关于云南省迪庆藏族自治州德钦县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“梅里雪山秘境”、“三江并流”世界自然遗产核心区、全国民族团结进步示范县和“滇藏门户”核心定位的德钦县及其内部区域进行行政区划调整与协同发展的战略布局。德钦县作为迪庆州西北部的重要门户、全国平安建设先进县、国家级重点生态功能区和“大香格里拉”旅游环线的关键节点，集“世界级雪山生态、多元民族文化、滇藏交通枢纽、绿色能源基地、高原特色农业”于一体，肩负着“筑牢国家西南生态安全屏障、探索涉藏边境县高质量发展路径、打造世界级高山峡谷立体旅游目的地、促进各族群众共同富裕和边疆稳固”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析德钦县“经济总量60.08亿元（2024年）、增速1%、人均GDP 80322元（全州第一）、居民人均可支配收入21690元（增长6.3%，增速全州第一）、固定资产投资39.44亿元（增长8.7%）、旅游总花费172.64亿元（‘十四五’累计）、‘3镇7乡’发展格局（2024年新增叶枝镇、巴迪乡）、生态保护红线面积6166.39平方千米（占国土面积74.12%）、森林覆盖率数据未详”的发展现状。报告基于《德钦县国土空间总体规划（2021—2035年）》明确的“一屏三区五带”县域国土空间开发保护格局和县委“抓好稳定、发展、生态和边疆稳固‘四件大事’”的总体要求，论证通过深化“升平镇—叶枝镇”县域双核联动（叶枝镇为新县城搬迁选址地）、构建“奔子栏镇—拖顶傈僳族乡—霞若傈僳族乡”东部金沙江流域综合发展带、优化“佛山乡—羊拉乡”北部边境生态保护与特色产业协同区、统筹“云岭乡—燕门乡—巴迪乡”西部澜沧江流域生态旅游与民族文化体验区的必要性与可行性。报告提出以“做强县域双核引擎、做优东部沿江发展带、做特北部边境产业区、做实西部生态旅游区、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为德钦县在服务全州发展大局、打造“雪域高原民族团结与多元文化融合的绿色发展示范区”、探索高原涉藏边境县高质量发展新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进生态文明建设、乡村振兴、兴边富民、铸牢中华民族共同体意识以及云南省锚定“3815”战略发展目标、大力发展资源经济、园区经济、口岸经济的宏观背景下，作为“三江并流”世界自然遗产核心区、全国平安建设先进县（蝉联“长安杯”）、全国民族团结进步示范县和滇藏交界重要门户的德钦县，其发展态势直接关系到国家生态安全、边疆稳定、民族团结和区域协调发展大局，具有特殊的政治意义和战略价值。德钦县地处滇、川、藏三省区交界的横断山脉中段，总面积8361平方公里，辖3镇7乡（升平镇、奔子栏镇、叶枝镇、佛山乡、云岭乡、燕门乡、拖顶傈僳族乡、霞若傈僳族乡、羊拉乡、巴迪乡）。2024年，全县实现地区生产总值60.08亿元，按可比价计算同比增长1%；居民人均可支配收入达21690元，增长6.3%，增速全州第一；人均GDP达80322元，位列全州第一。全县已形成以文化旅游（“十四五”累计接待游客1722.66万人次）、绿色能源（乌弄龙电站发电量突破43.21亿千瓦时）、高原特色现代农业（梅里葡萄酒产区、中药材、油橄榄、食用菌）、绿色矿业（铜矿采选）为主导的产业体系。同时，德钦县也面临经济增长动能不足（增速仅1%）、县城地质灾害威胁严重（升平镇地质灾害隐患点106处）、新县城搬迁任务艰巨、乡镇发展不平衡、产业结构抗风险能力弱、生态保护压力巨大、边境管理任务繁重等严峻挑战。特别是2024年9月经国务院批准将维西县的叶枝镇、巴迪乡划归德钦县管辖，这一重大行政区划调整为德钦县带来了新的发展空间（叶枝镇作为新县城搬迁选址地）和资源（巴迪乡的生态文化资源），但也对县域内部空间重组、功能协同和治理体系提出了全新要求。主动、审慎、创新地思考德钦县内部行政区划调整与协同机制创新，是破解“县城安全困境、经济增长乏力、区域发展失衡、生态保护与经济发展矛盾”困境、放大“世界级雪山生态”、“多元民族文化”、“滇藏门户区位”与“新县城空间”综合优势、实现从“传统旅游县”向“世界级旅游目的地”、“生态文明高地”、“民族团结进步标杆”和“安全宜居新城”跨越、促进全县各族群众均衡协调发展和持续增收的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析德钦县独特的资源禀赋（梅里雪山、白马雪山、澜沧江、金沙江、多元民族文化、绿色能源、高原特色农业）、功能定位（生态屏障、旅游目的地、滇藏门户）、经济社会发展现状及其在全州、全省发展格局中的特殊角色，特别关注2024年行政区划调整后的新格局。基于地理相邻原则，重点分析德钦县内部“3镇7乡”10个乡镇体系的优化（强化升平-叶枝双核、整合东部沿江三乡镇、优化北部边境两乡协同、统筹西部澜沧江三乡镇）的内在逻辑与潜在价值，特别关注叶枝镇作为新县城搬迁选址地的战略意义。设计并提出以“做强县域双核引擎、做优东部沿江发展带、做特北部边境产业区、做实西部生态旅游区、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注高原涉藏边境县、世界自然遗产核心区、重点生态功能区如何通过精细化的空间治理实现生态保护、产业升级、文化传承、民生改善、边疆稳固与县城避险搬迁的有机统一。

