四川省阿坝州松潘县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州松潘县在“动车时代”背景下，围绕“一城两心三地”发展战略和“高原生态家园”建设目标，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对松潘县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“159”系统部署的深入分析，提出以“强化双核、轴带串联、四片协同、特色彰显”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解乡镇规模小、布局散、资源碎片化、行政效能不高等问题，构建与“世界重要旅游目的地”和“川甘青物流文化旅游集散中心”定位高度契合的行政区划新体系，最终服务于县域经济能级跃升、生态价值高效转化、民族团结进步和民生福祉持续改善。

一、 松潘县基本情况与行政区划现状

（一） 地理区位与生态概况

松潘县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州东北部，地处四川、甘肃、青海三省交界处，是四川省西部旅游黄金路线的中心位置。全县总面积8341平方公里，平均海拔3000米以上，县城海拔2850米。松潘是岷江和涪江的发源地，长江黄河上游的重要生态屏障，生态地位极其重要。境内拥有黄龙风景名胜区（世界自然遗产）、牟尼沟、雪宝鼎、红军长征纪念碑碑园等核心资源，素有“人间瑶池·古韵松潘”之美誉。

（二） 经济社会发展现状

松潘县是以藏族、羌族、回族、汉族为主的多民族聚居地，户籍总人口7.29万人。2024年，全县地区生产总值（GDP）达到38.86亿元，同比增长5.8%。预计“十四五”末GDP将达41.66亿元，是“十三五”末的1.6倍。三次产业结构由2020年的20.7:10.2:69.1优化为2025年的21.3:15.9:62.7，第二产业占比稳步提升。

文旅产业

是绝对支柱。2024年接待游客921.72万人次，实现旅游收入93.79亿元，同比分别增长11.8%和18.9%，旅游业增加值占GDP比重达三分之二，近3.7万人从事旅游相关行业。川青铁路镇江关段通车，标志着松潘进入“动车时代”，日均接送旅客超2万人次，为文旅发展注入强劲动力。

特色生态农牧业

基础扎实。围绕松贝（“一县一品”）、牦牛、蛋鸡、高原蔬菜、藏红花椒等特色产业，成功创建省级三星级藏红花椒现代农业园区，镇坪乡蛋鸡养殖场规模居全州第一。

绿色工业与清洁能源

正在崛起。剑科水电站全容量投产，阿俄、青云等光伏项目有序推进，绿色低碳产业布局持续优化。县委县政府确立了“一城两心三地”发展战略和“四片”发展布局，正全力推进“五个松潘”（产业、文化、生态、平安、幸福）建设，奋力打造“高原生态家园”。

（三） 现行行政区划格局

松潘古称松州，置县已有2300余年历史。根据最新资料，截至2025年，松潘县辖

7个镇、10个乡

，共17个乡镇。具体为：

7镇

：川主寺镇、进安镇、镇江关镇、红土镇、小河镇、毛儿盖镇、青云镇。

10乡

：安宏乡、岷江乡、镇坪乡、白羊乡、大姓乡、小姓乡、燕云乡、下八寨乡、十里回族乡、黄龙乡。 县人民政府驻进安镇。在2020年乡镇行政区划调整改革中，撤销了进安回族乡、牟尼乡、大寨乡，将其行政区域划归进安镇管辖。 从空间分布看，乡镇主要沿岷江河谷、交通干线分布，并初步对应“四片”发展布局：

东部片

（安宏、岷江等，生态保护）、

西部片

（毛儿盖、下八寨、红土等，红色农牧）、

南部片

（小河、白羊、镇坪等，农旅融合）、

北部片

（川主寺、黄龙、青云等，文旅融合）。然而，17个乡镇的格局对于仅7万余人的县域而言，仍显分散，部分乡镇人口不足3000人（如镇江关镇3442人，毛儿盖镇3958人），制约了资源集聚和规模效应。

