关于四川省乐山市峨眉山市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于肩负“建设世界级旅游景区、中国高端威士忌产区、乐山市域副中心”三重战略使命的四川省乐山市峨眉山市的行政区划优化与发展战略问题。峨眉山市地处四川盆地西南边缘，因世界文化与自然遗产峨眉山而得名，是一座有着1400多年历史的文化名城。全市正坚定贯彻“生态立市、文旅兴市、工业强市”发展战略，围绕“一核一带三区”文旅布局和“水酒茶”三大百亿产业集群，奋力打造“云上金顶·天下峨眉”国际文旅品牌，争创全国百强县。在“十四五”收官之年，全市经济总量突破430亿元，人均地区生产总值迈上10万元台阶，一般公共预算收入规模居乐山市首位，三次产业结构优化为7:27:66，峨眉山景区年接待游客量突破670万人次，食品饮料产值占乐山市70%以上，威士忌全产业链领跑全国，成功入选首批国家乡村振兴示范县创建名单。在历经2019年乡镇行政区划调整改革（撤销胜利镇、峨山镇、川主镇、新平镇、普兴乡、乐都镇、沙溪乡，设立胜利街道和峨山街道，并将相关区域划归绥山镇、双福镇、九里镇、高桥镇管辖）后，形成现行“2街道、10镇、1乡”（胜利街道、峨山街道、绥山镇、高桥镇、罗目镇、九里镇、龙池镇、符溪镇、双福镇、桂花桥镇、大为镇、黄湾镇、龙门乡）共128个行政村、26个社区的行政区划格局。同时，全市正依据《峨眉山市国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十四五”景城融合发展规划，构建“集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间”。在此背景下，峨眉山市也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“‘景城企’一体融合发展的体制机制障碍”、“‘水酒茶’产业集群空间布局与城镇功能协同不足”、“南部片区（大为、龙门等）发展相对滞后、区域不平衡问题”、“部分镇街规模与功能定位有待进一步优化”、“世界级旅游景区创建对全域空间治理提出的更高要求”等深层次矛盾，深度服务乐山市“工业强市、文旅兴市”战略、在成渝地区双城经济圈建设中打造特色增长极的巨大机遇与挑战。

报告的核心论点是：峨眉山市的区划优化思考应立足于其作为世界级旅游目的地、但正处在从“门票经济”向“产业经济”转型、从“景区旅游”向“全域旅游”升级、从“旅游城市”向“城市旅游”转变的关键阶段的特定市情。其核心目标是在严格保护世界遗产和生态环境、巩固拓展两项改革“后半篇”文章和2019年区划调整成果的基础上，通过前瞻性谋划“景城一体、产城融合、片区联动、全域协同”下的空间重构，依据国土空间规划和景城融合发展规划，进一步释放“生态立市、文旅兴市、工业强市”战略潜力，最终实现旅游能级世界化、产业集群高端化、城乡发展一体化、治理能力现代化和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循地理相邻原则，方位准确（峨眉山市东邻乐山市市中区，南接峨边彝族自治县，西连洪雅县、金口河区，北靠夹江县），并以服务“建成世界重要旅游目的地核心区、区域性现代服务业引领区、高品质宜居地”总目标、促进区域协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了峨眉山市在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进文旅融合和新型城镇化的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“强化景城核心、优化产业布局、促进南北均衡、提升治理效能”的总体思路。具体构想包括：研究推动“峨眉山风景名胜区”与黄湾镇、峨山街道、胜利街道的深度景城一体化管理；依据“一区三园多点”工业布局，优化食品饮料核心区（高桥镇）与联动区（绥山、双福、龙池）的协同；在尊重历史、符合标准、相邻整合的前提下，前瞻性研究部分功能相近、联系紧密的相邻镇（街道）的优化整合可能性，以强化中心城区能级和特色镇功能。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿，同时必须坚守世界遗产保护红线、生态保护红线和耕地保护底线。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务乐山“文旅兴市”战略与建设“世界重要旅游目的地”的核心使命

：峨眉山市被市委赋予建设“世界级旅游景区”、打造“市域副中心”的时代重任，是乐山市乃至四川省文旅产业的龙头和名片。思考如何通过区划优化，在推动景区管理体制改革、深化景城融合、发展全域旅游的同时，进一步强化旅游核心功能、优化产业空间布局、提升全域治理效能，是探索世界级旅游目的地高质量发展路径的关键。