1.3 核心原则

生态优先与屏障安全原则

：调整必须有利于筑牢梅里雪山、白马雪山两大生态安全屏障，严守生态保护红线（6166.39平方千米），加强“三江并流”世界自然遗产保护，这是德钦县作为国家西南生态安全屏障关键区域的首要责任和不可逾越的底线。

生命安全与避险搬迁原则

：调整必须服务于德钦县城（升平镇）地质灾害避险搬迁这一重大政治任务和民生工程，确保人民群众生命安全，科学规划新县城（叶枝镇）建设，实现“搬得出、稳得住、能致富”。

文化传承与特色保护原则

：调整必须有利于保护藏族、傈僳族等世居民族的独特文化、非物质文化遗产（如弦子锅庄、傈僳族阿尺木刮），促进民族文化在保护中发展，在发展中传承。

旅游驱动与品牌塑造原则

：调整必须有利于整合梅里雪山、澜沧江、金沙江等核心旅游资源，打响“梅里雪山秘境”旅游IP，发展生态观光、民族文化体验、户外运动（徒步、转山）、康养度假等业态。

双核联动与区域协同原则

：调整必须有利于构建“升平镇（现县城）—叶枝镇（新县城）”双核联动发展格局，强化各自功能定位（升平旅游集散、叶枝行政综合），带动东部、北部、西部乡镇协同发展。

相邻整合与地理正确原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间，确保方位准确。本报告重点研究县内乡镇间的优化与协同，以及双核之间的功能分工与联动机制。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进各民族共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。

因地制宜与循序渐进原则

：尊重德钦县高山峡谷、民族多元、生态敏感、边境线长、发展不平衡的特殊县情。科学论证，小步快走，确保调整过程平稳有序。优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

区位与政区

：德钦县位于云南省西北部，迪庆州西北部，地处滇、川、藏三省区结合部。根据2025年迪庆州行政区划一览表及2024年国务院批复，德钦县辖

3个镇

：升平镇（现县政府驻地）、奔子栏镇、叶枝镇（新县城搬迁选址地，2024年9月由维西县划入）；

7个乡

：佛山乡、云岭乡、燕门乡、拖顶傈僳族乡、霞若傈僳族乡、羊拉乡、巴迪乡（2024年9月由维西县划入）。全县共有63个行政村（社区）、644个村民小组。2024年末，全县常住人口7.48万人。