二、 推进区域行政区划调整的战略必要性

站在“十四五”圆满收官、“十五五”扬帆起航，特别是“动车时代”全面开启的历史节点，松潘县对现有行政区划进行战略性、前瞻性优化调整，是抢抓黄金窗口期、实现高质量发展的关键举措。

优化空间载体，支撑“双心”战略落地的迫切需要

：松潘县核心战略是建设“川甘青物流中心和文化旅游集散中心”。然而，当前行政中心（进安镇）与旅游交通枢纽（川主寺镇）分设，物流园区（青云、黄胜关等）分散布局。通过区划调整，可以强化“进安-川主寺”双核联动，整合物流枢纽资源，构建分工明确、功能互补、高效协同的“双心”空间结构，切实提升区域辐射力和集散能力。

破解“小散弱”格局，培育高质量发展增长极的内在要求

：松潘县乡镇数量多、规模小、实力不均。这种格局导致特色旅游资源（如黄龙、牟尼沟）分属不同行政单元，难以一体化开发、品牌化运营；特色农牧产业布局分散，难以形成规模效应和全产业链。通过相邻整合，可以做大做强中心镇，如将黄龙景区所在乡与川主寺镇整合，将毛儿盖红色资源区域进行整合，形成具有强大带动力的区域增长极，优化生产力布局。

提升治理效能与公共服务水平，回应“幸福松潘”期盼的必然选择

：地广人稀、乡镇规模小导致公共服务设施重复建设、利用率低，行政运行成本高。通过合并人口规模过小的相邻乡镇，可以集中财力、物力、人力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、养老设施，推动基本公共服务均等化，降低行政成本，提升基层治理的精细化和现代化水平，这是建设“幸福松潘”的题中之义。

强化生态整体性保护，筑牢“江河上游”生态屏障的战略举措

：松潘是五大“国字号”公园（大熊猫国家公园、若尔盖国家公园、长征、长江、黄河国家文化公园）的重要承载区。现行区划与生态保护管理边界不完全匹配。通过调整，可以使行政边界更好地服务于完整流域、山系的系统性保护，更高效地落实生态保护红线制度，推动生态产品价值转化。

深化区域开放协作，融入“大九寨”世界旅游目的地的客观需要

：松潘是“大九寨”旅游环线的核心节点。优化内部区划，做强枢纽城镇，有助于提升松潘在区域旅游联盟、交通网络中的枢纽地位，更好地对接成渝地区客源市场，在基础设施互联、线路共推、市场共享等方面取得突破，加速融入世界级旅游目的地建设。

三、 战略布局与调整方案构想

遵循“地理相邻、文化相融、产业协同、规模适度、利于发展、便于治理”的原则，紧密结合松潘县“一城两心三地”战略和“四片”布局，本报告提出以下战略性调整布局方案。

（一） 总体思路：构建“双核引领、两轴串联、四片协同”的县域发展新格局

“双核”

：

进安综合服务核

：作为县城和行政文化中心，重点强化历史文化名城保护、综合服务、商贸居住功能。

川主寺文旅枢纽核

：作为国际生态文旅小镇和交通枢纽，重点强化旅游集散、物流中转、高端住宿、旅游服务功能。

“两轴”

：

岷江文旅经济发展轴

：沿岷江及国道213线、川青铁路，串联镇江关、进安、川主寺、黄龙等，是全县人口、经济、旅游核心走廊。

红色生态农牧发展轴

：涵盖毛儿盖、下八寨、红土、燕云等西部区域，聚焦红色文化传承、生态农牧业发展。

“四片”

：优化提升既有的四个主体功能片区，使其行政边界与功能定位更匹配：

北部文旅融合提升示范片

：以川主寺镇为核心，整合黄龙、牟尼沟等顶级旅游资源。

南部农旅融合拓展示范片

：以镇江关镇、小河镇等为核心，发展特色农业和休闲旅游。

西部红色农牧推进示范片

：以毛儿盖镇为核心，整合红色遗址和农牧资源。

东部生态环境保护示范片

：以安宏乡、岷江乡等为核心，强化生态保育和水源涵养。

（二） 具体调整方案建议

基于上述思路，提出两套可供比选、以相邻整合为基本原则的调整方案。

方案一（结构优化型）：此方案侧重依据“四片”功能定位，进行较大幅度整合，形成“6镇4乡”或“7镇3乡”格局，显著减少行政单元数量。

做强“川主寺文旅枢纽核”

