四川省阿坝州汶川县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县在成功跻身“百亿县”行列、迈向高质量发展新阶段背景下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对汶川县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“三地三中心一典范”发展目标的深入分析，提出以“强化核心、轴带引领、片区协同、特色彰显”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解发展能级不均衡、资源配置分散、特色优势未能充分聚合等问题，构建与“一区两地六示范”战略布局和“南林北果·绿色工业+全域旅游（康养）”产业体系高度契合的行政区划格局，最终服务于县域经济能级跃升、城乡深度融合、生态价值高效转化和民生福祉持续改善。
一、 汶川县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
汶川县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州东南部，地处川西北高原向成都平原过渡地带。东邻彭州市、都江堰市，南接崇州市、大邑县，西连宝兴县、小金县，西北靠理县，北与茂县接壤。全县总面积4084平方公里，东西宽84公里，南北长105公里。地势由西北向东南倾斜，北部为高山地区，日照充足；南部为中低山地区，气候湿润。岷江纵贯全境，是长江上游重要支流。汶川是“大熊猫国家公园”重要组成部分，拥有卧龙国家级自然保护区，生态地位突出，素有“川西锁钥”、“西羌门户”之称。
（二） 经济社会发展现状
汶川县是阿坝州的经济门户和交通枢纽，都汶高速、汶马高速、国道213、317、350线纵贯全境。2024年，全县地区生产总值（GDP）达100.21亿元，同比增长5.8%，成为阿坝州首个GDP突破百亿元的县（市），人均GDP达12万元，位居全国、全省县（市区）第一方阵。户籍人口89214人，其中藏族、羌族、汉族、回族等多民族交融。
产业发展形成鲜明特色。农业方面，坚持“南林北果·特色畜牧”布局，北部威州、灞州等镇重点发展以甜樱桃、脆李子、香杏子“汶川三宝”为代表的生态果业，南部水磨、漩口、三江等镇重点发展现代林业和茶竹产业，建成省级三星级生猪现代农业园区，绵虒镇获评国家农业产业强镇（甜樱桃）。工业方面，绿色工业转型升级，七盘沟绿色中小微科技产业园区初步建成，形成“一园四区一线+飞地”布局，规模以上工业企业达37户，规上工业总产值连续多年突破百亿，阿坝铝厂等企业实力强劲。文旅康养产业蓬勃发展，拥有国家5A级汶川特别旅游区、国家4A级大禹文化旅游区，2025年预计接待游客超1200万人次，旅游综合收入有望首破百亿，成功创建首批天府旅游名县、省级全域旅游示范区。全县正围绕“三地三中心一典范”（全国重要的爱国主义教育基地、美丽中国“两山”实践创新基地、具有国际影响力的生态文化旅游目的地；区域竞争力强的教育中心、医疗中心、科创中心；民族地区高质量发展县域典范）目标奋力迈进。
（三） 现行行政区划格局与片区划分
根据最新资料，汶川县现辖
9个镇
：威州镇、绵虒镇、映秀镇、漩口镇、水磨镇、三江镇、灞州镇、卧龙镇、耿达镇。县政府驻威州镇。
在县域内片区划分中，汶川县综合考虑资源禀赋、产业布局等因素，初步划分为5个镇级片区：
威州城乡融合片区
：以威州镇为中心镇，辐射灞州镇。功能定位为城乡融合，是全县政治、经济、文化、商贸中心。
映秀爱国主义教育片区
：以映秀镇为中心镇。功能定位为爱国主义教育与文旅融合。
卧龙大熊猫生态体验片区
：以卧龙镇为中心镇，涵盖耿达镇。功能定位为大熊猫生态保护与体验旅游。
水磨康养旅游片区
：以水磨镇为中心镇。功能定位为康养度假与生态旅游。
漩口—三江绿色工业与农旅融合片区
：以漩口镇、三江镇为核心。功能定位为绿色工业、农旅融合与休闲度假。 此外，绵虒镇作为国家农业产业强镇，在“南林北果”格局中占据重要地位。这一片区划分框架为新一轮行政区划的战略性调整提供了重要依据和基础。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在GDP突破百亿的新起点，汶川县要实现“十五五”时期地区生产总值达到150亿元、建成民族地区高质量发展县域典范的宏伟目标，对现有行政区划进行优化调整，具有紧迫而深远的战略意义。
