四川省甘孜州理塘县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州理塘县在奋力建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新理塘”、锚定“州域副中心（康南中心城市）”战略定位、深入实施“1244”总体布局、聚力发展“六型经济”的战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对理塘县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“两带三区”空间布局的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“现代文旅、有机农牧、生态能源、商贸物流”等主导产业及“无量河生态景观带、G318最美文旅经济带”协同不足等问题，构建与“天空之城”、“赛马文化”、“世界高城”文化名片和“生态优先、绿色发展”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 理塘县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
理塘县位于四川省甘孜藏族自治州西南部，青藏高原东南缘，金沙江与雅砻江之间，横断山脉中段，沙鲁里山纵贯南北。东毗雅江县，南邻木里藏族自治县、稻城县、乡城县，西接巴塘县，北连白玉县、新龙县。县城驻地高城镇，海拔超过4000米，素有“世界高城”、“天空之城”之称，距州府康定285公里，距省会成都654公里。全县总面积14352平方公里，平均海拔4300米。理塘县是川西北生态示范区的重要组成部分，是G318川藏线的重要节点和“大香格里拉”旅游环线的核心区域，承担着筑牢长江上游生态安全屏障、建设康南区域中心城市、促进涉藏州县稳定与发展、传承弘扬优秀民族文化的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
理塘县是一个以藏族为主的多民族聚居县。根据《理塘县2025年政府工作报告》及相关统计公报，2025年全县地区生产总值（GDP）完成32.5亿元，同比增长6%，相比2020年的21.33亿元增长53.8%，增速高于全州平均水平。全社会固定资产投资完成33.8亿元，同比大幅增长202.8%；社会消费品零售总额达11.36亿元，增长6.2%；地方一般公共预算收入完成2.54亿元，增长108.4%。城乡居民收入稳步增长，城镇居民人均可支配收入达46218元，农村居民人均可支配收入达18361元，城乡收入差距进一步缩小。
现代文旅产业
是支柱产业和核心引擎。理塘县成功创建“天府旅游名县”，拥有格聂神山、毛垭大草原、勒通古镇·千户藏寨、藏巴拉花海等4A级旅游景区。2025年成功举办首届“哒野”赛马文化旅游季，全年接待游客475.57万人次，实现旅游综合收入52.31亿元，“天空之城”品牌影响力持续扩大。
有机农牧产业
是基础产业和特色优势。建成禾尼牦牛、濯桑现代农业等两个省级星级现代农业园区，2025年新增农特产品有机认证11个，村集体经济收益突破2300万元。理塘牦牛、极地果蔬等区域品牌影响力不断提升。
生态能源产业
是新兴增长极和战略支撑。作为雅砻江流域水风光一体化基地的核心区域，总投资超24亿元的230万千瓦光伏项目扎实推进，其中索绒100万千瓦光伏电站于2025年底投产，年均发电20亿度。奔戈光伏发电项目（500兆瓦）等重大项目集中开工，清洁能源矩阵正在形成。
商贸物流产业
是区域功能的重要体现。依托“四川面向南亚桥头堡”的区位优势，加快康南陆空物流港和康南农特产品集散中心建设，健全“4+6”现代服务业体系，区域商贸物流枢纽功能初步显现。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据理塘县人民政府公开信息及百度百科资料，截至2025年，理塘县辖
7个镇、15个乡
，共22个乡级行政区。具体为：
7镇
：高城镇（县人民政府驻地）、甲洼镇、格聂镇、觉吾镇、君坝镇、拉波镇、木拉镇。
15乡
：呷洼乡、藏坝乡、濯桑乡、上木拉乡、德巫乡、格木乡、麦洼乡、哈依乡、绒坝乡、村戈乡、奔戈乡、禾尼乡、曲登乡、亚火乡、莫坝乡。 此外，全县在行政管理上长期划分为
毛垭片区、下坝片区、濯桑片区、拉波乡片区、君坝片区
五个片区工委进行指导。全县下辖149个行政村、6个社区。 尽管理塘县在“十四五”期间经济社会发展取得了全方位、开创性成就，成功跻身全州经济指标“第一方阵”，但面对“十五五”高质量发展、全面建设“州域副中心”、特别是肩负川西北生态示范区建设重任的新使命，现行22个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“州域副中心”定位有待强化
：高城镇作为县城和“天空之城”形象核心，但其城市能级、产业集聚能力、综合服务功能和区域辐射带动力，与建设“康南中心城市”的战略要求相比仍有差距。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展空间，强化旅游集散、商贸物流、教育医疗等核心功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量过多，规模“小散弱”格局突出
：全县22个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约3000人。部分偏远乡人口更少，且地域辽阔，管理半径极大。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施分散、效率有待提升，难以形成规模效应，严重制约了星级现代农业园区、重大文旅项目和清洁能源基地的集中布局和效益发挥。
顶级文旅资源与核心产业资源分散，跨乡镇协调成本高
