关于四川省乐山市金口河区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦于肩负“工业城、文旅区”双重发展定位、集“边远山区、民族地区、不对外开放地区、乡村振兴重点帮扶县”四重特征于一体的四川省乐山市金口河区的行政区划优化与发展战略问题。金口河区地处小凉山腹地，乐山、雅安、眉山、凉山四市州交界，是乐山面向攀西经济区的桥头堡，也是全省唯一不对外开放的区县。全区正坚定贯彻市委“节奏更快、效率更高、质量更优”要求，围绕“3+3”现代工业产业体系（水电、硅材、矿产三大优势产业，绿色能源、新型材料、食药饮品加工三大新兴产业）和文旅“4+4”发展思路（大瓦山、大峡谷、铁道兵博物馆、记忆街区四大特色），奋力谱写中国式现代化金口河新篇章。在“十四五”收官之年，全区经济社会发展取得新进展，但“县域经济发展总量不大、结构不优、发展不平衡”等深层次矛盾依然存在。在历经2019年乡镇行政区划调整改革（将和平彝族乡罗回村和金河镇黎明村划归永和镇管辖，撤销吉星乡并入金河镇）后，形成现行“2镇3乡”（永和镇、金河镇、和平彝族乡、共安彝族乡、永胜乡）共25个村5个社区的行政区划格局。同时，全区已依据《乐山市金口河区国土空间总体规划（2021—2035年）》及《乐山市金口河区县域内片区划分方案》，正式划分为“大瓦山高山农旅片区”和“大峡谷生态文旅片区”两大乡镇级片区。在此背景下，金口河区面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“人口总量小、乡镇规模差异大导致的资源配置效率与公共服务均等化难题”、“‘工业城’定位下产业空间集约与‘文旅区’定位下生态保护、旅游资源整合的协同矛盾”、“两大片区规划落地与现行行政区划管理效能的深度匹配”、“交通条件历史性改善（峨汉高速、成昆复线通车）后，如何重塑区域经济地理格局、承接发展机遇”等挑战，也迎来了在“十五五”时期依托独特资源禀赋实现跨越式发展的巨大机遇。
报告的核心论点是：金口河区的区划优化思考应立足于其作为典型高山地区、人口小县、但拥有世界级峡谷景观和独特三线文化资源、且正处在交通能级跃升和产业转型升级关键阶段的特定区情。其核心目标是在严格保护生态环境和文化遗产、巩固拓展两项改革“后半篇”文章成果的基础上，通过前瞻性谋划“中心强化、片区协同、特色引领、全域融合”下的空间治理重构，依据两大片区国土空间规划，进一步释放“工业强基、文旅兴区”战略潜力，最终实现特色产业集聚、文旅品牌彰显、治理效能提升和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循地理相邻原则，方位准确（金口河区东邻峨边彝族自治县，南接凉山州甘洛县，西连雅安市汉源县，北靠峨眉山市、洪雅县），并以服务“建设高质量发展的特色工业城和世界级峡谷旅游目的地”总目标、促进区域协调高品质发展为根本导向。
为此，报告系统剖析了金口河区在“十四五”期间的发展基础、独特优势与核心挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进乡村振兴和区域协调发展的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强中心镇、优化两大片、促进特色化、提升融合度”的总体思路。具体构想包括：研究强化永和镇作为全区政治、经济、文化综合服务中心的能级；依据两大片区规划，优化各片区内乡镇的功能定位、资源整合与协同管理机制；在尊重历史、符合标准、相邻整合、充分论证的前提下，前瞻性研究部分人口规模过小、发展关联度高的相邻乡（镇）的优化整合可能性，以培育更具辐射带动能力的中心镇。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿，同时必须坚守生态保护红线、耕地保护底线和安全生产生命线。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。
一、 研究背景与战略审视
