四川省甘孜州石渠县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州石渠县在奋力建设“生态、文化、幸福”社会主义现代化新石渠、深入实施“生态建设立县、文化旅游活县、现代农牧兴县、经济发展强县”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对石渠县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“四县”建设总体思路的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“现代畜牧业、生态农业、文化旅游、清洁能源”四大主导产业及“4+4+10+10+18”畜牧产业布局协同不足等问题，构建与“世界最美湿地、千年唐蕃古道、石刻艺术王国、吉祥太阳部落”文化名片和“生态优先、绿色发展”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 石渠县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
石渠县位于四川省甘孜藏族自治州西北部，青藏高原东南缘，地处川、青、藏三省（区）结合部，素有“四川西北门户”之称。东接色达县、甘孜县，南连德格县，西隔金沙江与西藏江达县相望，北与青海省玉树州、果洛州接壤。县城驻地尼呷镇，距州府康定709公里，距省会成都1070公里，是四川省距省会最远的县。全县幅员面积25191平方公里，是四川省面积最大的县，平均海拔4520米，属典型的高寒纯牧区。石渠县是长江、黄河上游重要生态屏障和水源涵养地，生态地位极其重要。同时，作为“唐蕃古道”重要节点和“太阳部落”文化核心区，拥有深厚的石刻文化、游牧文化和红色文化底蕴，承担着筑牢国家生态安全屏障、促进涉藏州县稳定与发展、传承弘扬优秀民族文化的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
石渠县是一个以藏族为主的纯牧业县。2024年末，全县户籍人口10.6万人。根据《石渠县2024年国民经济和社会发展统计公报》，全县地区生产总值（GDP）完成29.73亿元，同比增长8.8%。其中，第一产业增加值6.98亿元，增长2.6%；第二产业增加值2.41亿元，增长41.1%；第三产业增加值20.34亿元，增长7.6%。三次产业结构为23.5:8.1:68.4，第三产业（以生态文化旅游和商贸服务业为主导）是绝对支柱。2025年，全县地区生产总值增长5.9%，固定资产投资增长37.2%，地方一般公共预算收入增长28%，社会消费品零售总额增长5.1%，多项核心经济指标位居甘孜州第一方阵。
现代生态畜牧业
是基础产业和立县之本。围绕“4+4+10+10+18”畜牧产业布局，全面推进国家草原畜牧业转型升级试点县建设。投入4.3亿元实施现代化草原生态牧场、畜产品全产业链等7大基础配套工程。2025年预计牲畜改良2.7万头（只），出栏8.9万头（只），实现肉产量1.02万吨、奶产量1.8万吨。成功创建石渠现代牦牛产业园区，开发牦牛肉乳制产品25种，预计年产值达2000万元。
生态农业与中藏药业
是特色产业。成功创建省级五星级邓玛观光生态农业科技示范园区。建成青藏药谷“万亩中藏药材”等特色农牧产业基地3.6万亩。洛须枸杞、石渠白菌、黑青稞等农产品获国家地理标志认证。2024年农作物播面5.21万亩，粮食产量预计突破9000吨。
文化旅游产业
是富民活县的关键。拥有邓玛湿地、真达神鹿谷、色须部落文化园、巴格嘛呢、松格嘛呢等5个国家4A级旅游景区。深入挖掘“世界最美湿地、千年唐蕃古道、石刻艺术王国、吉祥太阳部落”文化资源，创新“生态农牧业+特色文化+生态环境+全域旅游”模式。2024年接待游客79.95万人次，实现旅游收入8.8亿元。
清洁能源产业
潜力巨大。光伏技术可开发量4835万千瓦、水电技术可开发量600万千瓦、风电装机潜力68万千瓦。2025年预计投入4.2亿元，分两批次实施10万千瓦供电保供光伏项目。
城乡居民收入稳步增长，2025年农村居民人均可支配收入预计达18715元。县委县政府正深入实施“四县”建设战略，全力推动高寒农牧区全面振兴。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据石渠县人民政府公开信息及行政区划沿革，截至2025年，石渠县辖
7个镇、14个乡
，共21个乡级行政区（另有资料显示为22个乡镇场，包含1个国营牧场）。具体为：
7镇
：尼呷镇（县人民政府驻地）、洛须镇、色须镇、虾扎镇、温波镇、蒙宜镇、阿日扎镇。
14乡
：真达乡、奔达乡、正科乡、德荣玛乡、长沙贡玛乡、呷依乡、格孟乡、新荣乡、宜牛乡、起坞乡、长须贡玛乡、长沙干玛乡、长须干玛乡、瓦须乡。 此外，全县在行政管理上长期划分为
扎多、扎格、扎麦、洛须
四个片区进行指导。全县下辖161个行政村、4个社区。 尽管石渠县在“十四五”期间经济社会发展取得了显著成就，但面对“十五五”高质量发展、全面推进乡村振兴、特别是肩负筑牢黄河长江上游生态屏障和建设“生态、文化、幸福”石渠的新使命，现行21个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与辐射带动力有待加强
：尼呷镇作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但其经济体量、城市功能、产业集聚能力与“区域副中心城市”的定位要求仍有差距。如何进一步整合周边蒙宜、德荣玛等乡镇资源，拓展城市发展腹地，强化旅游集散、商贸物流、教育医疗等综合功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量过多，规模“小散弱”格局极为突出