：格聂神山景区涉及格聂镇、喇嘛垭乡等多乡镇；毛垭大草原主要位于禾尼乡；勒通古镇·千户藏寨位于高城镇；索绒、奔戈等重大光伏项目跨甲洼、奔戈等多乡镇。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、市场开拓、利益分配等方面存在巨大协调难度，制约了“天空之城”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“六型经济”协同发展与行政区划存在壁垒
：“现代文旅+有机农牧”、“生态能源+商贸物流”的融合发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“文旅融合”、“农牧文旅体融合”、“水光互补”等综合性项目的统筹推进。
五个片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：各片区资源禀赋、产业基础差异较大（如濯桑片区以现代农业为主，毛垭片区以草原旅游和畜牧业为主）。现有的片区工作机制虽有一定协调作用，但缺乏实体化的行政整合，导致片区内部资源整合和协同发展力度不足，难以形成合力支撑“两带三区”的宏观布局。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临建州70周年新起点、国家“双碳”战略机遇、文旅产业爆发式增长、川藏铁路建设带动等重大历史机遇，对理塘县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固“两项改革”成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“天空之城”品牌潜能、实现从“旅游过境地”向“旅游目的地”和“区域中心城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“州域副中心”建设的迫切需要
：打造具有全国影响力的“天府旅游名县”和“康南中心城市”，需要高效整合极度分散的生态、文化和产业资源。通过区划调整，可以实质性构建与“六型经济”布局和“两带三区”功能定位相匹配的空间组织形态，使行政区划成为生态保护、文化传承、产业发展的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：22个乡镇的建制，在平均海拔4300米以上、地广人稀的高原地区，导致资源、资金、项目在一定程度上分散。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强高城镇，提升格聂、甲洼、濯桑、君坝等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济，更好地承载总投资623.36亿元的292个储备项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：高寒偏远、交通线长的地区，维持22套乡镇党政机构，行政运行成本有待优化。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：顶级文旅资源分散导致线路整合难、品牌营销难；清洁能源项目需要跨区域统筹；现代农业园区需要连片发展。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合资源打造“天空之城”文旅品牌，建设规模化现代农牧业产业带，提升“理塘牦牛”、“极地果蔬”等区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远牧区。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（生态管护、旅游服务、清洁能源项目、电商物流等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享生态保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合理塘县“1244”总体布局、“六型经济”发展路径、“两带三区”空间规划和五个片区现有工作基础，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“高城-村戈-禾尼”县城综合服务核心
。推动高城镇与村戈乡、禾尼乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散（康南旅游集散中心）、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射康南的综合服务枢纽和“天空之城”形象展示窗口。
“四区”
：依据资源禀赋、产业基础和五个片区传统，优化形成四大协同发展区：
东部甲洼清洁能源与现代农业区
：以
甲洼镇
为中心，整合
藏坝乡
、
奔戈乡
等资源，依托G227交通线和索绒、奔戈等重大光伏项目，以及藏坝、濯桑的现代农业基础，打造清洁能源示范基地和高原特色现代农业融合发展区。
南部格聂生态旅游与文化遗产区
：以
格聂镇
为中心，整合
喇嘛垭乡
（章纳）、
波密乡
相关区域等资源，聚焦格聂神山世界级生态旅游资源保护与开发，打造国际知名的生态旅游目的地和藏文化深度体验区。
西部拉波、君坝传统牧业与特色产业区
：以
拉波镇
、
君坝镇
为双中心，整合
德巫乡
、
莫坝乡
、
亚火乡
等资源，聚焦传统草原畜牧业转型升级和中藏药材等特色产业发展，打造高原特色牧业与生物多样性保护协同发展区。
北部呷洼、曲登生态保护与水源涵养区
：以
呷洼乡
、
曲登乡
等为基础，聚焦雅砻江、无量河上游生态保护和水源涵养功能，严格保护生态红线，适度发展生态旅游和生态农牧业。
“两廊”
：
G318最美文旅经济发展廊
：沿国道318线，串联高城、禾尼、格聂等重要节点，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊，也是连接西藏、融入大香格里拉旅游圈的生命线。