服务乐山“工业强市、文旅兴市”战略、打造特色增长极的核心使命
：金口河区被市委赋予“工业城、文旅区”的发展定位，是乐山市在成渝地区双城经济圈建设中发挥特色优势、推动区域协调发展的重要一环。思考如何通过区划优化，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基础上，进一步强化特色产业集聚、优化文旅空间布局、提升全域治理效能，是探索人口小县、资源富区高质量发展路径的关键。
破解“工业强基”与“文旅兴区”双轮驱动中的空间协同难题
：金口河区工业以水电、硅材、矿产等资源型产业为主，但企业规模小、产品单一，抗风险能力弱；文旅资源世界级（大渡河金口大峡谷、大瓦山湿地公园、铁道兵博物馆），但景点分散、业态单一，“留客难”问题突出。需要通过优化乡镇设置和片区功能布局，为特色工业集约化发展和文旅产业深度融合提供更高效的空间载体和管理机制。
落实国土空间规划、推动“两大片区”差异化协同发展的现实要求
：随着《乐山市金口河区国土空间总体规划（2021—2035年）》通过省规委会审议，以及“大瓦山高山农旅片区”和“大峡谷生态文旅片区”规划的正式批复与实施，需要在规划引领下，进一步理顺生态保护区、农业生产区、文旅核心区、城镇建设区之间的空间关系，确保各片区规划蓝图精准落地，释放空间治理红利。
顺应交通历史性跨越、重塑区域发展格局的战略机遇
：2022年底峨汉高速、成昆铁路复线（金口河南站）相继通车，金口河从交通末梢变为连接成都平原经济区与攀西经济区的重要节点，正式迈入“高速+动车”时代。优化区划应有利于更好地承接交通红利，布局相关产业，提升区域可达性和竞争力。
促进民族地区团结进步、实现共同富裕的必然要求
：作为享受民族地区待遇的区县，区内有和平、共安两个彝族乡。优化区划应有利于推动各民族交往交流交融，促进基本公共服务在城乡之间、乡镇之间更加均衡优质，持续提高城乡居民收入水平，让发展成果更多更公平惠及各族人民。
二、 乐山市金口河区发展现状、成就与核心挑战深度剖析
（一）基本概况与行政区划现状
乐山市金口河区位于四川省西南部峨眉山南麓，小凉山脉腹地，幅员面积598平方公里。根据现行区划（截至2025年底），辖
2个镇
：永和镇（区人民政府驻地）、金河镇；
3个乡
：和平彝族乡、共安彝族乡、永胜乡；共25个行政村，5个社区。截至2024年末，全区户籍人口46553人，常住人口约3.9万人，城镇化率43.86%。2019年行政区划调整后，永和镇管辖范围扩大，金河镇合并了原吉星乡。
（二）核心优势与战略基础
世界级自然与人文资源富集
：拥有大渡河金口大峡谷（国家4A级旅游景区、国家级地质公园、中国十大最美峡谷之一）、大瓦山国家湿地公园（世界最大的孤峰状平顶山）、铁道兵博物馆（全国唯一）、三线记忆街区等顶级旅游资源，被誉为“地质天书、旷世幽谷”。这为打造世界级旅游目的地提供了不可复制的资源本底。
特色工业体系初步构建
：围绕“3+3”现代工业产业体系，水电产业依托“枕二沙一”等百亿级水电站项目稳步推进；硅材、矿产等传统产业持续发展；绿色能源、新材料等新兴产业加快培育。
交通条件实现历史性跨越
：“十四五”期间累计投入交通建设资金约50亿元，峨汉高速、成昆复线建成通车，G245线改造提升，“公铁水”协同的立体交通格局初步形成，成功创建省级“四好农村路”示范县。这彻底打破了地理隔绝，为发展注入强劲动能。
生态环境质量持续领先
：大渡河出境断面水质稳定保持Ⅱ类，集中式饮用水水源地水质达标率100%，农村生活污水治理率达80%，生态环境状况指数连续6年排名全省第二。优良的生态环境是高质量发展的最大底色和宝贵财富。
改革与治理效能不断提升
：深入推进乡镇赋权及审批服务执法事项评估调整，乡镇法定和赋予行政权力事项合计达243项，基层治理能力得到加强。
（三）面临的核心挑战与结构性矛盾
经济总量小，产业结构亟待优化
：地区生产总值、规上工业增加值等指标在全省区县中排名靠后。工业对少数资源型行业依赖度高，产业链短，附加值低，抗市场风险能力弱。文旅产业“过境游”特征明显，留不住客，综合消费低。
乡镇规模差异悬殊，资源配置效率面临考验