破解“景城企”一体融合发展中的空间协同与体制机制难题

：峨眉山市旅游经济高度发达，但“景城分割”、“旅居分离”现象一定程度存在，景区、城区、企业（文旅企业、工旅企业）在规划、建设、管理、营销上的协同仍需加强。需要通过优化镇街设置和功能布局，为“全山一盘棋”发展、工旅深度融合提供更高效的空间载体和管理机制。

落实国土空间规划、推动“一核一带三区”文旅布局落地的现实要求

：随着《峨眉山市国土空间总体规划（2021—2035年）》和“十四五”景城融合发展规划的深入实施，需要在规划引领下，进一步理顺遗产保护区、旅游核心区、城市建成区、产业发展区、生态涵养区之间的空间关系、功能协同和行政管理边界，确保世界级旅游景区创建蓝图精准落地。

促进“水酒茶”产业集群发展与城镇功能提升的深度融合

：食品饮料产业作为支柱，已形成“水酒茶”三大百亿产业集群雏形，但产业链空间布局有待优化，工旅融合特色有待深化。优化区划应有利于推动产业园区与所在城镇的基础设施互联、公共服务共享、风貌协调统一，打造“工厂即景点”的工旅融合示范区。

促进南北区域协调发展、实现共同富裕的必然选择

：北部片区（绥山、胜利、峨山等）发展水平较高，南部片区（大为、龙门等）相对滞后。优化区划应有利于推动要素向南部流动，补齐基础设施和公共服务短板，发展特色农业和生态旅游，持续提高南部乡镇居民收入。

二、 乐山市峨眉山市发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划现状

乐山市峨眉山市位于四川省西南部，幅员面积1181平方公里。根据现行区划（截至2025年底），辖

2个街道办事处

：胜利街道（市人民政府驻地）、峨山街道；

10个镇

：绥山镇、高桥镇、罗目镇、九里镇、龙池镇、符溪镇、双福镇、桂花桥镇、大为镇、黄湾镇；

1个乡

：龙门乡。共128个行政村，26个社区。截至2025年，户籍人口41.37万人，常住人口约44万人，城镇化率较高。2019年行政区划调整后，中心城区形成两个街道，并扩大了绥山、双福、九里、高桥等镇的管理范围。

（二）核心优势与战略成就

文旅产业龙头地位稳固，品牌影响力持续扩大

：“十四五”期间，构建“一核一带三区”文旅布局，峨眉山景区年接待游客量较“十三五”末接近翻一番，达670万人次。“云上金顶·天下峨眉”国际品牌更加响亮，赛事演艺、特色美食、康养旅居等新业态蓬勃发展，峨眉武术成功“文化出海”。

特色工业体系优势突出，产业集群加速形成

：食品饮料产业产值占乐山市70%以上，水产业规划目标产值200亿元以上、税收30亿元以上。威士忌产业形成全产业链并领跑全国，叠川、郎酒等重点项目加快建设。绿色材料产业加快“智改数转”，创建省级绿色建材新型工业化产业示范基地。

城乡融合发展成效显著，人居环境品质提升

：首创首成全国文明城市，顺利通过国家卫生市复审。“两湖一河”景观重构，城市更新扎实推进。乡村建设成果丰硕，宜居宜业和美乡村达标村占比达72%，获评全国村庄清洁行动先进县。

改革创新活力持续迸发，发展动能不断增强

：深入推进成渝地区双城经济圈建设县域集成改革、峨眉山景区管理体制改革。获评中国天然氧吧，入选全国第二批EOD模式试点、美丽四川建设先行试点县。创成乐山市首个省级安全发展示范城市。

交通区位优势明显，对外开放水平提升

：成昆铁路、成绵乐城际铁路、多条高速穿境而过，融入成都1小时经济圈。高质量举办世界传统武术锦标赛、四川国际旅游交易博览会等国际活动，“朋友圈”不断扩大。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

景城融合体制机制有待深化

：“全山一盘棋”的发展格局仍需加强，景区管理与城市管理、旅游服务与居民生活服务之间的协同效率有待提升。黄湾镇作为景区门户，其功能定位与景区管理的协同关系需进一步理顺。