破解发展能级不均衡，培育强劲增长极的迫切需要
：尽管汶川已是阿坝州经济首位县，但内部发展不平衡问题依然存在。威州镇作为县城，集聚了大部分行政、教育、医疗资源；漩口镇工业基础雄厚，年产值超70亿元；而部分乡镇经济体量小、产业单一。现有9镇并列的格局，不利于资源要素在更大范围内优化配置和高效集聚。通过区划调整，可以强化核心增长极，培育多个次级增长中心，形成“众星拱月、多点支撑”的发展态势，全面提升县域综合承载力和竞争力。
优化产业空间布局，促进产业集群发展的内在要求
：汶川县“南林北果·绿色工业+全域旅游（康养）”的产业布局已具雏形，但产业链条短、集群效应不突出。例如，北部甜樱桃产业分散在多个乡镇，南部文旅资源（水磨古镇、三江景区、卧龙熊猫基地）分属不同行政单元，协同联动不足。绿色工业主要集中在漩口及周边，需要更广阔的空间载体。通过相邻乡镇的整合，有利于在更大地理单元内统筹产业规划，打造规模化的现代农业园区、连片化的文旅度假区、集群化的绿色工业区，实现产业链的补链、延链、强链。
提升公共服务效能与治理水平，推进城乡融合的必然选择
：汶川县山区面积广，人口分布不均，公共服务成本高。部分乡镇人口规模小（如耿达镇仅1940人），独立维持完整的教育、医疗、文化服务体系难度大、效益低。通过区划调整，合并人口规模过小的相邻乡镇，可以集中财力物力，在中心镇建设更高水平的公共服务设施，提高服务覆盖面和均等化水平，同时降低行政运行成本，提升基层治理的精细化和现代化水平，这是推进以县城为重要载体的新型城镇化和城乡融合发展的关键举措。
强化生态整体性保护，筑牢长江上游生态屏障的战略举措
：汶川县是大熊猫国家公园的重要组成部分，承担着重要的生态保护功能。卧龙、耿达等镇位于保护区的核心区域。现行行政区划与生态保护区的管理边界不完全重合，可能产生管理交叉或空白。通过区划调整，可以使行政边界更好地匹配生态保护红线和管理需求，实现以完整的生态流域或功能区为单元进行系统性保护，更有效地落实河（湖）长制、林长制，拓宽“两山”转化路径。
深化区域协同开放，巩固“川甘青物流集散中心”地位的客观需要
：汶川是阿坝州连接成都平原的“桥头堡”，正在建设川甘青高原物流产业园区。优化内部区划，做强枢纽型城镇（如映秀、漩口），有助于提升物流集散效率和对周边区域的辐射带动能力。同时，有利于在“成阿”“德阿”“绵阿”等飞地园区合作，以及东西部协作、对口支援中，形成更统一、高效的对接平台，在更大范围、更宽领域、更深层次融入区域发展格局。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、优势互补、规模适度、文化相融、利于治理”的原则，紧密结合汶川县“三地三中心一典范”目标、“一区两地六示范”布局和五大片区功能定位，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强威州县域核心引擎
。进一步提升威州镇作为全县政治、经济、文化、科创、商贸中心的综合功能，拓展发展空间，增强其对全县的辐射带动能力，打造高质量发展的强大内核。
“两带”
：
打造两大县域发展轴带
。
岷江城乡融合发展带
：沿岷江河谷，串联威州、绵虒、映秀、漩口、水磨等城镇，依托都汶高速、国道213/317线，重点发展特色农业、绿色工业、商贸物流、城镇综合服务，促进城乡要素高效流动和产业协同。
南部生态文旅康养带
：涵盖水磨、三江、映秀南部及卧龙、耿达，依托优良生态和熊猫品牌，重点发展生态旅游、康养度假、自然教育、户外运动，打造国际知名的生态文化旅游目的地。
“三区”
：
优化三大主体功能片区
。在现有五大片区基础上，进一步整合强化，形成功能更加鲜明、协同更加有力的三大片区：
北部产城融合与特色农业发展区
：以威州城乡融合片区为基础，整合灞州镇及绵虒镇北部，重点发展城市经济、特色水果、冰雪休闲、物流商贸。
中部爱国主义教育与绿色工业集聚区
：以映秀爱国主义教育片区和漩口—三江片区为基础，整合漩口镇、映秀镇及三江镇部分区域，聚焦爱国主义教育基地建设、绿色建材、人造晶体、农产品加工等产业。
南部大熊猫生态保护与康养旅游示范区
：以卧龙大熊猫生态体验片区和水磨康养旅游片区为基础，整合卧龙镇、耿达镇、水磨镇及三江镇生态旅游区域，突出大熊猫保护、生态体验、康养度假核心功能。
（二） 具体调整方案建议
基于上述思路，提出两套可供比选、以相邻整合为基本原则的调整方案。
方案一（功能整合型）：此方案侧重依据主体功能定位，对相邻乡镇进行适度合并，做强中心镇，形成“5镇”格局。
