（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者身份，基于学术研究视角，系统审视四川省攀枝花市盐边县的经济社会发展现状、资源禀赋特征及其在攀枝花市域乃至攀西经济区中的战略定位。报告深入分析了盐边县与相邻的仁和区、米易县及凉山州部分县市在产业协同、生态共保、基础设施互联等方面的内在联系与整合潜力，论证了进行适度行政区划调整对于释放盐边县“钒钛首县、滋味盐边”发展潜能、优化攀枝花市域空间格局、促进区域协调高质量发展、提升民生福祉的战略价值。报告提出了以“撤县设区”为核心，并探索与仁和区深度协同的调整构想，详细阐述了其预期效益、实施路径与配套政策建议，旨在为盐边县在“十五五”及更长时期实现“二次腾飞”、建设山区共富试验先行区提供决策参考。

一、 研究背景与意义

当前，我国区域发展正深入实施区域协调发展战略、新型城镇化战略，优化行政区划设置是破除行政壁垒、促进要素高效配置、提升区域整体竞争力的重要制度供给。攀枝花市作为国家战略资源创新开发试验区的核心区、川西南滇西北区域中心城市，正全力推进高质量发展建设共同富裕试验区。盐边县作为攀枝花市面积最大、资源最富集的县域，被赋予“钒钛首县、滋味盐边”的战略定位，是全市“一城一市一区”总体格局中“一区”（西北部生态经济区）的重要组成部分和“西翼”增长极。

然而，在现行县级行政区划框架下，盐边县在重大资源开发统筹、重大项目落地保障、高端要素集聚能力等方面面临一定制约，与攀枝花主城区（东区、西区、仁和区）的产业联动、功能互补和同城化发展存在体制机制障碍。同时，盐边县与仁和区、米易县等相邻区域的一体化发展也受到行政边界的约束。在此背景下，前瞻性研究盐边县行政区划调整问题，不仅是落实国家区域发展战略、深化攀西经济区改革创新的内在要求，更是破解盐边县发展瓶颈、最大化释放其钒钛资源、清洁能源和生态康养价值，推动全市域协调共富的关键举措。

二、 盐边县发展现状与特征分析

（一） 基本区情概况

盐边县位于四川省西南部，攀枝花市西部，东临米易县，南接仁和区，西、北与凉山彝族自治州的盐源县、德昌县、会理市接壤。全县幅员面积3269平方公里，是攀枝花市面积最大的县级行政区。辖4个镇、8个乡（含5个民族乡）。根据第七次全国人口普查数据及后续统计，全县常住人口约20万人。境内有汉、彝、苗、傈僳等多个民族，民族文化多元。盐边古为“笮都”地，历史悠久，拥有格萨拉生态旅游区、二滩国家森林公园等自然人文资源。

（二） 经济发展水平与产业结构

盐边县经济结构具有鲜明的资源型特征，正处在转型升级的关键阶段。

工业支柱坚实，转型步伐加快

：盐边县是攀西国家级战略资源创新开发试验区的核心组成部分，拥有全国储量最大的红格南矿区钒钛磁铁矿资源。工业以钒钛材料、清洁能源、矿产资源采选及初加工为主导。近年来，围绕“钒钛首县”定位，大力发展钒钛新材料、氢能装备制造等产业，推动从“资源开采”向“材料制造”升级。二滩水电站坐落于此，风电、光伏等新能源产业快速发展，清洁能源基地地位凸显。

特色农业与康养文旅潜力巨大

：依托立体气候和良好生态，盐边县大力发展现代特色农业，“盐边羊肉米线”、“盐边油底肉”等地理标志产品知名度高，芒果、桑葚、茶叶等特色农产品品质优良。同时，依托二滩湖、格萨拉、红格温泉等资源，积极打造“滋味盐边”康养文旅品牌，红格镇是省级旅游度假区，康养产业成为新的经济增长点。

经济发展数据与挑战

：根据公开资料及发展趋势研判，盐边县经济总量在攀枝花市域内具有重要地位，但产业结构偏重，新兴产业培育尚在进程中，城乡发展不平衡问题依然存在，城乡居民收入水平与主城区相比仍有差距。

