四川省甘孜州九龙县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州九龙县在深化“东部融合引领片区”发展、落实县委“441”发展战略、打造“多彩民族文旅融合走廊”和“高原现代特色农牧业基地、多能互补清洁能源示范基地”（“一廊两地”）战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对九龙县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“两项改革”后续效应的深入分析，提出以“强化核心、培育副心、片区协同、特色发展”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源整合度不高、产业协同不足等问题，构建与“藏彝走廊”地域特色和“电矿强县、文旅兴县”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量跃升、特色产业提质增效、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 九龙县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
九龙县位于四川省甘孜藏族自治州东南部，地处雅砻江中游、横断山北段，是川滇藏结合部的重要节点。东邻冕宁县，南接木里藏族自治县，西连康定市，北靠雅江县、道孚县。县城呷尔镇距州府康定252公里，距省会成都580公里。全县幅员面积约6770平方公里。九龙县是“藏彝走廊”的核心区域，多民族（藏、汉、彝等）文化交融，资源禀赋独特，是甘孜州“东部融合引领片区”的重要成员和连接攀西经济区、融入全省南向开放格局的关键门户。
（二） 经济社会发展现状
九龙县是一个以藏族为主，汉、彝等多民族聚居的县。2024年末常住人口约5.45万人，城镇化率29.72%。根据统计快报，2024年全县实现地区生产总值（GDP）41.26亿元，同比增长8.5%，增速居全州第3位，经济总量稳居全州第三。其中，第一产业增加值5.62亿元，增长2.7%；第二产业增加值22.05亿元，增长11.8%；第三产业增加值13.59亿元，增长6.2%。三次产业结构为13.6:53.4:33.0，第二产业（以水电和矿业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率突出，体现了“电矿强县”的特征。
清洁能源与矿业
是核心引擎。2024年溪谷、斜卡39万千瓦光伏项目全面投产，孟底沟水电站完成投资13亿元，全县清洁能源总装机达267.1万千瓦。九龙五一桥电站成功发行全国水电行业首单公募REITs，募集资金10.7亿元。里伍铜矿等矿产资源开发持续贡献产值，上半年采矿行业对GDP贡献率达3.77%。
特色生态农牧业
基础扎实。建成茶叶、牦牛、花椒、生猪等现代农业园区6个，花椒种植面积达5.8万亩，促进群众户均增收4000元。构建“五园区三基地”产业格局，累计创建和培育省州级现代农业园区4个。
文旅产业
潜力加速释放。围绕“一核两廊多点”旅游发展格局，伍须海成功创建国家4A级旅游景区，新增3个国家3A级景区。2024年接待游客75.61万人次，实现旅游综合收入8.32亿元。推出“九龙九秘”文旅新IP和系列网红自驾路线。
城乡居民收入持续增长，民营经济活跃。全县正按照“十五五”规划建议，锚定“矿业、水电装机容量翻番”等目标，奋力扛起东部县域经济“挑大梁”重任。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2019年12月四川省人民政府批复的乡镇行政区划调整方案及后续资料，截至2024/2025年，九龙县辖
9个镇、7个乡
，共16个乡级行政区。具体为：
9镇
：呷尔镇（县人民政府驻地）、烟袋镇、魁多镇、雪洼龙镇（由原踏卡彝族乡和斜卡乡合并）、乃渠镇、汤古镇、乌拉溪镇、湾坝镇、三垭镇（由原俄尔彝族乡和三垭彝族乡合并）。
7乡
：三岩龙乡、八窝龙乡、上团乡、洪坝乡、小金乡、朵洛乡、子耳乡。 全县下辖65个行政村（社区）、262个村民小组。 2019年的改革将多个乡合并设立镇，乡镇数量有所精简，资源得到初步整合。然而，面对“十五五”高质量发展和深度融入区域战略的新要求，现行区划仍面临挑战：
县城核心辐射能力与“副中心”功能有待强化
：呷尔镇作为县城和“一核”，其经济总量、城市功能对全县的辐射带动能力，相对于其“核心”定位仍有提升空间。烟袋镇、湾坝镇被定位为“县域副中心”，但其现有行政范围、经济体量和资源调配能力能否有效承担疏解县城功能、带动区域发展的重任，值得审视。
乡镇规模依然偏小，发展能级不足
：改革后全县仍有16个乡级政区，平均每个乡镇服务人口仅约3400人。三岩龙乡、八窝龙乡、上团乡、洪坝乡、小金乡、朵洛乡、子耳乡等7个乡，人口规模可能更小，独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势，公共服务供给成本较高。
产业布局与行政区划存在优化空间
：“电矿”产业项目（如水电站、光伏基地、矿山）往往跨乡镇布局，现行区划可能导致项目协调、利益分配复杂。特色农牧业（如花椒、茶叶产业带）也需要在更大空间尺度上统一规划和品牌建设。文旅资源（如伍须海及周边）的整合开发也受行政边界影响。
“四大片区”功能协同缺乏实体化载体
：根据县域片区划分，九龙县已明确北部高山生态旅游、东部高山生态保育、南部河谷特色产业、东南河谷特色农业“四大片区”。但这更多是功能规划，与现行行政区划并非一一对应，缺乏强有力的片区协调机制来统筹基础设施、产业布局和生态保护。
“藏彝走廊”品牌建设需要空间整合支撑