经济发展水平

（2024年）：

经济总量与增速

：实现地区生产总值60.08亿元，按可比价计算比上年增长1%。

居民收入

：居民人均可支配收入达21690元，增长6.3%，增速全州第一。

人均指标

：人均GDP达80322元，位列全州第一。

投资与消费

：固定资产投资总额39.44亿元，增长8.7%。社会消费品零售总额13.38亿元，增长5%。

财政

：一般公共预算收入1.98亿元，增长18%。

农业

：农林牧渔业总产值75047万元，增长2.1%。粮食产量稳定在2.26万吨以上。中药材种植753公顷。

工业

：规模以上工业增加值13.89亿元，增长3.3%。采矿业增长25.1%。

旅游

：“十四五”以来（截至2024年）累计接待国内外游客1722.66万人次，实现旅游总花费172.64亿元，较“十三五”期间分别增长27.47%、49.28%。

乡镇概况与功能定位

（基于国土空间规划、地理方位、产业布局及2024年区划调整）：

升平镇

：现县政府驻地，全县政治、经济、文化中心，但受地质灾害严重威胁（隐患点106处）。位于县境中部。是传统旅游集散地，但面临避险搬迁压力。

叶枝镇

：2024年由维西县划入，位于县境南部，澜沧江东岸。是德钦新县城搬迁选址地，规划建设中的行政综合服务中心。拥有楚格咱铁矿等资源，交通区位重要（德维公路）。

奔子栏镇

：位于县境东南部，金沙江边，与四川得荣县隔江相望。是重要的商贸物流节点和交通枢纽，以藏族文化、干热河谷农业为特色。

拖顶傈僳族乡

：位于县境东部，金沙江沿岸，是傈僳族文化重要传承地，以特色种植养殖为主。

霞若傈僳族乡

：位于县境中东部，澜沧江流域，是重要的生态功能区和特色农业区。

佛山乡

：位于县境西北部，与西藏芒康县接壤，是重要的边境乡镇和生态保护区，以梅里雪山西坡景观为特色。

羊拉乡

：位于县境最北部，与西藏芒康、左贡、察隅三县接壤，是云南省最北端的乡镇，边境线长，矿产资源（铜矿）丰富，生态地位极其重要。

云岭乡

：位于县境西部，澜沧江西岸，梅里雪山脚下，是重要的生态旅游区和民族文化区。

燕门乡

：位于县境西南部，澜沧江流域，2025年批准乡政府驻地由拖拉村迁至茨中村，以特色农业和生态旅游为潜力。

巴迪乡

：2024年由维西县划入，位于县境南部，叶枝镇以北，澜沧江流域，生态资源丰富，拥有省级以上非遗项目。

2.2 核心优势与战略资源

世界级的雪山生态资源

：拥有梅里雪山（主峰卡瓦格博海拔6740米）、白马雪山等世界级雪山景观，是“三江并流”世界自然遗产核心区，生态价值无可替代。

多元的民族文化资源

：藏族文化（弦子锅庄、藏传佛教）、傈僳族文化（阿尺木刮歌舞）丰富多彩，全国民族团结进步示范县品牌价值凸显。

重要的滇藏门户区位

：地处滇、川、藏三省区交界，是G214国道入藏的重要通道，战略地位突出。

丰富的绿色能源资源

：水能资源丰富，乌弄龙电站已投产，旭龙水电站加快建设，奔子栏水电站获核准，光伏项目并网发电。

独特的高原特色农业资源

：“梅里葡萄酒产区”荣获金樽奖“年度产区推广奖”，中药材、油橄榄、食用菌等产业独具特色。

新县城建设的战略空间

：叶枝镇划入并作为新县城搬迁选址地，为德钦县破解县城安全困境、优化空间布局提供了千载难逢的历史机遇。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