无量河生态景观与农牧产业廊
：沿无量河流域，统筹生态保护、景观塑造与现代农牧业发展，建设人工湿地、生态绿道和高标准农田，实现生态效益与经济效益双赢。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和四大片区中心，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“理塘城区”（暂名）或强化高城镇核心
：将
村戈乡
、
禾尼乡
整体并入
高城镇
。三地紧密相邻，同处县城周边及毛垭草原区域。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合毛垭大草原旅游资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心和旅游集散中心。
打造“甲洼”东部清洁能源与农业中心
：将
藏坝乡
、
奔戈乡
整体并入
甲洼镇
。三地相邻，同属东部区域，是索绒、奔戈光伏项目的核心区，且藏坝有现代农业基础。合并有利于整合东部清洁能源和农业资源，统一规划“光伏+”产业和现代农业园区，打造县域经济重要增长极。
打造“格聂”南部生态旅游核心
：将
喇嘛垭乡
（章纳）及周边相关区域整体并入
格聂镇
。两地地域相连，共同构成格聂神山景区主体。合并有利于统一规划、保护、开发格聂世界级旅游资源，打造国际旅游目的地，避免管理分割和同质竞争。
打造“濯桑”现代农业与商贸中心
：将
上木拉乡
、
木拉镇
（部分）等区域整合，强化
濯桑乡
（或设立濯桑镇）作为现代农业核心区的地位。该区域是理塘“高原粮仓”和现代农牧业加工贸易园区所在地，合并有利于整合农业资源，延伸产业链条。
打造“君坝”或“拉波”西北部牧业与特色产业中心
：将
莫坝乡
、
亚火乡
、
觉吾镇
等相邻乡镇进行整合，以
君坝镇
或
拉波镇
为中心。该区域以传统牧业和中藏药材为特色，合并有利于规模化发展和品牌建设。
优化其他区域
：
呷洼乡
、
曲登乡
、
格木乡
、
麦洼乡
、
哈依乡
、
绒坝乡
、
德巫乡
等可根据其生态功能、产业特色进行适当合并或保留为特色乡。
方案二（功能协同型）：在保持五个片区框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，形成“12-15个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
村戈乡
并入
高城镇
。
整合各片区内部乡镇
：
毛垭片区
：将
禾尼乡
保留或与高城整合。
下坝片区
：将
藏坝乡
并入
甲洼镇
；将
奔戈乡
保留或与甲洼整合。
濯桑片区
：将
上木拉乡
并入
濯桑乡
（可设镇）。
拉波乡片区
：将
莫坝乡
、
亚火乡
合并。
君坝片区
：将
觉吾镇
、
德巫乡
等相邻乡镇适当整合。
保留并强化重点乡镇
：
格聂镇
（旅游）、
木拉镇
（农业）、
拉波镇
（牧业）、
君坝镇
（交通）、
呷洼乡
（生态）等保留建制并作为片区中心。
深化“片区管理委员会”机制
：在四大发展区，设立实体化的“片区发展管理委员会”，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配，强化片区统筹协调功能，特别是对跨乡镇的重大项目（如光伏、旅游线路）进行统一管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，高城、村戈、禾尼紧密接壤；甲洼、藏坝、奔戈同处东部G227沿线；格聂与喇嘛垭（章纳）同属格聂山区。
尊重历史沿革与文化认同
：理塘县历史文化悠久，藏传佛教文化、赛马文化、游牧文化特色鲜明，五个片区的划分有深厚的历史地理和行政管理基础。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、部落关系和群众情感，稳妥有序推进，确保文化遗产的真实性、完整性和延续性，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“州域副中心”建设目标和“六型经济”发展路径，有利于核心资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“文化+旅游+生态+能源”的深度融合，做强“天空之城”和“赛马文化”品牌。
严守生态红线与安全底线
：理塘县是长江上游重要生态屏障，拥有格聂神山、毛垭草原等顶级生态资源。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，以山系、流域为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避自然灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、旅游管理等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、生态文化影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《理塘县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出生态保护、文化传承与高质量发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《理塘县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大发展区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标，实现生态保护、文化传承、产业发展、城乡建设“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地生态、文化、产业的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