：永和镇作为中心镇，户籍人口超2万，而永胜乡仅2807人，和平彝族乡、共安彝族乡人口也均在5000人左右。部分乡镇规模过小，可能导致行政管理成本相对较高，公共服务难以形成规模效应，特色产业培育和基础设施配套面临挑战。
两大片区协同机制有待深化
：“大瓦山高山农旅片区”与“大峡谷生态文旅片区”在资源禀赋、发展重点上差异明显，但现行行政区划如何更有效地服务片区规划实施，促进片区内乡镇的深度协作与资源共享，仍需探索更优机制。
财政自给能力弱，发展支撑不足
：地方财政总量小，有限财力与保障平台发展、城市基础设施建设、民生改善等需求之间的矛盾突出。重大项目储备不足，固定资产投资持续高速增长缺乏支撑。
人才吸引力不足，创新发展动能偏弱
：受地理位置、经济总量、产业层次等因素制约，高端人才和技能人才引进难、留住难，科技创新和产业升级的内生动力有待加强。
三、 深化发展的战略必要性与基本原则
（一）战略必要性
优化空间治理结构、提升特色发展竞争力的迫切需要
：通过前瞻性思考，进一步理顺中心镇与一般乡镇、两大功能片区之间的空间关系与管理职责，促进有限的人力、财力、物力资源向优势区域和关键环节集中，降低行政协调成本，全面提升金口河区在特色工业和峡谷旅游领域的综合竞争力。
强化中心镇辐射功能、促进城乡融合发展的关键举措
：优化永和镇的空间布局与功能配置，提升其综合服务能力和对全区特别是南部山区乡镇的辐射带动力。推动基础设施和公共服务向乡村延伸，缩小城乡差距，实现共同富裕。
服务重大文旅平台能级跃升、推动经济结构优化的有效途径
：使区划设置更好地适应大峡谷景区创建5A、大瓦山旅游综合开发（投资额达30亿元）等重大项目的需求，为文旅产业深度融合、业态创新提供更高效的空间保障和管理支撑。
提升基层治理效能、防范化解重大风险的内在要求
：优化乡镇规模和管理幅度，有利于整合基层管理资源，提升精细化治理水平，更有效地应对自然灾害、安全生产、生态保护等领域的风险挑战，筑牢安全发展底线。
顺应人口流动趋势、实现集约高效发展的必然选择
：在城镇化进程中，前瞻性思考乡镇布局优化，有利于引导人口和要素合理集聚，避免资源分散配置，形成若干具有特色和活力的增长点。
（二）基本原则
服务战略，聚焦特色
：调整必须紧紧围绕“工业城、文旅区”的战略定位，所有举措必须有利于特色产业集群发展、文旅品牌打造和生态价值转化。
生态优先，严守底线
：调整必须严格遵循生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，所有发展必须有利于保护大渡河峡谷、大瓦山湿地等核心生态资源，建设人与自然和谐共生的美丽金口河。
相邻整合，功能协调
：严格遵循地理相邻、历史联系紧密、经济互补、功能协调的原则进行优化。重点推动地域相邻、发展关联度高的乡与乡、镇与乡之间的协同与整合，严禁跨区域、错方位的非理性调整。2019年调整是成功范例。
以人为本，提升品质
：调整应有利于促进公共服务优质共享，改善城乡人居环境，保障群众合法权益，让人民群众在区划优化中切实感受到生活品质的提升和便利的增加。
稳妥有序，依法依规
：调整必须经过充分科学论证，严格履行法定程序，确保社会稳定。尊重历史沿革和群众意愿，妥善处理干部安置和利益关系。借鉴2019年改革成功经验。
规划引领，协同高效
：以已批复的国土空间总体规划和两大片区规划为法定依据，强化规划刚性约束。积极探索“片区一体化”发展机制，推动行政区与功能区高效协同。
四、 战略发展方案构想：从“峡谷小城”到“特色名城”的精致跃升之路
基于“做强中心镇、优化两大片、促进特色化、提升融合度”的总体思路，提出以下方案构想：
（一）做强“中心极核”，全面提升永和镇综合服务与辐射带动能力
目标：将永和镇作为全区高质量发展的核心引擎，强化其政治、经济、文化、旅游综合服务中心功能，提升对金河镇及南部山区乡的辐射带动力。
研究强化永和镇城市功能与品质
：作为区府驻地，永和镇需进一步提升城市规划建设管理水平，完善教育、医疗、文化、商贸等公共服务设施，增强人口集聚和产业承载能力。优化城区与滨河路社区、和平社区等区域的空间关系。