产业集群空间布局需进一步优化

：“水酒茶”产业核心区（高桥镇）与联动区（绥山、双福、龙池）之间的产业链协作和基础设施共享机制有待加强。工业布局与城镇功能、生态环境保护的协调需更加精细。

南北区域发展不平衡问题依然存在

：南部的大为镇、龙门乡等，在基础设施、产业基础、公共服务等方面与北部中心城区存在明显差距，成为全市协调发展的突出短板。

部分镇街规模与功能定位需动态调整

：随着城市发展和产业升级，部分镇街的现有规模可能无法完全适应其承担的新功能（如高桥镇作为食品饮料核心区），或存在功能重叠、资源分散的情况。

世界级旅游景区创建对治理能力提出更高要求

：对标世界一流，在游客服务精细化、文化遗产保护、生态环境治理、应急安全管理等方面，需要更高效、协同的空间治理体系作为支撑。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化空间治理结构、提升世界级旅游目的地竞争力的迫切需要

：通过前瞻性思考，进一步理顺世界遗产保护区、旅游服务区、城市生活区、产业发展区之间的空间关系与管理职责，促进资源要素高效配置，降低行政协调成本，全面提升峨眉山市在全球旅游市场中的综合竞争力。

强化“景城企”一体融合、推动文旅产业高质量发展的关键举措

：优化景区门户镇（黄湾）、旅游服务街道（峨山、胜利）与文旅企业的空间布局与功能配置，推动规划共编、设施共建、管理共治、品牌共塑，打造主客共享的高品质旅游城市。

服务“水酒茶”产业集群能级跃升、推动工旅深度融合的有效途径

：使区划设置更好地适应食品饮料产业园、威士忌酒旅融合示范园等重大项目的空间需求，为产业链延伸、价值链提升和“工厂变景区”提供更高效的空间保障和管理支撑。

促进南北区域协同发展、实现乡村全面振兴的内在要求

：调整应有利于打破南北发展壁垒，推动资本、技术、人才等要素更多向南部乡镇流动，依托特色资源发展现代农业和生态旅游，持续缩小城乡差距和区域差距。

提升现代化治理效能、防范化解重大风险的必然选择

：优化镇街规模和管理幅度，有利于整合基层管理资源，提升应对大客流、自然灾害、安全生产等复杂局面的精细化治理水平和应急处突能力。

（二）基本原则

服务战略，聚焦特色

：调整必须紧紧围绕“建设世界级旅游景区、中国高端威士忌产区、乐山市域副中心”的战略目标，所有举措必须有利于文旅品牌提升、产业集群发展、城市能级增强。

保护优先，严守底线

：调整必须严格遵循世界遗产保护要求、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，所有发展必须有利于保护峨眉山自然与文化价值，建设人与自然和谐共生的美丽峨眉。

相邻整合，功能协调

：严格遵循地理相邻、历史联系紧密、经济互补、功能协调的原则进行优化。重点推动地域相邻、发展关联度高的镇与镇、街道与镇、乡与镇之间的协同与整合，严禁跨区域、错方位的非理性调整。2019年调整是成功范例。

以人为本，主客共享

：调整应有利于促进本地居民生活品质提升和游客旅游体验优化，实现公共服务优质共享，保障群众和游客合法权益，建设令人向往的幸福美丽家园。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分科学论证，严格履行法定程序，确保社会稳定。尊重历史沿革和群众意愿，妥善处理干部安置和利益关系。借鉴2019年改革成功经验。

规划引领，高效协同

：以已批复的国土空间总体规划和景城融合发展规划为法定依据，强化规划刚性约束。积极探索“景城一体”、“园镇一体”、“片区联动”等体制机制创新。

四、 战略发展方案构想：从“仙山佛国”到“世界名城”的融合跃升之路

基于“强化景城核心、优化产业布局、促进南北均衡、提升治理效能”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强“景城核心”，推动峨眉山景区与黄湾镇、峨山街道、胜利街道深度一体化发展

目标：以建设世界级旅游景区为核心，推动景区管理、旅游服务、城市生活功能在空间上深度融合，打造“山上游、山下住、城中享”的全域旅游服务核心区。

研究建立“景区—黄湾镇—峨山街道—胜利街道”景城一体化管理协调机制

：在市级层面成立高规格领导小组，统筹遗产保护、旅游发展、城镇建设、社会管理。编制《峨眉山景城一体化发展详细规划》，明确各区域功能分工。

优化黄湾镇作为景区门户和综合服务区的功能

：黄湾镇应聚焦旅游集散、住宿餐饮、文化体验、休闲购物等功能，其规划建设需与景区风貌高度协调，实现无缝衔接。可研究黄湾镇与峨山街道在旅游服务、社区治理方面的深度协同机制。