扩容提质“威州核心”
：将现
灞州镇
整体并入
威州镇
。两地地域紧密相邻（威州镇北靠灞州镇），文化同源，产业互补（威州为综合中心，灞州有羌人谷滑雪场等旅游资源）。合并后可有效拓展县城发展空间，统筹北部区域发展，强化县域核心的综合服务与辐射功能。
打造“映秀—漩口”产业与教育基地
：将现
漩口镇
整体并入
映秀镇
，设立新的
映秀镇
。映秀与漩口地域相连，产业互补性强（映秀以红色旅游、教育培训为主；漩口以绿色工业、现代农业为主）。合并有利于整合爱国主义教育资源和工业基础，打造“教育+产业”融合发展的示范区，同时优化岷江沿线城镇布局。
构建“水磨—三江”康养旅游集群
：将现
三江镇
整体并入
水磨镇
，设立新的
水磨镇
。水磨与三江同处县南，生态旅游资源丰富且互补（水磨古镇、仁吉喜目谷；三江景区、漂流）。合并有利于整体规划、统一品牌、联动开发，打造一体化的南部康养避暑胜地和旅游目的地，避免同质化竞争。
强化“卧龙—耿达”大熊猫生态特区
：维持现
卧龙镇
与
耿达镇
的建制不变，但进一步深化一体化管理机制。两镇均位于大熊猫国家公园核心区，生态保护要求最高。可探索设立“卧龙—耿达生态保护与旅游管理特别合作区”，在行政区划不变的前提下，实现规划、保护、管理、运营的高度统一。
突出“绵虒”特色农业强镇地位
：保持
绵虒镇
建制不变，进一步强化其作为国家农业产业强镇（甜樱桃）的引领作用，辐射带动北部特色农业发展。
调整后行政区划
：由原来的9个镇优化为
5个镇
，即：新威州镇（含原灞州镇）、新映秀镇（含原漩口镇）、新水磨镇（含原三江镇）、绵虒镇、卧龙镇（与耿达镇一体化管理）。耿达镇可作为卧龙镇下辖的片区或功能区。
方案二（渐进优化型）：此方案在现有镇级片区框架内进行微调，侧重机制协同，改革震动相对较小。
核心区联动
：不进行乡镇合并，但建立
威州—灞州城乡融合发展示范区
，实行统一规划、基础设施共建、公共服务共享、产业协同布局。
片区化整合
：正式确立并强化五大镇级片区的统筹协调职能。在
映秀爱国主义教育片区
内，建立映秀镇与漩口镇的产业协作平台；在
水磨康养旅游片区
内，建立水磨镇与三江镇的旅游联盟；在
卧龙大熊猫生态体验片区
内，深化卧龙镇与耿达镇的一体化管理。
培育增长极
：支持
绵虒镇
依托国家农业产业强镇优势，扩大区域影响力。支持
漩口镇
作为绿色工业重镇，在片区中发挥产业引擎作用。
探索“飞地经济”
：鼓励各乡镇在县内其他区域或通过“飞地园区”模式合作发展产业，打破行政边界束缚。
调整后行政区划
：保持9镇建制不变，但通过建立强有力的片区协调机制和利益分享机制，实现“形散神聚”的发展效果。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、人文相通、往来便捷，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。
尊重历史沿革与群众意愿
：充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同和群众生产生活习惯，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释工作，维护社会稳定和民族团结。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕全县“三地三中心一典范”战略目标和各片区功能定位，有利于重大项目和产业布局落地，形成差异化、特色化发展格局。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于大熊猫国家公园等生态功能区的完整性保护，确保生态保护红线不被割裂，同时要保障地质灾害防治、应急管理等公共安全需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、公共管理、民族事务等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方论证，制定详尽的《汶川县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与已批复的《汶川县国土空间总体规划（2021—2035年）》及正在编制的各镇级片区国土空间规划紧密衔接、动态调整。确保调整后的每个镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一本规划、一张蓝图”。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇的内设机构和事业单位，优化职能配置。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县乡财政管理体制和转移支付政策，确保事权、财权相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入不减反增。