（三） 社会发展与民生福祉

盐边县持续推进民生改善和社会建设，在脱贫攻坚、基础设施建设等方面取得显著成效。然而，作为山区县和民族地区，其公共服务水平、基础设施网络（尤其是北部偏远乡镇）与主城区相比仍有提升空间。在共同富裕试验区建设背景下，如何将资源优势转化为富民优势，持续提高城乡居民收入，实现基本公共服务均等化，是盐边县面临的重要课题。

（四） 区位与交通条件

盐边县地处川滇交界，是攀枝花市连接凉山州乃至云南北部的重要通道。G4216蓉丽高速（攀枝花至盐源段，即“攀盐高速”）正在建设中，建成后将极大改善盐边县北部乡镇及对外交通条件。现有省道S216、S310等干线公路连接市内各区县及凉山州。县城距攀枝花主城区（仁和区）约60公里，车程约1小时。随着交通基础设施的持续改善，盐边与主城区及周边区域的时空距离正在缩短。

三、 相邻区域关系与一体化发展评估

盐边县的行政区划调整必须基于与相邻区域紧密的经济社会联系和一体化发展趋势。其主要相邻区域包括攀枝花市内的仁和区、米易县，以及凉山州的盐源县、德昌县、会理市。

（一） 与仁和区的深度融合关系

仁和区位于盐边县东南方向，两者边界接壤，联系最为紧密。

空间毗邻与功能互补

：盐边县南部的新九镇、红格镇等地与仁和区的北部区域地理相接。仁和区是攀枝花市城市南拓的主要空间和重要的产业新区（南山循环经济发展区），而盐边县南部区域（特别是红格镇）是全市重点打造的阳光康养旅游目的地和钒钛产业拓展区。两者在功能上形成“产业拓展腹地+康养休闲后花园”的互补关系。

产业协同基础良好

：盐边县的钒钛矿产资源、清洁能源与仁和区的装备制造、物流枢纽功能具有天然的上下游关联。在市级规划中，两地产业布局本就相互衔接。红格南矿区的开发，需要仁和区乃至整个主城区的产业配套和技术支撑。

基础设施互联互通

：两地间有省道及县乡道路连接，交通往来频繁。随着未来城市干道的进一步优化，同城化趋势将更加明显。

整合的现实基础

：从历史沿革看，盐边县现有的红格、新九、和爱、安宁、新民等乡镇，在1990年因二滩水电站建设需要，从原仁和区划归盐边县管辖。这段历史渊源为两地探讨更深层次的整合提供了特殊的历史和心理纽带。当前，两地建成区虽未完全连绵，但功能联系紧密，具备一体化发展的良好基础。

（二） 与米易县的协同联动关系

米易县位于盐边县东部，同属攀枝花市管辖。

市域“两翼”格局

：在攀枝花市域空间规划中，盐边县与米易县常被并称为市域的“西翼”和“北翼”，共同构成支撑主城区发展的两个副中心。

产业差异化与互补性

：米易县以特色农业和阳光康养见长，盐边县以钒钛资源和清洁能源为主导。两者产业同质竞争少，互补性强。在攀枝花市氢能等新兴产业全链条布局中，两地可承担不同环节。

整合的考量

：将盐边与米易合并设区的设想有一定讨论，但两县空间距离相对较远（县城间直线距离约50公里），中间山地阻隔，且各自发展方向鲜明，合并后的内部整合与治理成本较高。更现实的路径是作为市域两个独立的副中心或区，在市级统筹下协同发展。

（三） 与凉山州相邻县的跨区域合作

盐边县与凉山州盐源、德昌、会理等县市接壤，在矿产资源开发、生态保护（同处雅砻江流域）、旅游线路共建等方面有合作空间。但这属于跨市（州）的区域合作范畴，涉及更高层级的协调，非本报告讨论的行政区划调整重点。

四、 行政区划调整的必要性与可行性分析

（一） 必要性

服务国家战略资源安全保障的需要

：盐边县红格南矿区是我国重要的钒钛战略资源基地。通过“撤县设区”或与主城区整合，可以强化市级层面对这一战略性资源的统筹规划、科学开发和高效利用，更好服务国家战略资源创新开发试验区建设，保障产业链供应链安全。