的文旅发展办公室、清洁能源管理办公室或现代农业服务中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是草场、旅游资源）的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点生态功能区、文旅发展区、能源开发区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在旅游市场监管、生态补偿、重大项目协调等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点、医疗点和文化站，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系和电商服务体系布局，保障农特产品外销、旅游商品流通和生产生活物资供应。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、水利、能源、旅游、农牧基础设施等项目。例如，在“理塘城区”布局城市功能提升、康南旅游集散中心、赛马文化产业园项目；在“甲洼中心”布局光伏运维基地、现代农业科技园项目；在“格聂中心”布局生态旅游基础设施、国家公园入口社区项目；在“濯桑中心”布局高标准农田、农畜产品精深加工园项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+生态”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益共享、生态补偿、草场流转机制。同时，主动融入G318最美景观大道和大香格里拉旅游经济圈，深化与稻城、巴塘、雅江等周边地区的旅游联动与合作，利用“天空之城”品牌优势，共同打造世界级旅游目的地。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、保护生态、传承文化、做强产业、促进增收、实现永续发展的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、旅游从业者、生态管护员的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注草场边界、旅游利益分配、宗教场所管理等敏感问题，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为理塘县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、四区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，甲洼、格聂、濯桑、君坝（拉波）四大区域中心真正成为带动全域特色产业和生态文化保护发展的强劲引擎，有力支撑“州域副中心”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在高原旅游名县做出特色、做出实效，基层治理体系更加现代化。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：顶级文旅资源实现统一规划、保护、开发与营销，“天空之城”、“赛马文化”品牌合力极大提升；清洁能源基地实现集中高效管理；“理塘牦牛”、“极地果蔬”等现代农业品牌产业带更加集中，市场竞争力增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施格聂神山、毛垭草原等生态系统的整体性保护，统筹推进生态旅游、清洁能源开发与生态修复，筑牢长江上游生态安全屏障，探索绿水青山转化为金山银山的理塘路径。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态管护、清洁能源项目、电商物流、手工艺制作等），农牧民收入持续增长。各族群众在参与国家生态工程建设和特色产业发展中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在建州70周年的历史新起点，肩负着筑牢长江上游生态安全屏障、建设川西北生态示范区样板、打造国际旅游目的地、推动民族地区共同富裕的历史重任，理塘县在巩固已有改革成果基础上，以高度的文化自觉、生态自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与生态文化产业布局碎片化约束、全面释放“天空之城”品牌潜能、实现从“旅游过境地”向“旅游目的地”和“康南中心城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、四区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、生态同域、文化同源、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“州域副中心”的战略定位和“六型经济”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在极端自然条件和深厚文化底蕴下，通过空间治理现代化创新，将顶级的生态资源、独特的文化资源和战略的能源资源转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有理塘特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议理塘县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和国家重大战略实施的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新理塘”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献璀璨的理塘力量。