：全县21个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约5000人。长沙贡玛、长须干玛、瓦须等乡人口规模可能更小，且地域辽阔，管理半径大。这种格局导致行政管理成本高昂，公共服务设施分散、效率低下，难以形成规模效应，严重制约了现代畜牧业园区、重大文旅项目和清洁能源基地的集中布局和效益发挥。
核心产业资源分散，跨乡镇协调成本高
：畜牧产业“4+4+10+10+18”布局涉及多个乡镇；文化旅游资源（如巴格嘛呢、松格嘛呢、邓玛湿地、色须部落）分布在不同片区；洛须枸杞等特色农产品产区也相对集中。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、市场开拓等方面存在巨大协调难度，制约了“太阳部落”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“四大主导产业”协同发展与行政区划存在壁垒
：“生态畜牧业+生态农业”、“文化旅游+特色产品”、“清洁能源+生态保护”的融合发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“草畜一体”、“农牧文旅融合”、“风光水互补”等综合性项目的统筹推进。
四个片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：扎多、扎格、扎麦、洛须四个片区发展基础、资源禀赋差异较大。洛须片区（半农半牧）与扎麦、扎多等纯牧区发展路径不同。现有的片区工作机制虽有一定协调作用，但缺乏实体化的行政整合，导致片区内部资源整合和协同发展力度不足。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临黄河流域生态保护和高质量发展、国家草原畜牧业转型升级试点、清洁能源开发等重大战略机遇的新起点，对石渠县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固改革成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“生态畜牧业+文化旅游+清洁能源”融合潜能、实现从“资源大县”向“产业强县”和“生态明珠”跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“四县”建设目标的迫切需要
：打造“生态、文化、幸福”社会主义现代化石渠，需要高效整合极度分散的生态、文化和产业资源。通过区划调整，可以实质性构建与“四大主导产业”布局和四个片区功能定位相匹配的空间组织形态，使行政区划成为生态保护、文化传承、产业发展的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”与“有资源无规模”困境的内在要求
：21个乡镇的建制，在平均海拔4500米以上、地广人稀的高原牧区，导致任何单个乡镇都难以承担重大生态项目、产业园区建设的重任，丰富的草场资源、文化资源被切割在狭小的行政单元内，无法形成规模效应和品牌合力。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强尼呷县城，实质性培育洛须、色须、虾扎等区域增长极，才能优化生产力布局，形成规模经济。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：高寒偏远、交通不便的纯牧区，维持21套乡镇党政机构，行政运行成本极高，管理效能稀释。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、养老设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：畜牧业资源分散导致规模化、标准化养殖推广难；顶级文旅资源分散导致线路整合难、品牌营销难；清洁能源项目需要跨区域统筹。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合资源打造“太阳部落”文化旅游品牌，建设规模化现代畜牧业产业带，提升“石渠造”区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远牧区。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（生态管护、旅游服务、畜牧加工、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享生态保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合石渠县“四县”建设目标、“四大主导产业”布局和四个片区现有工作基础，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“尼呷-蒙宜”县城综合服务核心
。推动尼呷镇与蒙宜镇、德荣玛乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射周边的综合服务枢纽和“吉祥太阳部落”形象展示窗口。
“四区”
：依据资源禀赋、产业基础和现有片区划分，优化形成四大协同发展区，与四个片区大致对应但进行功能强化和范围优化：
东部洛须生态农业与文旅融合区
：以
洛须镇
为中心，整合真达乡、奔达乡、正科乡等资源，依托洛须河谷农业基础、邓玛湿地4A级景区和“邓柯枸杞”地标产品，打造高原特色生态农业示范区和文化旅游融合发展区。
南部扎格畜牧与清洁能源区
：以
虾扎镇
为潜在中心，整合呷依乡、格孟乡、长沙贡玛乡等资源，依托G217交通线和丰富的草场资源，打造现代畜牧业核心区和清洁能源（光伏）重点开发区。
西部扎多生态畜牧与文化旅游区
：以
色须镇
（或整合后的新中心）为中心，整合阿日扎镇、起坞乡、瓦须乡等资源，依托色须部落文化园、巴格嘛呢石刻等文化资源和广袤草原，打造高原生态畜牧业示范基地和石刻文化旅游体验区。
北部扎麦高寒畜牧与生态保护区
：以
温波镇
为潜在中心，整合长沙干玛乡、长须干玛乡、长须贡玛乡等资源，聚焦高寒纯牧业发展和黄河上游生态保护，打造国家级草原畜牧业转型升级示范区和重要生态安全屏障。