破解资源型地区转型困境的需要

：盐边县面临资源型地区普遍的发展转型压力。设区后，有利于在更大范围内统筹产业布局和要素配置，推动盐边从单一的“资源输出地”向“材料基地、能源基地、康养目的地”综合转型，破解“资源诅咒”，实现可持续发展。

优化攀枝花市域空间结构的需要

：攀枝花主城区受地形限制，发展空间饱和。盐边县地域广阔，特别是南部红格、新九等区域地势相对平缓，是城市功能疏解和产业拓展的理想空间。通过行政区划调整，可以实质性拓展城市发展腹地，构建“主城区+功能新区”的组团式城市格局，解决主城区“摊大饼”式发展的空间约束。

促进区域协调与共同富裕的需要

：盐边县北部乡镇发展相对滞后。设区后，有利于市级财政和公共服务资源更直接、更大力度的倾斜，加快补齐基础设施和公共服务短板，促进县域内南北均衡发展，缩小与主城区的发展差距，扎实推动共同富裕。

提升治理效能与降低行政成本的需要

：对于与仁和区等高度关联、功能互补的区域，分而治之易导致规划不衔接、产业同质化竞争、基础设施重复建设等问题。适度整合行政区划，可以统一规划、统一建设、统一管理，提高资源配置效率和跨区域事务处理能力。

（二） 可行性

资源禀赋与战略地位突出

：盐边县丰富的钒钛资源、清洁能源和独特的康养旅游资源，是其实现跨越式发展的坚实基础，也使其在市级乃至省级战略布局中占据不可替代的位置，具备支撑一个新区发展的核心资源。

经济联系与交通条件改善

：盐边县与主城区及仁和区的经济联系日益紧密，攀盐高速等重大交通项目的建设将进一步提升通达性，“半小时经济圈”或“一小时通勤圈”正在形成，为同城化发展提供了物理基础。

政策规划提供方向指引

：《盐边县国土空间总体规划（2021—2035年）》明确聚焦“钒钛资源综合利用基地、阳光康养旅游目的地”等定位。攀枝花市相关规划也多次强调盐边的“西翼”支撑作用。这些顶层设计为区划调整后的功能定位指明了方向。

历史渊源与心理认同

：部分乡镇历史上曾属仁和区管辖，两地民间往来密切，存在一定的历史和文化认同基础，有助于减少区划调整可能带来的社会心理阻力。

宏观政策与地方实践

：尽管“撤县设区”审批趋严，但对于像盐边这样符合国家战略导向、有利于优化区域发展格局、具备良好基础的地区，在充分论证和条件成熟时，仍存在政策窗口。攀枝花市内部对优化行政区划已有广泛讨论和期待。

五、 行政区划调整方案构想

基于上述分析，遵循“立足相邻、优势互补、集约高效、促进共富”的原则，提出以下两种可供比选的方案构想。

方案一：盐边县单独“撤县设区”方案

此方案旨在直接提升盐边县的发展能级，使其成为攀枝花市一个功能特色鲜明的新区。

调整内容

：撤销盐边县建制，设立攀枝花市

盐边区

（或考虑命名为“红格区”、“钒钛区”等，以突出特色）。行政区域范围保持不变。

管理体制

：作为攀枝花市辖区，接受市委、市政府直接领导。区内可根据“南农北旅中工”或“一区多园”的思路，优化内部乡镇（街道）设置，强化红格、新九等重点镇的平台功能。

功能定位

：强化其作为“国家级钒钛战略资源综合利用示范区”、“西南重要清洁能源基地”、“国际阳光温泉康养旅游目的地”和“攀枝花市域西翼增长极”的核心功能。重点发展钒钛新材料、氢能装备、清洁能源、现代特色农业和康养文旅产业。

优势

：操作相对直接，能最快提升盐边的行政层级和资源获取能力，有利于其特色产业的集聚发展和品牌塑造。与市级“一城一市一区”格局中“一区”（西北部生态经济区）的定位高度契合。