经济增长动能不足，产业结构单一

：1%的增速偏低，经济总量较小。过度依赖旅游产业，工业基础薄弱（仅1家规上工业企业），农业产业化程度不高。

县城地质灾害威胁严重，避险搬迁任务艰巨

：升平镇地质灾害隐患点多、危害大，群众生命财产安全受到严重威胁。新县城（叶枝镇）规划建设涉及土地征收、移民安置、资金筹措、产业转移等一系列复杂问题。

乡镇发展极不平衡，协同机制不健全

：东部沿江乡镇（奔子栏、拖顶）相对发展较好，北部边境乡镇（佛山、羊拉）和西部山区乡镇（云岭、燕门）发展滞后。2024年区划调整后，如何整合叶枝、巴迪与原德钦乡镇的资源与治理体系是一大挑战。

生态保护压力巨大，绿色发展转型任重道远

：74.12%的国土面积在生态保护红线内，矿产资源开发、旅游活动扩张与生态保护的矛盾尖锐。

边境管理任务繁重，稳边固边压力大

：与西藏接壤边境线长，稳边固边、兴边富民任务艰巨。

基础设施瓶颈制约

：高山峡谷地形导致交通、水利等基础设施建设成本高，内联外通网络有待完善。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《德钦县国土空间总体规划（2021-2035年）》及州委、县委“十四五”规划精神，其发展定位和方向明确：

总体定位

：努力把德钦建设成为雪域高原民族团结与多元文化融合的绿色发展示范区。具体功能定位为国家生态安全的重要屏障区、云南生物多样性基因库；世界独有的高山峡谷立体体验全域旅游示范区；全国民族团结进步与繁荣稳定示范区；面向西藏的地区枢纽及长江经济带的新兴绿色经济走廊。

空间战略

：构建“一屏三区五带”的县域国土空间开发保护总体格局。“一屏”即国家生态安全屏障（梅里雪山、白马雪山）；“三区”即新县城城市综合服务样板区（叶枝）、升平旅游集散示范区、奔子栏商贸物流示范区；“五带”即G214通道经济带、金沙江保护开发带、澜沧江保护开发带、珠巴洛河保护开发带、南部通道经济带。

发展导向

：这意味着德钦县未来的空间调整必须紧紧围绕“绿色发展示范区”目标，在规划确立的“一屏三区五带”格局下，全力推动县城避险搬迁和“升平—叶枝”双核联动，促进东部、北部、西部乡镇在严格生态保护前提下的特色化、协同化发展，将雪山生态、民族文化、门户区位优势转化为可持续的产业优势和经济优势，破解安全困境、增长乏力和区域失衡难题。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

落实县城避险搬迁政治任务，保障人民群众生命安全的迫切需要

：升平镇地质灾害威胁已到了非解决不可的地步。将叶枝镇划归德钦并作为新县城选址，是党中央、国务院的英明决策。当前亟需通过内部行政区划与治理体系的优化，确保搬迁工作“搬得出、稳得住、能致富”，这是当前压倒一切的政治任务和民生工程。

构建“升平—叶枝”双核联动格局，优化县域空间结构的必然需要

：规划明确了“三区”，其中“新县城城市综合服务样板区（叶枝）”和“升平旅游集散示范区”是核心。必须通过机制创新，使升平镇在搬迁后转型为专业旅游服务区，叶枝镇承担行政综合功能，形成功能互补、联动发展的双核格局，避免资源分散和功能重叠。

整合东部金沙江流域资源，打造沿江综合发展带的内在需要

：奔子栏镇、拖顶傈僳族乡、霞若傈僳族乡地理相邻，同处县境东部金沙江流域，共享干热河谷气候、交通枢纽和民族文化资源。通过构建协同带，可以统一规划商贸物流、特色农业、文化旅游等功能，整体提升沿江地区发展水平，成为县域经济的重要增长极。