：打造“藏彝走廊”党建示范带和文旅品牌，需要沿线乡镇在文化挖掘、风貌整治、旅游线路打造上深度协同，现行区划在一定程度上制约了整体推进效率。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是经济总量突破41亿元、增速领跑全州的新起点，对九龙县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是破解深层次矛盾、释放特色产业潜能、实现县域能级跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“一廊两地”和“四大片区”战略落地的迫切需要
：“一廊两地”是九龙县未来发展的核心定位，“四大片区”是具体的功能布局。通过区划调整，可以实质性构建与战略定位相匹配的空间组织形态。例如，强化呷尔镇核心综合功能；做实烟袋、湾坝副中心；依据四大片区优化乡镇设置，使行政区划从“物理合并”转向“功能聚合”，成为战略实施的“加速器”。
进一步破解“小散弱”格局，培育高质量发展新增长极的内在要求
：部分乡镇，尤其是7个乡，规模过小，导致产业布局分散、基础设施重复建设、公共服务效能不高。通过相邻整合，可以进一步减少乡镇数量，做大做强县城、副中心和重点产业镇（如三垭、雪洼龙等），形成一批特色鲜明、辐射带动力强的区域中心，优化县域经济地理版图。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高山峡谷地区，维持16个乡镇建制意味着较高的行政运行成本和稀释的公共资源投入。通过科学整合，可以集中人力、财力、物力，在中心区域建设更高标准的公共服务设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，让有限资源发挥最大效益。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现“电矿文旅农”融合互促的客观需要
：水电、矿业、文旅、特色农业等主导产业的发展都需要规模化和集群化。现行区划在一定程度上导致资源管理分散、项目协调成本高、品牌合力不足。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品线路，建设连片的特色农业产业带，提升产业链整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡、更优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（能源项目、矿山就业、旅游服务、生态农业等），有助于持续缩小城乡差距，增强藏、彝、汉等各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实“藏彝走廊”民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合九龙县“一廊两地”战略定位、“四大片区”功能划分和“441”发展战略，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强呷尔县城综合服务核心
。强化呷尔镇作为全县政治、经济、文化、商贸中心和“藏彝走廊”重要节点的功能，提升城市综合承载力和辐射带动力。
“两副”
：
南部副中心（烟袋镇）
：扩容提质，整合周边魁多镇等资源，打造南部河谷特色产业、商贸物流和文旅服务枢纽。
东部副中心（湾坝镇）
：扩容提质，整合洪坝乡等资源，打造东部生态保育、清洁能源（光伏）和特色农业基地。
“四区”
：深化四大片区协同，优化内部乡镇设置：
北部高山生态旅游区
：以汤古镇为核心，整合三岩龙乡、八窝龙乡等，聚焦生态旅游、高山农牧业。
东部高山生态保育与能源区
：以湾坝镇（副中心）为核心，整合洪坝乡等，聚焦生态保护、光伏发电、中药材种植。
南部河谷特色产业与文旅区
：以烟袋镇（副中心）为核心，整合魁多镇、乌拉溪镇、乃渠镇等，聚焦特色农业（花椒、茶叶）、农产品加工、乡村旅游。
东南河谷特色农业与矿业区
：以三垭镇、雪洼龙镇为核心，整合小金乡、朵洛乡、子耳乡等，聚焦矿业开发、特色种植养殖、民族文化旅游。
“廊带”
：
G248藏彝文化走廊
：沿国道248线，串联呷尔、汤古、三岩龙等，是“藏彝走廊”品牌建设的主轴。
雅砻江清洁能源与河谷经济带
：沿雅砻江及其支流，串联湾坝、烟袋、三垭、雪洼龙等，是水电、光伏、矿业和特色农业的主要分布带。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重做大做强核心和副中心，依据四大片区整合小乡，形成“10-12个乡镇”的集约格局。
强化“呷尔”核心
：
呷尔镇
维持现状，但需通过内部功能优化和与周边乡镇的协同机制，强化其核心地位。可评估将极近城区的部分村落优化管理。
打造“烟袋”南部副中心
：将
魁多镇
整体并入
烟袋镇
。两镇地域相邻、产业相近（均位于南部河谷），合并有利于整合花椒、茶叶等特色农业资源，壮大副中心经济体量，统一规划建设商贸物流设施（如利用现有物流体系），打造南部综合中心。
打造“湾坝”东部副中心
：将
洪坝乡
整体并入
湾坝镇
。两乡镇相邻，同属东部生态保育与能源区，合并有利于统筹光伏基地建设、生态保护和区域发展。
整合北部生态旅游区
：将
三岩龙乡
、
八窝龙乡
整体并入
汤古镇
。三地相邻，同属北部高山生态旅游区，拥有伍须海等核心资源。合并有利于统一规划开发生态旅游，做大做强汤古旅游中心镇。
优化东南特色农业与矿业区
： 将
小金乡
、
朵洛乡
整体并入
三垭镇
。三地相邻，同属东南片区，合并有利于强化三垭镇作为该区域中心镇的地位，统筹矿业开发与特色农业发展。 将
子耳乡
整体并入
雪洼龙镇
。两地相邻，合并有利于整合资源，强化雪洼龙镇在东南片区的另一极核作用。
保留特色产业镇
：
乌拉溪镇
、
乃渠镇
可根据其特色农业（如乌拉溪偏桥村交易中心）和发展条件，保留建制，作为特色产业节点。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过深化“四大片区”协同和设立“功能区管委会”强化统筹。
实体化运行“四大片区联合党委”或“管委会”