“两廊”
：
G217/G345交通经济与文化旅游廊
：沿国道217线、345线，串联尼呷、虾扎、洛须等重要节点，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊，也是连接青海、西藏的重要通道。
金沙江-雅砻江生态保护与能源开发廊
：沿金沙江、雅砻江流域，聚焦生态保护与修复，并统筹布局光伏、水电等清洁能源项目，实现生态效益与经济效益双赢。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和四大片区中心，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“石渠城区”（暂名）或强化尼呷镇核心
：将
蒙宜镇
、
德荣玛乡
整体并入
尼呷镇
。三地紧密相邻，同处县城周边。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心。
打造“洛须”东部生态农业与文旅中心
：将
真达乡
、
奔达乡
、
正科乡
整体并入
洛须镇
。四地相邻，同属洛须河谷区域，是“邓柯枸杞”地理标志保护范围，且拥有邓玛湿地等旅游资源。合并有利于整合东部农业资源和文旅资源，统一规划洛须生态农业园区和文旅融合发展带。
打造“扎格”南部畜牧与能源中心
：将
呷依乡
、
格孟乡
、
长沙贡玛乡
整体合并，设立新的
扎格镇
（或选择虾扎镇为中心进行整合）。三地相邻，同属南部扎格片区，草场资源丰富，有清洁能源开发潜力。合并有利于整合南部畜牧业资源，扩大现代畜牧业产业带规模，并统筹相关光伏等清洁能源项目开发。
打造“色须”西部文化旅游与畜牧中心
：将
阿日扎镇
、
起坞乡
、
瓦须乡
整体并入
色须镇
。四地相邻，同属西部扎多片区，拥有色须部落文化、巴格嘛呢石刻等重要文化资源。合并有利于统一规划西部文化旅游区，强化“石刻艺术王国”品牌建设，促进文旅与畜牧业融合发展。
打造“温波”北部生态保护与畜牧中心
：将
长沙干玛乡
、
长须干玛乡
、
长须贡玛乡
整体并入
温波镇
。四地相邻，同属北部扎麦片区，是重要的高寒牧区和黄河上游生态保护区。合并有利于统一实施生态保护工程，推进草原畜牧业转型升级，发展生态畜牧业。
优化其他乡镇
：
虾扎镇
（交通枢纽）、
新荣乡
、
宜牛乡
等可根据其地理相邻性、产业特色以及与核心区的联系，进行适当合并（如虾扎镇可与南部乡镇整合）或保留为特色镇。
方案二（功能协同型）：在保持四个片区框架基础上，重点合并规模过小乡镇，形成“12-15个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
蒙宜镇
并入
尼呷镇
。
整合各片区内部乡镇
：
洛须片区
：将
真达乡
、
奔达乡
并入
洛须镇
。
扎格片区
：将
呷依乡
、
格孟乡
合并；将
长沙贡玛乡
并入
虾扎镇
。
扎多片区
：将
起坞乡
、
瓦须乡
并入
色须镇
。
扎麦片区
：将
长沙干玛乡
、
长须干玛乡
合并；将
长须贡玛乡
并入
温波镇
。
保留并强化其他特色乡镇
：
德荣玛乡
、
正科乡
、
新荣乡
、
宜牛乡
、
阿日扎镇
等可根据其独立发展价值予以保留或微调。
深化“片区管理委员会”机制
：在四大发展区，设立实体化的“片区发展管理委员会”，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配，强化片区统筹协调功能。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，尼呷、蒙宜、德荣玛紧密接壤；洛须、真达、奔达、正科同处东部河谷；色须、阿日扎、起坞、瓦须同属西部区域。
尊重历史沿革与文化认同
：石渠县历史文化悠久，部落文化、石刻文化、游牧文化特色鲜明。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、部落关系和群众情感，稳妥有序推进，确保文化遗产的真实性、完整性和延续性。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“四县”建设目标和“四大主导产业”发展路径，有利于核心资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“生态+”、“文化+”、“旅游+”的深度融合。
严守生态红线与安全底线
：石渠县是长江、黄河上游重要生态屏障，生态地位极其重要。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，以流域、山系为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避自然灾害风险，保障人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、畜牧产业等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、生态影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《石渠县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出生态保护与高质量发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《石渠县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大发展区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、产业主题、空间布局和约束指标，实现生态保护、产业发展、城乡建设“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地生态、产业、文化的