提升胜利街道、峨山街道的城市综合服务能级

：作为中心城区，应进一步完善商业、文化、教育、医疗等公共服务设施，提升城市品质，满足本地居民和游客的高品质生活需求。

（二）优化“产业布局”，依据“一区三园多点”推动产业集群化、融合化发展

以四川峨眉山经济开发区为核心，统筹食品饮料、绿色材料、特色轻工三大产业园。

强化高桥镇作为食品饮料产业核心区的承载功能

：高桥镇被明确为“水酒茶”产业集群核心区。应全力保障产业发展空间，完善园区基础设施和配套服务，推动农夫山泉、叠川威士忌、竹叶青等龙头企业集群发展，并深度推进工旅融合，建设工业旅游示范基地。

推动绥山镇、双福镇、龙池镇作为联动发展区域的协同

：这些镇在茶产业加工、配套产业等方面具有基础。应加强其与核心区的产业链协作，实现差异化、互补化发展。例如，双福镇可强化茶叶加工与贸易功能，龙池镇可发展酒旅融合。

优化绿色材料产业园（符溪、九里等区域）的布局

：推动峨胜水泥、川投峨铁等企业绿色化、智能化转型，严格环境准入，实现产业发展与生态保护平衡。

（三）促进“南北均衡”，培育南部片区特色增长极

针对南部大为镇、龙门乡发展相对滞后的现状，实施倾斜性扶持政策。

培育大为镇作为南部区域中心镇

：大为镇面积较大，有一定产业基础。应加强其交通、水利等基础设施建设，完善公共服务，发展特色种养、清洁能源、生态旅游等产业，辐射带动龙门乡。

推动龙门乡特色化发展

：龙门乡应立足生态和农业资源，发展高山农业、林下经济、休闲观光等。可研究其与大为镇在基础设施共建共享、旅游线路联动方面的协同。

前瞻性研究南部乡镇的优化整合可能性

：在坚持相邻原则、充分论证、尊重民意的前提下，可研究大为镇与龙门乡在促进区域整体发展、集中资源配置方面的优化整合路径，以培育更具活力的南部中心。任何整合必须审慎稳妥。

（四）提升“治理效能”，构建适应世界级旅游目的地要求的现代化治理体系

探索“大峨眉”旅游综合管理机制

：借鉴国内外先进经验，研究建立跨部门、跨层级的旅游综合协调机构，统筹解决规划、建设、管理、执法、服务中的突出问题。

推动城市管理精细化、智慧化

：运用大数据、物联网等技术，提升城市运行管理、游客流量调控、应急响应能力。加强社区治理，建设和谐宜居社区。

强化生态环境共保共治

：建立跨区域、跨流域的生态环境联防联控机制，确保峨眉山生态环境质量持续领先。

五、 预期综合效益

文旅产业竞争力达到世界级水平

：预计通过空间优化和景城融合，“十五五”期间峨眉山成功创建世界级旅游景区，年接待游客量突破千万人次，旅游综合收入大幅增长，国际品牌影响力显著提升。

特色产业集群实现高质量发展

：“水酒茶”三大百亿产业集群全面建成，威士忌产区享誉全球，工旅融合成为全国典范，工业经济支撑更加坚实。

城乡区域发展更加协调

：南北差距明显缩小，南部乡镇特色产业蓬勃发展，乡村振兴取得显著成效，共同富裕迈出坚实步伐。

城市功能品质实现跨越提升

：景城一体格局基本形成，主客共享的高品质生活空间全面建成，峨眉山成为令人向往的宜居宜业宜游之城。

现代化治理能力显著增强

：应对大客流、复杂风险的能力全面提升，社会更加和谐稳定，游客和居民满意度持续提高。

六、 主要风险与应对预案

遗产保护与旅游开发的平衡风险

：过度开发可能对世界遗产造成不可逆的损害。

应对

：严格执行《世界遗产公约》和各项保护规划，建立最严格的遗产监测和保护制度。所有开发建设必须经过遗产影响评估，确保在环境承载力范围内。

区划调整可能引发的社会稳定风险

：涉及镇街整合，可能引发部分干部群众的不理解。

应对

：坚持稳中求进，将工作重点放在强化规划协同和公共服务共享上。任何调整必须依法依规，深入开展社会稳定风险评估，充分听取民意。现阶段以深化研究、优化协同机制为主。

产业结构单一性与市场波动风险

：旅游经济易受宏观经济、突发事件影响。

应对

：推动文旅产业多元化、品质化发展，培育康养、研学、会展等新业态。同时，夯实食品饮料等工业基础，构建多元产业支撑体系。

生态环境压力与承载力挑战

：游客持续增长对生态环境和基础设施带来压力。

应对

：科学测算并严格控制环境容量和游客承载量，推行预约制。加大环保投入，提升污水垃圾处理能力。发展绿色交通，倡导低碳旅游。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：深化研究与机制构建期

