四川省甘孜州乡城县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州乡城县在奋力建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新乡城”、锚定“有机之州第一县”和“共同富裕试验县”战略定位、深入实施“12563”总体工作格局、协同打造大香格里拉旅游圈腹心地带的战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对乡城县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量偏多、规模“小散弱”、资源整合度不高、与“有机农牧、生态文旅”两大主导产业及“东进南拓、依稻融香”发展布局协同不足等问题，构建与“佛珠之乡”、“白色藏房”、“中国藏鸡之乡”文化名片和“生态优先、绿色发展”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 乡城县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
乡城县位于四川省甘孜藏族自治州西南部，横断山脉中北段，沙鲁里山系南端，金沙江东岸纵谷地区，地处川、滇两省交界处，素有“佛珠之乡”之称。东邻稻城县，北接理塘县，西与巴塘县、得荣县毗邻，南与云南省香格里拉市接壤。县城驻地香巴拉镇，距州府康定488公里，距省会成都860公里。全县幅员面积5016平方公里，地势呈东北高西南低的坡状倾斜面，最高海拔5336米，最低海拔2560米，相对高差悬殊。乡城县是大香格里拉国际精品旅游区的腹心区域，周边有亚丁、香格里拉和丽江三个航空港，区位优势独特。作为长江上游重要生态屏障和水源涵养地，同时是“茶马古道”重要节点和藏文化交融地，承担着筑牢国家生态安全屏障、建设涉藏地区共同富裕样板、传承弘扬优秀民族文化的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
乡城县是一个以藏族为主，彝族、羌族、苗族、回族等16个民族聚居的县，常住人口3.04万人。根据《2025年政府工作报告》及相关资料，2025年全县地区生产总值（GDP）达到22.42亿元，是“十三五”末的1.44倍，年均增长5.9%，跨越20亿大关。全部工业增加值达8.65亿元，是“十三五”末的1.81倍，年均增长12.6%。地方一般公共预算收入达到1.69亿元，超“十四五”目标0.69亿元，是“十三五”末的2.06倍，年均增长15.5%。城乡居民收入稳步增长，农村居民人均可支配收入持续提升。
有机生态农牧业
是立县之本和核心优势。乡城县紧扣“有机之州第一县”战略目标，2025年建成粮食高产示范带1.01万亩，耕种收综合农机化水平达65%。新增有机农产品11个，成功获评“中国藏鸡之乡”，“乡城藏猪”获国家生态原产地产品双重认证。藏猪存栏量突破1.2万头，畜牧业发展蓬勃。与成都中医药大学合作的深加工项目启动，推动中药材产业向饮片加工、药膳研发延伸。
生态文化旅游产业
是活县之源和富民关键。依托白色藏房群落、桑披岭寺、然乌温泉、尼丁峡谷等独特资源，深度融入大香格里拉旅游圈。2025年召开高质量建设共同富裕试验县全域旅游产业发展大会，出台加快文化旅游产业发展激励措施。全年旅游接待人数和综合收入稳步增长，“白色藏房·净土香巴拉”品牌影响力持续扩大。
全县深入实施乡村振兴战略，57个行政村集体经济收入全部突破10万元大关，为高质量发展奠定了坚实基础。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据乡城县人民政府公开信息，截至2025年，乡城县辖
3个镇、7个乡
，共10个乡级行政区。具体为：
3镇
：香巴拉镇（县人民政府驻地）、青德镇、热打镇。
7乡
：尼斯乡、沙贡乡、水洼乡、青麦乡、然乌乡、洞松乡、定波乡、正波乡、白依乡（注：不同来源对乡的数量和名称略有差异，但核心为10个左右乡镇）。全县下辖57个行政村、3个社区。 在长期行政管理中，乡城县历史上曾划分为
黑达、墨学、学竹
三个片区工作委员会，这反映了其历史、地理和民族分布差异。 尽管乡城县在“十四五”期间经济社会发展取得了历史性成就，开创了综合实力提升最快、发展质量效益最好、人民群众受益最多的历史时期，但面对“十五五”高质量发展、全面建设“共同富裕试验县”、特别是肩负川滇交界地区稳定与发展重任的新使命，现行10个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“区域中心”定位有待强化
：香巴拉镇作为县城和“白色藏房”文化核心，但其城市能级、产业集聚能力、旅游集散功能和区域辐射带动力，与建设大香格里拉旅游圈重要节点和“有机之州第一县”形象窗口的战略要求相比仍有差距。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展空间，强化旅游服务、商贸物流、文化展示等核心功能，是亟待解决的问题。
乡镇规模“小散弱”格局依然存在，资源整合难度大
：全县10个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约3000人。部分乡如然乌乡（1780人）、定波乡等人口更少。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施分散、效率有待提升，难以形成规模效应，严重制约了有机农业产业集群、重大文旅项目和“乡城藏猪”、“中国藏鸡”等区域品牌的集中打造和效益发挥。
顶级文旅资源与特色农业资源分散，跨乡镇协调成本高
：白色藏房群落分布在香巴拉、青德等多乡镇；然乌温泉、尼丁峡谷等核心旅游资源位于然乌乡；特色农牧业“藏猪”、“藏鸡”、中药材基地分布在不同区域。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、市场开拓、利益分配等方面存在协调难度，制约了“佛珠之乡”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“农文旅融合”协同发展与行政区划存在壁垒
：“有机农业+生态旅游”、“藏文化体验+休闲康养”的融合发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“白色藏房保护与旅游开发”、“然乌温泉康养综合体”、“农特产品精深加工与电商”等综合性项目的统筹推进。
三个片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：各片区资源禀赋、产业基础差异较大。现有的片区工作机制虽有一定历史沿革，但缺乏实体化的行政整合和资源统筹，导致片区内部发展合力不足，难以高效支撑“东进南拓、依稻融香、红绿结合”的宏观布局。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临建州70周年新起点、国家全面推进乡村振兴、共同富裕战略深入实施、大香格里拉旅游经济圈一体化发展等重大历史机遇，对乡城县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是巩固“两项改革”成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“有机之州第一县”品牌潜能、实现从“传统农牧县”向“特色产业强县”和“共同富裕样板”历史性跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“共同富裕试验县”建设的迫切需要