优化北部边境乡镇布局，统筹生态保护、稳边固边与特色产业发展的客观需要

：佛山乡、羊拉乡地理相邻，同处县境最北部，边境线长，生态地位重要，矿产资源丰富。通过建立协同区，可以在严格生态保护和边境管理的前提下，统筹发展生态旅游、绿色矿业等产业，探索边境地区高质量发展与稳固边疆相结合的新路。

统筹西部澜沧江流域乡镇，促进生态旅游与民族文化协同的现实需要

：云岭乡、燕门乡、巴迪乡地理相邻或相近，同处县境西部澜沧江流域，生态优美，民族文化浓郁。通过建立协同区，可以统一生态保护政策，协同发展梅里雪山转山、澜沧江峡谷观光、民族文化体验等旅游产品，在保护中发展，在发展中传承。

3.2 可行性分析

高层决策与规划已提供最强有力的依据

：党中央、国务院批准叶枝镇、巴迪乡划归德钦，以及省政府、州政府批复的国土空间总体规划，为县域内部空间重组和功能协同提供了最高层级的法理依据和政策指引。

地理相邻、资源互补为协同提供自然基础

：拟调整的乡镇均地理接壤或相近，且根据规划属于相似或互补的功能板块（如东部沿江三乡镇同属金沙江保护开发带；北部两乡同属边境生态保护区）。资源禀赋和主导产业关联度高，协同发展的内在需求与潜力巨大。

产业基础与品牌影响力提供市场支撑

：旅游产业已成为支柱，“梅里雪山”品牌享誉中外，梅里葡萄酒、松茸等农产品品牌价值凸显，为跨乡镇产业协同提供了坚实的市场基础和品牌支撑。

交通等基础设施持续改善为要素流动创造条件

：G214国道贯穿全境，德维公路改造推进，农村公路网络不断完善，显著改善了县内乡镇间的连通性。

干部群众对避险搬迁与共同富裕形成强烈共识

：作为涉藏边境县和原深度贫困地区，全县上下对通过县城搬迁保障安全、通过改革优化资源配置、实现乡村振兴和持续增收的愿望非常迫切，政治基础好。2024年区划调整已顺利完成工作移交。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“生态优先”、“双核联动”、“避险搬迁”的战略定位和德钦县作为世界自然遗产核心区、涉藏边境县、县城搬迁地的特性，本报告提出以下四套强调功能协同与体制创新并重的战略方案：

内容

：以

升平镇

（现县城）和

叶枝镇

（新县城选址）为基础，构建功能明确、协同联动的双核体系。成立由州、县主要领导挂帅的县城避险搬迁与双核发展指挥部。

升平镇

：在完成居民和行政功能有序迁出的同时，规划转型为“梅里雪山旅游综合服务区”，重点发展高端民宿、文化体验、徒步服务、旅游商品加工等产业，保留其历史文化风貌和旅游集散功能。

叶枝镇

：高起点规划建设新县城，集中布局行政办公、教育医疗、文化体育、商业居住等综合服务功能，同步规划产业园区（绿色食品加工、旅游装备制造等），确保“搬得出、稳得住、能致富”。建立双核间快速交通连接和产业互补机制。

依据

：此方案旨在落实党中央、国务院关于县城避险搬迁的决策部署和规划“三区”定位，破解升平镇安全困境，利用叶枝镇空间优势重塑县域中心，通过双核分工实现县域功能的优化与升级，是德钦县未来发展的核心战略。