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的生态保护办公室或文化旅游服务中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是草场等资源性资产）的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点生态功能区、产业发展区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在生态补偿、草场管理、旅游市场监管等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点、医疗点和文化站，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系布局，保障畜产品外销和生产生活物资流通。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、水利、能源、旅游、畜牧基础设施等项目。例如，在“石渠城区”布局城市功能提升、旅游集散中心项目；在“洛须中心”布局生态农业园区提升、湿地保护与旅游开发项目；在“扎格中心”布局现代化牧场、光伏发电项目；在“色须中心”布局石刻文化保护展示、文旅融合项目；在“温波中心”布局草原生态修复、优质牧草基地项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+生态保护”、“党建+产业振兴”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的草场流转、生态补偿、旅游收益共享机制。同时，主动融入黄河国家文化公园和长江国家文化公园建设，深化与青海玉树、果洛等周边地区的生态合作与旅游联动，利用三省交界区位优势打造跨省区的生态文化旅游线路。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、保护生态、做强产业、促进增收、实现永续发展的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、宗教界人士、生态管护员的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注草场边界、生态补偿等敏感问题，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为石渠县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、四区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，洛须、色须、虾扎（或扎格）、温波四大区域中心真正成为带动全域特色产业和生态保护发展的强劲引擎。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本大幅降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在高寒纯牧区做出特色、做出实效。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：畜牧业资源实现更高效的规模化、标准化配置；“太阳部落”文旅品牌在整合后的区域实现统一规划、营销与管理；“石渠白菌”、“洛须枸杞”等地理标志产品产业带更加集中，品牌合力与市场影响力极大提升。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，统筹推进草原畜牧业转型升级与生态修复，筑牢长江黄河上游生态安全屏障，实现生态保护与经济发展双赢。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（生态管护、旅游服务、畜牧加工、清洁能源等），牧民收入持续增长。各族群众在参与国家生态工程建设和特色产业发展中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是肩负着筑牢国家生态安全屏障、探索高寒纯牧区现代化道路、推动黄河流域生态保护和高质量发展的历史重任，石渠县在巩固已有改革成果基础上，以高度的生态自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与生态产业布局碎片化约束、全面释放“生态畜牧业+文化旅游+清洁能源”融合潜能、实现从“草原大县”向“生态强县”和“幸福石渠”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、四区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、生态同域、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“四县”建设的战略定位和“生态优先、绿色发展”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在极端自然条件下，通过空间治理现代化创新，将广袤的草原生态资源和独特的民族文化资源转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有石渠特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议石渠县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和国家重大战略实施的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“生态、文化、幸福”社会主义现代化新石渠的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献坚实的石渠力量。