：打造具有全国影响力的“有机之州第一县”和涉藏地区共同富裕样板，需要高效整合相对分散的生态、文化和产业资源。通过区划调整，可以实质性构建与“12563”工作格局和“东进南拓”发展路径相匹配的空间组织形态，使行政区划成为生态保护、文化传承、产业发展的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：10个乡镇的建制，在人口总量仅3万余人、高山峡谷地貌为主的地区，导致资源、资金、项目在一定程度上分散。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强香巴拉镇，提升青德、热打、然乌等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济，更好地承载有机农业园区、文旅康养项目和城乡融合示范工程。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀、交通线长的地区，维持10套乡镇党政机构，行政运行成本有待优化。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：顶级文旅资源分散导致线路整合难、品牌营销难；特色农牧资源分散导致标准化、品牌化建设难。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合资源打造“白色藏房”文旅品牌和“乡城藏猪”、“中国藏鸡”有机农产品品牌，建设规模化现代农业产业带，提升区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（生态管护、旅游服务、特色种养、电商物流、手工艺制作等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享生态保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合乡城县“12563”总体布局、“有机之州第一县”发展目标、“东进南拓、依稻融香”空间策略和三个片区的历史沿革，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“香巴拉-尼斯”县城综合服务核心
。推动香巴拉镇与尼斯乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、文化展示等核心功能，打造引领全县、辐射周边的综合服务枢纽和“白色藏房”形象展示窗口。
“三区”
：依据资源禀赋、产业基础和三个片区传统，优化形成三大协同发展区：
东南部青德有机农业与文旅融合区
：以
青德镇
为中心，整合
然乌乡
、
洞松乡
等资源，依托硕曲河沿岸的白色藏房、然乌温泉、尼丁峡谷及有机农业基地，打造全县有机农业核心区和文旅融合示范区，主动融入稻城亚丁旅游圈。
中部热打传统牧业与生态保护区
：以
热打镇
为中心，整合
水洼乡
、
沙贡乡
等资源，聚焦玛依河上游生态保护、传统畜牧业转型升级和“光伏+牦牛”等生态养殖模式，打造高原生态畜牧业示范基地。
西部定波特色产业与边界协作区
：以
定波乡
、
正斗乡
、
白依乡
为基础，依托毗邻得荣、云南的区位，发展特色种养、清洁能源（如光伏）和边界商贸旅游，探索跨省区协作发展新路径。
“两廊”
：
硕曲河白色藏房文化与有机农业廊
：沿硕曲河流域，串联香巴拉、尼斯、青德、然乌等重要节点，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊，重点保护白色藏房群落，发展有机农业和乡村旅游。
玛依河生态保护与畜牧产业廊
：沿玛依河流域，统筹水源涵养、生态修复与现代畜牧业发展，建设生态牧场，实现生态保护与牧业振兴协同推进。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重资源整合与核心增长极培育，形成“6-8个乡镇”的集约格局。
打造“乡城城区”（暂名）或强化香巴拉镇核心
：将
尼斯乡
整体并入
香巴拉镇
。两地紧密相邻，同处县城周边及硕曲河沿岸。合并有利于统一规划城市建设，拓展县城发展腹地，整合旅游服务资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心和旅游集散中心。
打造“青德”东南部农文旅融合中心
：将
然乌乡
、
洞松乡
整体并入
青德镇
。三地相邻，同属东南部区域，是白色藏房、温泉、峡谷等核心旅游资源富集区，且农业基础较好。合并有利于整合东南部文旅和农业资源，统一规划“白色藏房+温泉康养+有机农业”产业，打造全县旅游经济增长极和有机农业示范区。
打造“热打”中部生态畜牧中心
：将
水洼乡
、
沙贡乡
整体并入
热打镇
。三地相邻，同属中部及北部区域，是传统牧业区和生态保护区。合并有利于整合中部畜牧资源和生态资源，统一规划生态保护和高原畜牧业转型升级，推广“光伏+养殖”等模式。
打造“定波”西部特色产业区
：将
正斗乡
、
白依乡
整体并入
定波乡
（可设镇）。三地同处西部，毗邻得荣和云南，特色产业和边界协作潜力大。合并有利于整合西部资源，统一规划特色种养、清洁能源和边界旅游，形成县域西部发展支点。
保留特色乡
：
青麦乡
等可根据其产业特色和地理独立性予以保留，作为特色产业发展单元。
方案二（功能协同型）：在保持三个片区框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，形成“7-8个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
尼斯乡
并入
香巴拉镇
。
整合各片区内部乡镇
：
东南部片区（青德中心）
：将
然乌乡
与
洞松乡
合并。
中部片区（热打中心）
：将
水洼乡
与
沙贡乡
合并。
西部片区
：将
定波乡
、
正斗乡
、
白依乡
三乡合并为一个乡镇。
保留并强化重点乡镇
：
青德镇
（农文旅）、
热打镇
（生态畜牧）保留建制并作为片区中心。
青麦乡
视情况保留或并入相邻乡镇。
深化“片区发展功能区”机制
：在三大发展区，设立实体化的“片区发展管理委员会”，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配，强化对跨乡镇的有机农业基地、旅游线路、生态保护项目的统一管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，香巴拉与尼斯紧密接壤；青德、然乌、洞松同处东南部硕曲河沿线；热打、水洼、沙贡地域相连；定波、正斗、白依同属西部区域。
尊重历史沿革与文化认同
：乡城县历史文化悠久，藏传佛教文化、白色藏房文化、茶马古道文化特色鲜明，三个片区的划分有深厚的历史和行政管理基础。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保白色藏房等文化遗产的真实性、完整性和延续性，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“有机之州第一县”和“共同富裕试验县”建设目标，有利于核心资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“文化+旅游+生态+农业”的深度融合，做强“白色藏房”和“乡城藏猪”、“中国藏鸡”品牌。