预期效益

：

安全保障

：彻底消除地质灾害对县城居民的威胁。

功能优化

：形成“升平旅游服务、叶枝行政综合”的清晰分工，避免功能重叠。

空间拓展

：为县域城镇化、工业化提供新的发展空间。

主要挑战

：搬迁涉及面广、资金需求大、社会影响深，需精心组织、稳步实施。需妥善处理升平镇原居民就业安置和产业转型问题。

方案二：构建“奔子栏镇—拖顶傈僳族乡—霞若傈僳族乡”东部金沙江流域综合发展带，打造县域经济重要增长极和乡村振兴示范走廊

内容

：整合东部沿江区域

奔子栏镇

、

拖顶傈僳族乡

和

霞若傈僳族乡

，建立“东部金沙江流域综合发展带”。由县级发改、交通、农业农村部门牵头，统一编制该区域发展规划。以奔子栏交通枢纽和商贸基础为龙头，带动拖顶、霞若发展干热河谷特色农业（葡萄、中药材、柑橘）、物流集散、乡村旅游、傈僳族文化体验。共同建设沿江旅游公路、特色集镇、冷链物流设施。

依据

：此方案旨在整合德钦县最具发展潜力的沿江资源和经济腹地，推动东部乡镇从“点状分散”向“带状集聚”转型，是实现“乡村振兴”、“城乡融合”和“东部崛起”的核心抓手，也是打造“金沙江保护开发带”和“奔子栏商贸物流示范区”的关键途径。

预期效益

：

产业集聚

：实现商贸、农业、旅游、物流等产业联动，形成规模效应。

设施共享

：统筹交通、水利、市场等基础设施建设，提高效率。

文化弘扬

：促进傈僳族文化的保护、传承与产业化发展。

主要挑战

：三个乡镇协调机制需要创新。需平衡农业开发与生态保护（干热河谷生态脆弱）。

方案三：优化“佛山乡—羊拉乡”北部边境生态保护与特色产业协同区，探索稳边固边与绿色发展相结合的新模式

内容

：整合北部边境区域

佛山乡

和

羊拉乡

，建立“北部边境生态保护与特色产业协同区”。由县级边防、自然资源、文旅部门牵头，统一编制该区域生态保护与边境发展规划。在严格保护梅里雪山生态和守好国门的前提下，发展生态观光、边境旅游、绿色矿业（羊拉铜矿绿色开发）。加强边境基础设施和抵边村寨建设，促进边民增收致富，筑牢生态安全与边疆稳固双重屏障。

依据

：此方案旨在破解北部边境乡镇生态保护、资源开发与稳边固边的矛盾，推动生态旅游、绿色矿业与边境管理深度融合，是实现“国家生态安全屏障”和“稳边固边”战略、探索重点边境生态功能区绿色发展新路的重要实践。

预期效益

：

边疆稳固

：通过产业发展增强边民守土固边的能力和意愿。

生态安全

：整体提升北部边境地区生态屏障功能。

特色发展

：形成“雪山边境游”、“绿色矿旅融合”等特色品牌。

主要挑战

：生态保护红线限制严格，矿业开发环保要求高。边境管理政策性强，旅游开放需谨慎。交通等基础设施相对薄弱。

方案四：统筹“云岭乡—燕门乡—巴迪乡”西部澜沧江流域生态旅游与民族文化体验区，促进生态保护与文化传承协同发展

内容

：整合西部区域

云岭乡

、

燕门乡

和

巴迪乡

，建立“西部澜沧江流域生态旅游与民族文化体验区”。由县级文旅、民宗、生态环境部门牵头，统一编制该区域生态保护与旅游发展规划。严格保护澜沧江峡谷和森林资源。协同发展梅里雪山转山（内转、外转）旅游、澜沧江峡谷观光、藏族和傈僳族民族文化深度体验、生态研学等业态。加强旅游基础设施和社区参与机制建设。

依据

：此方案旨在统筹西部乡镇的生态保护与民族文化资源，在筑牢生态屏障的前提下，充分利用梅里雪山品牌和多元文化底蕴，探索生态与文化协同发展新路，是实现“高山峡谷立体体验全域旅游示范区”和“民族团结进步”目标的关键环节。