挑战

：需要盐边县在经济发展、城市建设、公共服务等方面进一步提升，以符合市辖区设置的相关要求。设区后，市级财政需加大对新区基础设施和公共服务的投入。

方案二：盐边县与仁和区部分区域整合设立新区方案

此方案着眼于破解主城区空间瓶颈，整合盐边南部与仁和区北部，打造一个产城融合、功能复合的战略新区。

调整内容

：将盐边县南部的

红格镇、新九镇、和爱彝族乡

等与仁和区北部的相关区域（如原同德镇、务本乡部分区域，需精确勘界）进行整合，设立一个新的市辖区，可命名为

“红格新区”

或

“钒钛新城”

。盐边县其余北部乡镇可考虑保留为县或并入其他区县。

管理体制

：设立新的区党委、政府，作为攀枝花市直接管辖的功能新区。重点承载钒钛资源创新开发、阳光康养旅游、现代物流等核心功能。

功能定位

：打造“攀枝花市产业升级核心区、阳光康养引领区、城乡融合示范区”。整合红格温泉度假资源、新九钒钛产业基础、仁和区部分产业空间，形成“康养+产业”双轮驱动的高能级平台。

优势

：能最直接地拓展主城区发展空间，实现盐边优质资源与主城区产业、资本、人才的“零距离”对接，快速形成新的增长极。有利于集中力量建设钒钛产业和康养旅游的高端载体。

挑战

：涉及两个县级行政单元的局部切割，区划调整、利益协调极为复杂。需要精细化的边界勘定和利益平衡机制。对盐边县而言，失去了南部经济重镇，需重新规划北部发展。

方案比选与实施路径建议

：

从战略价值和可操作性综合考量，

建议优先深入研究并推动“方案一”（盐边单独撤县设区）

。该方案能完整保留盐边的资源禀赋和发展空间，符合其整体转型和共同富裕的内在需求，调整的震动相对可控，可作为近期争取的目标。“方案二”涉及更复杂的边界调整和利益重组，可作为远景构想或分步实施的选项，例如先推动“方案一”，待条件成熟时再在市级层面优化内部功能区划。当前，应着力为“方案一”创造条件。

六、 预期效益分析

（一） 经济效益

资源价值最大化

：在市级统筹下，红格南钒钛矿等战略资源的开发能更科学、更高效，产业链得以向高端延伸，产值和税收贡献将显著提升。

产业集聚与升级

：有利于吸引钒钛新材料、氢能、储能等领域的重大项目集中布局，形成产业集群，改变“一矿独大”局面。康养文旅产业能获得更专业的城市级营销和配套支持。

投资吸引力倍增

：作为市辖区，在土地、融资、审批等方面更具优势，能显著增强对国内外龙头企业和战略投资者的吸引力。

城乡经济活力激发

：统一的规划和管理有助于推动城乡要素平等交换，促进特色农业与加工业、旅游业的融合，拓宽农民增收渠道。

（二） 社会效益

公共服务跨越提升

：推动教育、医疗、社保、文化等公共服务资源按照市辖区标准配置，特别是改善北部乡镇的公共服务设施，大幅提升全县居民的民生福祉。

基础设施全面改善

：市级可统筹重大交通、水利、能源等基础设施布局，加快攀盐高速等项目建设，彻底改善盐边县，尤其是北部地区的对外交通条件。

社会治理现代化

：减少管理层级，提高行政效率，提升应对自然灾害、公共安全等突发事件的能力。

（三） 生态与空间效益

生态保护统一强化

：有利于对二滩库区、雅砻江流域、格萨拉生态区等进行更严格、更统一的保护和修复，筑牢长江上游生态屏障。

国土空间集约利用

：在市级国土空间规划框架下，可更科学地划定“三区三线”，优化城镇、农业、生态空间布局，促进土地节约集约利用。

（四） 区域战略效益

市域“西翼”真正做强

：使盐边从“县域经济单元”跃升为“市域功能新区”，真正承担起攀枝花市“西翼”增长极的重任，与“北翼”米易（或未来米易区）形成有力支撑。

区域合作能级提升

：作为市辖区，盐边在与凉山州等周边地区的跨区域合作中，将代表更高层级的平台和资源，提升合作深度和广度。

七、 实施路径与政策建议

行政区划调整是一项系统工程，必须依法依规、积极稳妥推进。

（一） 前期研究与准备阶段（2026-2027年）

组建高规格研究团队

：由市委、市政府牵头，组织民政、发改、自然资源、财政、盐边县等部门，并邀请省级专家，成立“盐边行政区划调整战略研究课题组”。

开展全面深度评估

：对盐边县的经济社会承载力、城镇化质量、公共服务能力、国土空间潜力、干部群众意愿等进行全面评估，精准对标国家设区标准。重点开展资源环境承载力评价和行政区划调整社会稳定风险评估。