民生服务
：设立过渡期服务窗口，确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、不断档、不降质，增强群众获得感。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的中心镇和重点片区倾斜布局基础设施、产业发展、生态环保、民生改善等项目。例如，在威州核心区布局科创中心、物流园区项目；在映秀—漩口片区布局爱国主义教育基地拓展、绿色工业园区升级项目；在水磨—三江片区布局康养度假区、旅游环线项目，以项目落地固化调整成果，带动就业增收。
创新治理模式与区域协作
：在调整后的乡镇，深化“微网实格”治理模式，提升精细化治理水平。借助片区整合，探索建立跨区域的生态保护补偿、产业利益分享、基础设施共建共享机制。同时，利用汶川作为阿坝州“东大门”的区位优势，深化与都江堰、彭州等成都平原区县的合作，在“成阿园区”等平台建设中发挥更大作用。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升汶川整体竞争力的长远意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部和各族群众的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为汶川县带来以下显著成效：
空间格局优化，发展能级跃升
：形成“核心突出、轴带联动、片区协同”的县域发展新格局，资源要素配置效率显著提升。威州核心引擎作用更强，映秀—漩口、水磨—三江等增长极加速崛起，县域整体竞争力将迈上新台阶。
产业集群发展，经济提质增效
：有利于打破行政壁垒，在更大范围内统筹产业布局，促进特色农业规模化、绿色工业集群化、文旅康养品牌化。例如，甜樱桃产业带、南部康养旅游集群、漩口绿色工业园区的协同效应将更加凸显，产业链韧性更强。
行政效能提高，治理成本降低
：乡镇数量适度减少或协同机制强化，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善，对周边区域的辐射带动作用显著增强。
生态保护强化，绿色本底更牢
：使行政边界更好地服务于生态保护整体格局，有利于大熊猫国家公园等生态功能区的系统性、完整性保护，提升生态环境治理效能，为生态产品价值实现（如碳汇、生态旅游）奠定更坚实基础。
民生福祉改善，共同富裕提速
：公共服务资源更加集中均衡配置，教育、医疗、文化等设施水平将整体提升。产业集聚和链条延伸将创造更多高质量就业岗位，特别是通过“一坊一园”、文旅融合、绿色工业等带动群众多元增收，切实提升城乡居民人均可支配收入。
开放合作深化，门户枢纽巩固
：内部整合增强了汶川的整体实力和对外协调能力，有利于其更好地发挥“川甘青物流集散中心”作用，在区域协作、飞地经济、东西部对口支援中扮演更关键角色，构建更高水平的开放型经济。
结论
面对“十五五”时期高质量发展的新要求，汶川县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、激活内生动能的必然选择。本报告提出的“一核驱动、两带引领、三区共兴”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“三地三中心一典范”战略目标，支撑“南林北果·绿色工业+全域旅游（康养）”产业体系的高效运转。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域生产力布局的优化，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议汶川县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为巩固阿坝州首个“百亿县”地位、加快建设民族地区高质量发展县域典范提供坚实的空间保障和制度支撑。
