸水咖啡”、“老窝火腿”等高端区域公共品牌。

农民共富

：通过更紧密的利益联结机制，让更多农户分享产业链增值收益。

主要挑战

：两个乡镇主导产业不同，需要建立有效的跨产业协调机制和资源共享平台。需注意工业发展与环境保护的平衡。

方案三：优化“鲁掌镇—片马镇”西部边境口岸经济与生态旅游协同带

内容

：整合西部边境区域

鲁掌镇

（生态保护区、原县城）和

片马镇

（国家二类口岸），建立“西部边境口岸经济与生态旅游协同发展带”。由市级文旅、商务、林草部门牵头，统一编制该区域生态保护、口岸经济与旅游发展总体规划。鲁掌镇重点加强高黎贡山生态保护，适度发展生态旅游、科普教育；片马镇提升口岸通关效率，发展进出口加工、跨境旅游、边民互市。推动“生态保护+口岸开放+国防安全”三位一体。

依据

：此方案旨在统筹西部边境地区的生态保护与开放发展，在筑牢生态屏障和国防安全的前提下，将口岸区位优势转化为经济发展优势，是落实“两带支撑”中高黎贡山生态旅游带战略、做好“边文章”的关键途径。

预期效益

：

屏障巩固

：整体提升高黎贡山生态安全屏障功能。

口岸增效

：提升片马口岸辐射带动能力和经济贡献度。

边民安居

：促进边境地区经济发展和社会稳定。

主要挑战

：涉及生态红线、国防、外交等多重敏感因素，政策约束强。旅游开发受生态保护限制大。

方案四：统筹“称杆乡—古登乡—洛本卓白族乡”北部山区生态保护与特色农林经济协同区

内容

：整合北部山区

称杆乡

、

古登乡

和

洛本卓白族乡

，建立“北部山区生态保护与特色农林经济协同发展区”。由市级林草、农业农村、民宗部门牵头，统一编制该区域生态保护修复和绿色产业发展规划。严格保护森林资源和水源地，实施生态修复工程。协同发展林下经济（中药材、食用菌）、生态种植（茶叶、核桃）、民族文化旅游（白族文化）。探索“生态补偿+产业扶持”的可持续发展模式。

依据

：此方案旨在统筹北部山区的生态保护与适度发展，在筑牢生态屏障的前提下，协同利用山林资源，探索重点生态功能区绿色发展新路，是实现“绿水青山就是金山银山”转化的关键实践，也是补齐市域发展短板、促进乡村振兴的需要。

预期效益

：

屏障巩固

：整体提升北部山区生态安全屏障功能。

绿色增效

：协同打造高山生态农产品品牌，提升产业价值。

山区富民

：为山区群众开辟稳定的生态增收渠道。

主要挑战

：山区交通等基础设施短板突出，产业发展受生态红线严格限制，投资大、见效慢。需要持续的、精准的生态补偿和产业扶持政策。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一先行突破，方案二、三同步推进，方案四稳步培育

”的路径，所有方案均以“规划协同、设施互联、产业互补、管理一体”为核心，分阶段实施：

第一阶段（2026-2028年）：规划协同与机制创新

。 争取州级支持，推动成立“泸水州府核心区（六库—大练地）一体化发展领导小组”及“南部沿江（上江—老窝）协同发展联席会议”。 启动“六库—大练地”一体化发展规划和详细规划修编，制定“上江—老窝”协同区产业发展和基础设施专项规划。 研究启动“鲁掌—片马”协同带和“北部三乡”协同区的规划编制前期工作。 研究制定跨乡镇（街道）的财政、土地、项目、考核协同配套政策，建立利益分享机制。

第二阶段（2029-2032年）：项目驱动与格局成型

。 “六库—大练地”一体化机制有效运行，城市核心功能显著提升。 “上江—老窝”协同区农工融合初见成效，园区集聚效应增强。 “鲁掌—片马”协同带和“北部三乡”协同区的规划协同机制建立，特色产业开始起步。 全市“一核强劲引领、两带深度协同、三区特色发展”的高质量发展新格局初步形成。

第三阶段（2033-2035年）：融合提升与示范目标实现

。 一体化、协同化发展机制成熟高效，要素自由流动，城乡区域差距明显缩小。 特色农业、绿色工业、生态旅游成为强劲支柱产业。 “强州府·新泸水”目标基本实现，城乡居民收入持续快速增长。 泸水市作为“世界级高山峡谷旅游胜地中心城市”、“全国高质量发展脱贫致富示范区”的地位基本确立。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过优化空间布局和强化产业协同，预计泸水市经济将实现更高质量、更可持续的增长。到2035年，GDP有望突破180亿元，产业结构更加优化（农业高效、工业壮大、三产活跃），特色农业、绿色能源、生态旅游产值大幅提升，城乡居民收入水平大幅提高。

社会效益

：州府核心辐射带动力大幅增强，城乡基础设施和公共服务更加均衡，山区群众生产生活条件显著改善，各民族交往交流交融更加深入，民族团结进步事业巩固发展，边疆社会更加和谐稳定。