推动永和镇与和平彝族乡的深度协同
：两乡镇地域相邻，中心城区实际跨越两行政区域。可研究在规划、基础设施、城市管理、社区服务等方面建立更紧密的协同机制，探索“城郊融合”发展模式，提升整体城市能级。
（二）优化“两大片区”，依据规划推动差异化特色发展与深度协同
以省政府批复的《乐山市金口河区国土空间总体规划（2021—2035年）》及两大乡镇级片区规划为根本遵循：
大峡谷生态文旅片区
：以永和镇（部分）、共安彝族乡为核心。定位为世界级峡谷旅游目的地、生态体验示范区。应整合大峡谷核心景区、铁道兵博物馆、白熊沟、同心桥等资源，完善旅游服务设施，发展水上观光、山地运动、红色研学、峡谷探险等业态。可研究建立片区旅游发展联合协调机制，统一规划、统一营销、统一管理。
大瓦山高山农旅片区
：以永胜乡、金河镇（部分）为核心。定位为高山生态农业示范区、山地康养度假区。应依托大瓦山湿地公园、五大天池、高山中药材（川牛膝、乌天麻）等资源，发展生态农业、休闲观光、康养度假、科普研学等业态。可研究强化永胜乡与金河镇在农旅产业链上的协作。
（三）前瞻性研究乡镇布局优化，促进集约高效与特色发展
在坚持相邻原则、尊重民族习俗、符合《四川省设立镇标准》、充分论证、稳妥推进的前提下，可进行以下前瞻性研究，旨在培育更具活力的中心镇：
研究永胜乡的发展路径优化
：永胜乡人口仅2807人，面积120平方公里，是典型的“地广人稀”高山乡。其拥有大瓦山核心资源，但独立发展能力受限。可前瞻性研究其与相邻金河镇在旅游开发、基础设施共享、公共服务延伸等方面的深度协作机制，乃至在条件成熟、充分尊重民意基础上，研究优化整合的可能性，以集中资源打造大瓦山旅游增长极。
研究共安彝族乡与永和镇的协同关系
：共安彝族乡部分区域位于大峡谷核心景区内。可研究在景区管理、旅游服务、生态保护等方面与永和镇建立更高效的联动机制。
任何整合研究必须审慎
：需全面评估对民族文化传承、群众生产生活、基层治理的影响，确保有利于区域整体长远发展和各族群众福祉。现阶段工作重点应放在深化片区协同、强化规划实施上。
（四）深化“文旅融合”，构建“峡谷+”全域旅游新格局
打造“山水画廊大峡谷”核心品牌
：以创建国家5A级旅游景区为目标，整合永和镇、共安彝族乡相关区域，提升景区基础设施和服务品质，解决“留客难”问题。
开发“大瓦山秘境”高端体验产品
：以永胜乡为核心，联动金河镇，发展高山湿地观光、生态研学、山地康养、精品民宿等业态，打造差异化、高品质的旅游产品。
做强“三线记忆”文化IP
：提升铁道兵博物馆、三线记忆街区的展示水平和互动体验，将其打造为全国知名的红色旅游和工业遗产旅游目的地。
五、 预期综合效益
特色产业竞争力显著增强
：预计通过空间优化，“十五五”期间，以水电、硅材为主的特色工业产业链得到延伸和提质，以峡谷旅游为龙头的文旅产业成为重要支柱，经济结构更加优化，抗风险能力提升。
中心镇辐射功能大幅提升
：永和镇综合服务能力显著增强，对全区特别是南部山区的辐射带动作用更加明显，城乡融合发展水平提高。
两大片区协同发展格局基本形成
：大峡谷和大瓦山两大片区实现差异化定位、互补化发展，旅游线路有效串联，资源整合效益充分发挥。
生态环境与文化保护更加有力
：在科学的空间管控下，世界级峡谷、湿地等生态资源得到严格保护，三线文化、彝族文化得到有效传承和活化利用。
居民获得感幸福感全面提升
：就业渠道拓宽，收入持续增长，公共服务更加可及，人居环境显著改善，民族团结进步事业巩固发展。
六、 主要风险与应对预案
产业转型与市场波动风险
：传统资源型工业受市场和政策影响大，文旅产业投资周期长、回报慢。
应对
：支持工业企业技改升级，拓展产品线。文旅开发坚持高端化、精品化路线，避免同质化竞争。加强项目可行性研究和风险管控。
区划调整可能引发的社会稳定与民族关系风险
：涉及乡镇整合，特别是民族乡，可能引发群众疑虑。
应对
：坚持稳中求进，将工作重点放在强化规划协同和公共服务共享上。任何调整必须依法依规，深入开展社会稳定风险评估，充分听取各族群众意见，保障合法权益。加强民族团结宣传教育。
生态环境敏感性与安全风险