预期效益

：

品牌深化

：丰富和深化“梅里雪山”旅游产品体系。

文化传承

：保护和发展藏族、傈僳族等非物质文化遗产。

社区受益

：为当地群众开辟生态和文化增收渠道。

主要挑战

：山区交通等基础设施短板突出，旅游安全风险高。需平衡旅游开发与生态承载力，规范转山活动管理。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一优先全力推进，方案二、三、四同步规划培育

”的路径，所有方案均以“规划协同、设施互联、产业互补、管理一体、生态共保、边疆同固”为核心，分阶段实施：

第一阶段（2026-2028年）：搬迁攻坚与规划协同

。 举全县、全州之力，高标准、快节奏推进叶枝新县城规划建设，确保首批搬迁群众安置到位，核心行政功能实现转移。 同步启动升平镇转型发展规划和东部、北部、西部三个协同区的专项规划编制。 研究制定支持双核联动和协同区发展的土地、财政、投资、考核、边境管理等配套政策，建立跨乡镇利益分享和生态共保机制。 完成乡镇权责清单动态调整，确保事权与调整后的功能定位相匹配。

第二阶段（2029-2032年）：双核成型与带区初显

。 叶枝新县城核心功能基本完善，城市框架初步形成。升平镇旅游服务功能显著提升，实现平稳转型。 “东部金沙江发展带”商贸物流和特色农业效益显现。“北部边境协同区”生态保护和特色产业有序开展。“西部澜沧江体验区”旅游产品更加丰富。 全县“双核引领、东部带动、北部稳固、西部特色”的高质量发展新格局初步形成。

第三阶段（2033-2035年）：融合提升与目标实现

。 双核联动机制成熟高效，要素自由流动，乡镇差距明显缩小。 “梅里雪山秘境”成为具有全球吸引力的世界级旅游目的地。 高原特色现代农业品牌价值持续攀升，乡村振兴成效显著。 生态安全屏障更加牢固，边疆稳固局面持续巩固。 城乡居民收入持续快速增长，共同富裕迈出坚实步伐。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过优化空间布局和强化产业协同，预计德钦县经济将实现更高质量、更可持续的增长。到2035年，GDP有望突破100亿元，产业结构更加优化（旅游高端化、农业特色化、工业绿色化），旅游总花费向300亿元迈进，农村居民人均可支配收入显著提高。

社会效益

：县城避险搬迁彻底解决重大安全隐患，双核和三大协同区辐射带动力大幅增强，城乡基础设施和公共服务更加均衡，山区、边境群众生产生活条件显著改善，各民族交往交流交融更加深入，民族团结进步事业巩固发展，社会更加和谐稳定。

生态效益

：梅里雪山、白马雪山生态屏障更加稳固，金沙江、澜沧江流域得到更好保护，国土空间生态修复取得显著成效，绿色矿山建设全面推进，“三江并流”世界自然遗产得到更好守护。

政治与安全效益

：作为涉藏边境县，其探索的高质量发展与协同治理、稳边固边路径将为全国类似地区提供宝贵经验。边疆地区治理能力和水平显著提升，国家西南生态安全和边疆稳固的屏障作用更加凸显。

5.3 主要风险与管控措施

搬迁社会稳定风险

：涉及群众切身利益，可能引发社会矛盾。

措施

：深入细致做好群众思想工作，讲透政策红利、讲清风险隐患、讲明长远规划。依法依规解决群众合理诉求，确保公开、公平、公正。建立健全风险评估和应急处置机制。

生态破坏风险

：新县城建设和旅游产业发展可能对敏感生态系统造成影响。

措施

：将最严格的环评、生态承载力和环境准入负面清单前置并刚性执行。新县城规划充分体现生态优先、集约节约理念。推行“预约、限流、低干扰”的旅游管理模式。

投资与债务风险

：新县城建设和基础设施投资巨大。

措施

：创新投融资模式，积极争取中央预算内投资、专项债券、东西部协作资金，引入社会资本。加强政府债务全生命周期管理，确保财政可持续。

产业空心化与就业风险

：升平镇人口和产业外迁可能导致“空心化”。

措施

：提前规划升平镇旅游产业转型路径，引导社会资本投资民宿、文旅项目，培训当地居民从事旅游服务业，确保搬迁群众在新县城有业可就、有收入来源。

边境管理风险

：北部边境旅游开发可能带来管理压力。

措施

：旅游开发严格服从边防管理要求，实行边境旅游特许经营和团队管理。加强边境巡逻和信息化建设，确保边境安全。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