生态效益

：高黎贡山、碧罗雪山生态屏障更加稳固，怒江流域得到更好保护，国土空间生态修复取得显著成效，“绿美城市”品牌价值提升，绿色发展方式成为普遍实践。

开放效益

：片马口岸功能提升，通关更加便利，边境贸易和跨境旅游更加活跃，泸水在沿边开放格局中的地位更加凸显。

5.3 主要风险与管控措施

行政协调与利益分配风险

：跨乡镇协同涉及复杂的权责利调整。

措施

：争取州级层面出台指导性意见。建立科学的跨区域税收分享、土地指标调剂、生态补偿、GDP核算等利益平衡机制。将协同发展成效纳入相关领导干部考核体系。

生态破坏风险

：工业开发、旅游活动可能对敏感生态系统造成影响。

措施

：将最严格的环评和生态修复要求前置。在协同规划中明确生态保护红线和环境准入负面清单。推广绿色开采技术和生态旅游模式。

产业同质与内部竞争风险

：协同区内可能重复建设加工项目或旅游设施。

措施

：在协同规划中明确各片区主导产业和差异化发展重点，建立项目准入联合评审机制。鼓励通过行业协会、合作社进行品牌共建和客源互送。

投资与债务风险

：基础设施和产业项目投资大，可能加重财政负担。

措施

：创新投融资模式，积极引入社会资本。争取国家乡村振兴、兴边富民、生态补偿等专项资金支持。加强政府债务全生命周期管理。

民族文化保护风险

：旅游开发可能导致民族文化商业化。

措施

：坚持保护优先、合理利用的原则，建立民族文化保护专家委员会。鼓励社区参与，让当地群众成为文化保护与受益的主体。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

泸水市的发展，必须坚定不移地走“生态立市、产业强市、文旅活市、开放兴市、和谐稳市”之路，其核心矛盾是如何将“州府核心地位”、“峡谷生态资源”、“沿边口岸优势”转化为可持续的、惠及全体人民的综合发展优势，实现城市能级提升、产业转型升级、生态保护修复、民生持续改善的有机统一。当前，以“深化六库—大练地州府核心区一体化”为战略突破口，以“构建上江—老窝南部协同区”和“优化鲁掌—片马西部协同带”为两翼支撑，以“统筹北部三乡协同区”为重要基础，是破解“核心带动力不足”、“区域发展失衡”难题，构建泸水市“一核两带三区”高质量发展新格局的最现实、最有效的路径。调整必须坚持规划先行、生态优先、民生为本、试点推进、法治保障。近期应以成立市级一体化发展和南部协同区领导机构为核心制度创新，实质性启动规划协同和政策配套；同步研究西部、北部协同区的差异化支持政策。所有调整都必须服务于建设名副其实的“强州府·新泸水”。泸水市的探索，不仅关乎一市之兴衰，更关乎我国边疆州府城市、高山峡谷地区如何在新时代实现中国式现代化的重大命题。必须坚持和加强党的全面领导，弘扬“党的光辉照边疆、边疆人民心向党”的主旋律，科学谋划，大胆探索，稳扎稳打，走出一条具有泸水特色的“生态美、产业兴、百姓富、民族和、边疆稳”的边疆州府城市现代化新路子。

6.2 政策建议

建议怒江州委、州政府将“深化泸水州府核心区一体化发展”列为全州“十五五”规划重点工程和“强州府”战略的核心抓手

：在机构设置、编制管理、财政体制、土地政策、项目布局等方面给予特殊支持，帮助泸水市打造全州乃至全省边疆州府城市高质量发展的标杆。建议泸水市委、市政府研究制定《关于推进六库街道与大练地街道一体化发展的实施方案》及《上江镇与老窝镇特色农业与绿色工业协同发展规划（2026-2035）》：明确改革的目标、原则、步骤、任务分工和保障措施，按程序报批后全力实施。同步启动西部、北部协同区的专项规划研究。

建议积极争取省级层面支持，将老窝工业园区作为省级重点园区予以扶持，并支持泸水市创建国家生态文明建设示范区

：在能耗指标、电力保障、项目审批、科技研发等方面给予倾斜。同时，将“秘境怒江”旅游品牌纳入全省重点文旅品牌培育计划。

建议省级农业农村、工信、商务部门支持泸水市延伸咖啡、草果、火腿等特色产业链，特别是在精深加工、品牌营销、冷链物流等环节

：支持建设区域性咖啡交易中心和质量追溯体系。支持片马口岸提升功能，发展进口农产品落地加工。

建议在调整过程中，持续深化“企业+合作社+农户”利益联结机制

：完善咖啡、草果等产业的利益分配，确保农民在产业链增值中获得合理收益，夯实共同富裕的产业基础。

建议高度重视民族文化保护与传承

：在推动旅游发展的同时，设立民族文化保护专项基金，支持非遗传承人培养和传统工艺振兴，确保民族文化在发展中绽放新的光彩。