成立峨眉山市空间治理与高质量发展专项研究小组

，由市主要领导牵头，系统研究景城一体化、产业布局优化、南北协同等重大问题，形成专题研究报告。

制定《峨眉山市“强文旅、优产业、促融合”发展实施纲要》

，明确各阶段重点任务。

全面实施景城融合发展规划和国土空间规划

，先行推动景区门户区提升、旅游环线交通、智慧旅游平台等具体项目。

中期（2029-2035年）：全面发力与格局成型期

世界级旅游景区创建取得决定性进展

，“水酒茶”产业集群全面建成。景城一体、产城融合格局基本形成，南北区域发展更加协调。

峨眉山市作为乐山市域副中心和世界重要旅游目的地核心区的地位更加巩固

，成功跻身全国百强县行列。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化名城建成期

全面建成经济繁荣、文化昌盛、生态卓越、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化国际旅游名城

，峨眉山成为全球游客向往的圣地。

政策保障建议

：

争取特殊政策支持

：积极向国家、省、市争取，将峨眉山市列为世界级旅游景区创建试点、文旅产业融合发展示范区、强县扩权赋能改革试点等，在规划、土地、财政、金融等方面给予支持。

强化规划实施监督

：建立规划“一张图”数字监管平台和动态评估机制，确保规划刚性执行。

创新投融资模式

：探索设立文旅产业发展基金、基础设施REITs，推广EOD模式，吸引社会资本参与。

深化重点领域改革

：持续优化营商环境，深化景区管理体制改革、国有企业改革。稳慎推进农村集体经营性建设用地入市。

加强干部人才队伍建设

：培养熟悉国际旅游、城市规划、产业经济的复合型干部。实施“峨眉英才”计划，引进高端人才和团队。

鼓励公众参与与社会协同

：在规划编制、项目建设和社区治理中，广泛听取居民、企业、游客意见。发挥行业协会、社会组织作用。

八、 结论

四川省乐山市峨眉山市，这座坐拥世界双遗产、承载千年佛道文化、正崛起为高端威士忌产区的魅力之城，在成功实现“十四五”辉煌跨越、完成2019年区划调整、坚定踏上“十五五”新征程后，正站在从“仙山佛国”向“世界名城”跃升的历史新起点。其未来发展，必须从服务国家文旅发展战略、探索世界级旅游目的地高质量发展路径、打造市域副中心典范的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“强化景城核心、优化产业布局、促进南北均衡、提升治理效能”方案，其核心在于推动峨眉山市从“2街道10镇1乡”的现状格局，迈向“一核引领、三园驱动、南北协同、全域共美”的高质量发展新格局。通过研究深化景城一体化以锻造世界级旅游核心，通过优化产业空间布局以夯实百亿集群基础，最终在1181平方公里的仙山福地，构建一个“旅游国际化、产业高端化、城乡一体化、治理现代化”的新峨眉。这既是对其独特资源禀赋、产业基础和发展阶段的深刻把握，也是应对全球旅游竞争、实现可持续发展、促进共同富裕的必然选择。

未来，峨眉山市应牢牢把握文旅融合、消费升级、区域协调发展等战略机遇，以国土空间规划为空间蓝图，以“生态立市、文旅兴市、工业强市”为发展路径，以峨眉山的灵秀和文化的厚重为内核，发扬“节奏更快、效率更高、质量更优”的作风。通过科学的顶层设计、精准的空间布局、持续的改革开放和不懈的艰苦奋斗，一个令世界向往的旅游胜地、一个活力迸发的产业高地、一个和谐宜居的幸福之地，必将屹立于四川西南。这不仅是为峨眉人民谋福祉，也为全国乃至全球同类旅游城市、遗产地的转型发展与空间治理，贡献宝贵的“峨眉智慧”与“峨眉方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足市情、着眼长远的参考。