：将

黄龙乡

整体并入

川主寺镇

。川主寺镇是“四川省百强中心镇”、“天府旅游名镇”，黄龙乡拥有世界级景区。合并可实现黄龙景区与川主寺旅游集散中心的一体化规划、建设、管理，打造世界级旅游目的地核心区。

优化“进安综合服务核”

：将

岷江乡

整体并入

进安镇

。两地紧密相邻，合并有利于拓展县城发展空间，统筹岷江沿岸生态保护与城镇建设，进一步强化县城综合承载力。

整合“西部红色农牧片”

：将

下八寨乡

、

燕云乡

整体并入

毛儿盖镇

，设立新的

毛儿盖镇

。三地同属西部区域，红色文化（毛儿盖会议）和农牧业资源丰富。合并可集中力量打造红色旅游教育基地和生态农牧业基地。

整合“南部农旅融合片”

： 将

白羊乡

整体并入

镇江关镇

，设立新的

镇江关镇

。两地相邻，同为岷江沿线重要节点，合并有利于统筹交通枢纽、物流与农业发展。 将

小姓乡

整体并入

镇坪乡

，设立新的

镇坪乡

（或镇坪镇）。两地相邻，产业以农牧为主，合并可壮大镇坪蛋鸡养殖等特色产业规模。

调整“东部生态保护片”

：将

安宏乡

与

大姓乡

合并，设立新的

安宏乡

（或安宏镇）。两地同处县境东部，生态功能重要，合并有利于整体性保护。

保留特色乡镇

：

十里回族乡

作为民族乡，

青云镇

作为物流园区所在地，

红土镇

、

小河镇

可根据实际情况保留或并入相邻镇。

调整后行政区划

：由原来的7镇10乡（17个）优化为

6镇4乡

（10个）左右。例如：进安镇（含岷江乡）、川主寺镇（含黄龙乡）、毛儿盖镇（含下八寨乡、燕云乡）、镇江关镇（含白羊乡）、镇坪乡（含小姓乡）、安宏乡（含大姓乡），以及保留的十里回族乡、青云镇等。

方案二（渐进协同型）：此方案在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过强化片区协调机制和建立功能性联合体，实现协同发展。

建立“川主寺-黄龙旅游一体化管理委员会”

：在不改变川主寺镇和黄龙乡行政隶属的前提下，成立高规格的管委会，对黄龙景区及川主寺旅游服务区实行统一规划、统一管理、统一营销、利益共享。

强化“四片”发展指挥部职能

：赋予东部、西部、南部、北部四个片区发展指挥部实质性的统筹协调权，负责片区内跨乡镇的产业布局、基础设施共建、生态共保。

培育跨乡镇产业联盟

：例如，组建“松贝产业发展联盟”，联动毛儿盖、下八寨等产区；组建“红色旅游联盟”，联动毛儿盖、红土、燕云等乡镇。

探索“经济区”与“行政区”适度分离

：在毛儿盖红色资源富集区、牟尼沟景区等，探索设立“红色旅游经济区”、“生态旅游经济区”，实行特殊的管理和开发政策。

调整后行政区划

：保持17个乡镇建制不变，但通过体制机制创新，构建“行政区划稳定、经济功能协同”的新格局。

（三） 调整必须遵循的原则

坚持相邻整合与地理连通

：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。

尊重历史沿革与民族意愿

：充分考虑历史渊源、民族分布（藏、羌、回、汉）、文化认同，稳妥有序推进，维护民族团结和社会稳定，十里回族乡等民族乡的调整需格外慎重。

服务发展战略与功能定位

：调整必须紧密围绕“一城两心三地”战略目标和“四片”功能定位，有利于重大项目和产业布局落地。

严守生态红线与安全底线

：调整要有利于五大“国字号”公园的完整性保护，确保生态保护红线不被割裂，同时保障地质灾害防治、应急管理等公共安全需求。

四、 实施路径与保障措施

为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。

加强顶层设计与科学论证

：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、旅游管理等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方论证，制定详尽的《松潘县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。