加强宣传凝聚共识

：通过多种形式，向全县干部群众阐释区划调整的长远意义和预期红利，特别是对民生改善和共同富裕的促进作用，争取最广泛的支持。

深化与仁和区协同研究

：即使推行“方案一”，也应同步研究与仁和区在产业、交通、公共服务等方面的深度协同机制，为未来可能的进一步融合奠定基础。

（二） 方案完善与报批决策阶段（2028-2029年）

形成科学报批方案

：制定详实的《关于撤销盐边县设立攀枝花市盐边区的请示》及全套附件，包括论证报告、风险评估、各界意见、机构人员安置预案、财政体制调整方案等。

履行市县法定程序

：方案须经盐边县人民代表大会审议通过，并提交攀枝花市人民政府常务会议、市委常委会会议研究，经市人民代表大会审议通过。

积极向上汇报争取

：市委、市政府主要领导应带队，主动向省委、省政府及国家民政部等汇报，争取将盐边“撤县设区”纳入省级乃至国家区域发展战略盘子，获得政策支持。

（三） 组织实施与平稳过渡阶段（获批后1-2年内）

成立新区筹备机构

：获批后，立即成立“攀枝花市盐边区筹备工作委员会”，统筹过渡期各项工作。

稳妥推进机构整合

：有序完成机构更名、职能划转、人员安置，确保工作连续稳定。

做好资产债务划转

：完成清产核资，明确债权债务，做好财政体制并轨。

保障民生政策衔接

：出台明确的过渡期政策，确保教育、医疗、社保、户籍等民生事项平稳过渡，并逐步向市辖区标准看齐。

高起点编制新区规划

：立即启动新区国土空间规划、产业发展规划等编制工作，引领高质量发展。

（四） 配套政策与保障措施建议

争取特殊政策支持

：积极向国家、省争取，将新区列为“战略资源创新开发综合改革试验区”、“共同富裕城乡融合试验区”，在资源开发、土地、财税、金融等方面给予特殊政策。

强化市级资源倾斜

：市级财政应设立专项发展基金，支持新区基础设施建设和公共服务提升。重大产业项目、创新平台优先向新区布局。

创新管理体制机制

：赋予新区在经济发展、行政审批、招商引资等方面更大的自主权。探索“管委会+平台公司”等市场化开发运营模式。

注重民族地区发展

：调整过程中要充分保障少数民族权益，加大对其聚居区发展的支持力度，促进各民族共同繁荣发展。

建立动态评估机制

：调整后，定期对实施效果进行评估，及时解决运行中的新问题，持续优化管理体制和发展策略。

八、 结论

盐边县作为攀枝花市的资源宝库、生态屏障和战略腹地，其发展转型与能级提升直接关系到全市高质量发展建设共同富裕试验区的大局。推动盐边县“撤县设区”，是破解其发展体制约束、释放巨大资源潜能、优化市域空间结构的战略抉择，也是服务国家战略资源安全保障、促进区域协调共富的必然要求。

本报告提出的“盐边单独撤县设区”方案，旨在通过行政层级的提升，为盐边县插上腾飞的翅膀，使其更好地承担起“钒钛首县、滋味盐边”的时代使命，成为攀枝花市名副其实的“西翼”强极。该方案符合盐边县情和发展趋势，与省市战略导向一致，建议作为优先选项进行深入论证和推动。

行政区划调整关乎长远，牵一发而动全身。建议攀枝花市及盐边县以对历史负责、对人民负责的态度，把握机遇，科学谋划，在充分论证、凝聚共识的基础上，审慎而坚定地推进这一战略性调整，为盐边县实现“二次腾飞”、为攀枝花市建设现代化区域中心城市开辟新的广阔空间。