：作为生态敏感区和地质灾害易发区，开发建设必须严守生态和安全底线。
应对
：严格执行环境影响评价和地质灾害危险性评估制度。加强生态监测和修复。完善防灾减灾和应急管理体系。
财政与人才支撑不足风险
：自身财力有限，高端人才缺乏。
应对
：积极争取上级转移支付、专项债券和生态补偿等资金。优化营商环境，吸引社会资本。实施更加开放灵活的人才政策，加强本土人才培养。
七、 实施路径与政策建议
近期（2026-2028年）：深化研究与机制构建期
成立金口河区空间治理与特色发展专项研究小组
，由区主要领导牵头，系统研究中心镇能级提升、两大片区协同、乡镇布局优化等重大问题，形成专题研究报告。
制定《金口河区“强中心、优片区、促融合”发展实施纲要》
，明确各阶段重点任务。
全面实施两大片区国土空间规划
，先行推动旅游环线交通、智慧旅游平台、联合营销等具体协作项目。
中期（2029-2035年）：全面发力与格局成型期
“工业城、文旅区”特色更加鲜明
，世界级峡谷旅游目的地品牌初步确立。中心镇辐射带动能力显著增强，两大片区实现高效协同。城乡差距明显缩小。
金口河区作为乐山市特色增长极和生态文化名片的地位更加巩固
。
远期（2036-2050年）：高质量发展与精致强区建成期
全面建成产业特色鲜明、文旅魅力彰显、生态环境卓越、人民生活幸福、民族团结和谐的社会主义现代化精致金口河
。
政策保障建议
：
争取特殊政策支持
：积极向国家、省、市争取，将金口河区列为生态产品价值实现机制试点、民族地区乡村振兴示范区、交通旅游融合发展试点等，在资金、项目、用地、人才等方面给予倾斜。
强化规划实施监督
：建立规划“一张图”数字监管平台，实行规划实施年度评估和动态调整机制。
创新投融资模式
：探索设立文旅产业发展基金，推广PPP、EOD等模式，吸引社会资本参与基础设施和旅游项目建设。
深化重点领域改革
：持续优化营商环境。探索“片区管委会+乡镇”协同治理模式。稳慎推进农村集体产权制度改革。
加强干部人才队伍建设
：培养熟悉特色产业、旅游经济、城乡规划、民族工作的复合型干部。实施“金口河英才”计划。
鼓励公众参与与社会协同
：在规划编制、项目建设和社区治理中，广泛听取企业、居民、社会组织意见。发挥乡贤、致富带头人的作用。
八、 结论
四川省乐山市金口河区，这座深藏于小凉山腹地、坐拥世界级峡谷奇观和厚重三线记忆的精致山城，在成功实现交通历史性跨越、完成2019年区划调整、坚定踏上“十五五”新征程后，正站在依托独特资源实现特色崛起的新起点。其未来发展，必须从服务乐山市整体战略、探索人口小县高质量发展路径、促进民族地区共同繁荣的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。
本报告提出的“做强中心镇、优化两大片、促进特色化、提升融合度”方案，其核心在于推动金口河区从“2镇3乡”的现状格局，迈向“一核引领、双片驱动、特色鲜明、融合共进”的高质量发展新格局。通过研究强化永和镇核心功能以凝聚发展合力，通过深化两大片区协同以释放资源潜力，最终在598平方公里的峡谷秘境中，构建一个“工业有特色、文旅有魅力、城乡有品质、人民有幸福”的新金口河。这既是对其特殊区情、资源禀赋和发展阶段的深刻把握，也是应对区域竞争、实现集约发展、生态保护和民族团结的必然选择。
未来，金口河区应牢牢把握交通改善、乡村振兴、绿色发展等战略机遇，以国土空间规划为空间蓝图，以“工业城、文旅区”为发展路径，以大渡河峡谷的雄奇和铁道兵精神的坚韧为文化内核，发扬“小而精、特而美”的发展理念。通过科学的顶层设计、精准的空间布局、持续的改革开放和不懈的艰苦奋斗，一个特色产业充满活力、峡谷旅游享誉世界、生态环境优美宜居、民族团结和谐进步的现代化金口河，必将如一颗璀璨的明珠，镶嵌在四川西南部的崇山峻岭之中。这不仅是为金口河人民谋福祉，也为全国同类山区县、人口小县、民族地区的转型发展与空间治理，贡献宝贵的“金口河智慧”与“金口河方案”。
这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足区情、着眼长远的参考。