严守生态红线与安全底线
：乡城县是长江上游重要生态屏障，拥有高山峡谷、河流湿地等脆弱生态系统。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，以山系、流域为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障人民群众生命财产安全和重大基础设施安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、农业科技、旅游管理等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、生态文化影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《乡城县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出生态保护、文化传承与高质量发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《乡城县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大发展区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标，实现生态保护、文化传承、产业发展、城乡建设“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地生态、文化、产业的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的文旅发展办公室、有机农业服务中心或生态保护办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、草场、旅游资源）的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点生态功能区、农业发展区、文旅融合区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在旅游市场监管、生态补偿、品牌共建等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点、医疗点和文化站，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系和电商服务体系布局，保障有机农特产品外销、旅游商品流通和生产生活物资供应。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、水利、能源、旅游、农牧基础设施等项目。例如，在“乡城城区”布局城市功能提升、旅游集散中心、白色藏房文化博览园项目；在“青德中心”布局然乌温泉康养综合体、有机农产品精深加工园项目；在“热打中心”布局生态牧场、光伏养殖一体化项目；在“定波中心”布局边界旅游合作区、清洁能源项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+有机农业”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益共享、生态补偿、品牌共建机制。同时，主动融入大香格里拉旅游经济圈，深化与稻城、香格里拉等周边地区的旅游联动与合作，利用“腹心地带”区位优势，共同打造世界级旅游目的地。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、保护生态、传承文化、做强产业、促进增收、实现共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、旅游从业者、农牧民、非遗传承人的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注白色藏房保护、草场林地权属、民族宗教等敏感问题，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为乡城县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、三区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，青德、热打、定波三大区域中心真正成为带动全域特色产业和生态文化保护发展的强劲引擎，有力支撑“共同富裕试验县”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在高原特色县做出示范，基层治理体系更加现代化。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：顶级文旅资源实现统一规划、保护、开发与营销，“白色藏房·净土香巴拉”品牌合力极大提升；有机农业资源实现集中连片发展，“乡城藏猪”、“中国藏鸡”等区域品牌产业带更加集中，市场竞争力增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施硕曲河、玛依河流域生态系统的整体性保护，统筹推进有机农业、生态旅游与生态修复，筑牢长江上游生态安全屏障，探索绿水青山转化为金山银山的乡城路径。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态管护、有机种养、电商物流、手工艺制作等），农牧民收入持续增长。各族群众在参与特色产业发展和文化遗产保护中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在建州70周年的历史新起点，肩负着筑牢长江上游生态安全屏障、建设涉藏地区共同富裕样板、打造大香格里拉旅游圈重要节点、推动民族地区全面振兴的历史重任，乡城县在巩固已有改革成果基础上，以高度的文化自觉、生态自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与特色产业布局碎片化约束、全面释放“有机之州第一县”品牌潜能、实现从“传统农牧县”向“特色产业强县”和“共同富裕样板”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、生态同域、文化同源、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“共同富裕试验县”的战略定位和“12563”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在独特文化底蕴和生态约束下，通过空间治理现代化创新，将顶级的文化资源、生态资源和农业资源转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有乡城特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议乡城县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和国家重大战略实施的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新乡城”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献璀璨的乡城力量。