：赋予北部（汤古）、东部（湾坝）、南部（烟袋）、东南（三垭/雪洼龙）四个片区协调机构在规划对接、产业布局、基础设施共建、生态共保等方面的实质性职能和部分事权，建立跨乡镇的利益分享和补偿机制。
设立“九龙县清洁能源与绿色矿业发展协调办公室”
：由县级领导牵头，统筹涉及重大水电、光伏、矿业项目的乡镇，在项目落地、征地协调、利益分配、环境治理等方面加强协同。
设立“藏彝走廊文化旅游带建设指挥部”
：统筹G248沿线乡镇，统一进行文化挖掘、风貌规划、旅游线路设计和品牌营销。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通。例如，魁多与烟袋同处南部河谷；三岩龙、八窝龙与汤古同属北部区域。
尊重历史沿革与民族意愿
：九龙县是“藏彝走廊”，民族结构多元。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“一廊两地”战略和“四大片区”功能，有利于核心功能强化、特色产业集聚和区域协调发展。
严守生态红线与安全底线
：九龙县生态地位重要，地质灾害风险存在。调整要有利于生态保护红线的完整性，确保以流域、山系为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避安全风险。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、产业经济等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《九龙县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《九龙县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大片区”的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、副中心、重点功能区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，确保赋权到位。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留便民服务点，落实“民事代办”制度。优化“三级物流体系”站点布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、副中心、功能区倾斜布局交通（如G549、S542等）、能源、旅游、农业基础设施等项目。例如，在“烟袋副中心”布局物流园区扩建项目；在“湾坝副中心”布局光伏运维基地项目；在“汤古片区”布局伍须海旅游基础设施提升项目。以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“藏彝走廊党建示范带”经验。借助片区整合，探索建立跨乡镇的产业收益分享、生态补偿机制。同时，主动融入“东部融合引领片区”，加强与康定、雅江等周边县市的合作，并利用区位优势，深化与攀西地区的经济联系。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强特色产业、促进共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为九龙县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核两副四区”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。呷尔核心辐射力增强，烟袋、湾坝副中心真正成为区域增长极，四大片区特色发展、协同联动。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实。
产业竞争力全面增强
：“电矿”产业统筹协调能力提升，项目落地更顺畅。特色农业实现规模化、品牌化发展。“藏彝走廊”文旅品牌合力凸显，旅游综合收入有望持续增长。三大产业融合度加深。
“一廊两地”战略取得实质性突破
：通过空间载体的优化，“多彩民族文旅融合走廊”的骨架更加清晰，“高原现代特色农牧业基地和多能互补清洁能源示范基地”的布局更加集中高效，战略定位加速落地。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（能源、矿业、旅游、农业等），城乡居民收入持续增长。各族群众在发展中共享更多实惠，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障更加牢固
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护和修复，筑牢长江上游生态安全屏障。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”关键攻坚期，九龙县在巩固“两项改革”成果基础上，审时度势推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解资源碎片化约束、全面释放“电矿文旅农”融合潜能、实现县域经济总量跃升和扛起东部发展“挑大梁”重任的必然选择。本报告提出的“一核两副、四区协同、廊带串联”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“一廊两地”战略定位和“四大片区”功能格局。这不仅是乡镇建制的进一步优化，更是对民族地区资源富集县如何通过空间治理现代化，将资源优势转化为经济优势和发展胜势的深刻探索。建议九龙县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制契机，凝聚“四颗心”，科学决策，稳妥推进，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新九龙”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献坚实的九龙力量。