坚持规划先行与多规合一

：调整方案必须与《松潘县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划紧密衔接、动态调整。确保调整后的每个镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一本规划、一张蓝图”。

健全政策配套与平稳过渡机制

：

机构与人员

：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇的内设机构和事业单位，优化职能配置。

资产与债务

：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。

财政与事权

：调整完善县乡财政管理体制和转移支付政策，确保事权、财权相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入。

民生服务

：设立过渡期服务窗口，确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、不断档、不降质，增强群众获得感。

强化项目支撑与产业协同

：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的中心镇和重点片区倾斜布局基础设施、产业发展、生态环保、民生改善等项目。例如，在川主寺枢纽核布局旅游集散中心综合体、智慧物流园区项目；在毛儿盖红色片区布局长征国家文化公园（松潘段）重点项目；在镇坪片区布局百万羽蛋鸡养殖基地扩建项目，以项目落地固化调整成果。

创新治理模式与区域协作

：在调整后的乡镇，深化“微网实格”治理模式。借助片区整合，探索建立跨区域的生态保护补偿、旅游收益分享、基础设施共建共享机制。同时，利用松潘作为川甘青枢纽的区位优势，深化与九寨沟、若尔盖及甘肃、青海相邻地区的合作，共同打造跨省旅游环线和物流通道。

做好宣传引导与风险防控

：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升松潘整体竞争力和建设世界旅游目的地的长远意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部和各族群众的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。

五、 预期成效

通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为松潘县带来以下显著成效：

空间格局优化，战略能级提升

：形成“双核驱动、轴带联动、四片协同”的高效空间格局，资源要素配置效率显著提升。进安、川主寺双核功能互补、联动增强，对全县的辐射带动作用更加凸显。

文旅产业集聚，品牌效应放大

：顶级旅游资源（黄龙、川主寺）实现一体化管理运营，有利于打造世界级旅游产品，提升“人间瑶池·古韵松潘”品牌国际影响力，延长游客停留时间，增加旅游综合收入。

行政效能提高，治理成本降低

：乡镇数量适度减少，管理幅度更加合理，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善。

生态保护强化，绿色本底更牢

：使行政边界更好地服务于大熊猫国家公园等生态功能区的完整性保护，提升生态环境治理效能，为生态旅游、碳汇交易等价值实现奠定更坚实基础。

民生福祉改善，共同富裕提速

：公共服务资源更加集中均衡配置，教育、医疗等设施水平将整体提升。产业集聚将创造更多高质量就业岗位，特别是通过文旅、农牧等产业带动群众多元增收，切实提升城乡居民人均可支配收入。

民族团结深化，区域协作巩固

：在尊重民族意愿基础上的优化调整，有利于促进各民族交往交流交融。内部整合增强了松潘在跨区域协作中的整体实力，有利于其更好地发挥川甘青枢纽门户作用。

结论

面对“十五五”时期高质量发展的新要求，以及“动车时代”带来的历史性机遇，松潘县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、激活内生动能的必然选择。本报告提出的“双核引领、两轴串联、四片协同”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“一城两心三地”战略目标，支撑“国际生态文化旅游胜地”和“川甘青物流集散中心”建设。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域生产力布局的优化，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议松潘县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为加快建设“产业兴、生态美、百姓富、治理优、文化润”的“高原生态家园”，奋力谱写中国式现代化松潘新篇章提供坚实的空间保障和制度支撑。