德钦县的发展，正处在县城避险搬迁这一历史性转折点上，必须坚定不移地走“生态立县、旅游强县、文化兴县、稳边固县”之路。其核心矛盾是如何在保障人民群众生命安全的前提下，将“世界级雪山生态”、“多元民族文化”、“滇藏门户区位”和“新县城空间”优势转化为可持续的、惠及全体人民的综合发展优势，实现安全搬迁、经济增长、结构优化、生态保护、文化传承、民生改善、边疆稳固的有机统一。当前，以“全力推进升平—叶枝双核联动与县城搬迁”破解安全困境、重塑县域中心，以“构建东部金沙江发展带”打造增长极，以“优化北部边境协同区”统筹生态固边，以“统筹西部澜沧江体验区”促进文旅融合，是破解“安全威胁、增长乏力、区域失衡”难题，构建德钦县“一屏三区五带”高质量发展新格局的最现实、最有效的路径。调整必须坚持生命至上、规划先行、生态优先、双核联动、民生为重、试点推进、法治保障、稳边固边。近期应以县城避险搬迁指挥部为核心，集中一切资源确保搬迁工作稳妥高效；同步启动三大协同区规划编制和升平镇转型研究。所有调整都必须服务于建设名副其实的“雪域高原民族团结与多元文化融合的绿色发展示范区”。德钦县的探索，不仅关乎一县之兴衰，更关乎我国涉藏边境地区如何在新时代统筹安全与发展、实现中国式现代化的重大命题。必须坚持和加强党的全面领导，铸牢中华民族共同体意识，弘扬“缺氧不缺精神”的斗志，科学谋划，大胆探索，稳扎稳打，走出一条具有德钦特色的“生态美、产业兴、文化活、百姓富、边疆稳”的高原涉藏边境县现代化新路子。

6.2 政策建议

建议国家发改委、自然资源部、国家民委将“德钦县城地质灾害避险搬迁及新县城建设”列为国家“十五五”规划重点工程和兴边富民行动标志性项目：在中央预算内投资、专项债券额度、用地指标、生态补偿等方面给予特殊倾斜和长期稳定支持，帮助德钦县打造全国涉藏边境县避险搬迁与高质量发展的典范。

建议云南省委、省政府研究制定《关于支持德钦县稳妥推进县城避险搬迁和高质量发展的若干意见》

：成立省级协调领导小组，在财政转移支付、基础设施建设、产业布局、对口帮扶等方面给予德钦县更大支持。建议迪庆州委、州政府、德钦县委、县政府研究制定《德钦县城避险搬迁与叶枝新县城建设总体规划及实施方案》《德钦县东部金沙江流域综合发展带建设规划》等系列文件：明确各阶段目标任务、责任分工、资金保障和政策措施，按程序报批后全力实施。

建议省级文旅、交通部门支持德钦县打造“大梅里雪山旅游环线”，提升G214国道德钦段等级，支持德维公路叶枝段改线工程建设

：将德钦县纳入全省“大滇西旅游环线”建设重点。

建议在调整过程中，持续深化“景区+合作社+边民”等利益联结机制，探索建立边境地区生态产品价值实现和边民补助联动机制

：让生态保护者、文化传承者、守边固边者更多分享发展红利。

建议高度重视藏族、傈僳族等民族文化的保护、传承与创新

：设立县级民族文化保护传承专项基金，支持非遗传承人培养和文创产品开发。在旅游发展和搬迁过程中确保文化的主体性和真实性，让文化成为发展的灵魂和凝聚力。