甘肃省酒泉市敦煌市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视甘肃省酒泉市敦煌市在奋力谱写中国式现代化敦煌实践崭新篇章、锚定省委赋予“打造大敦煌文化旅游经济圈核心增长极和世界级文化旅游目的地”使命任务、紧扣“文化兴市、生态立市”战略核心、深入实施“两城两都一圈”（文化之城、艺术之城、文创之都、会展之都，大敦煌文化旅游经济圈）建设、全力推进国际文化旅游名城建设的战略背景下，进一步优化市内镇级行政区划设置、深化“一核三区”空间协同、促进“景城一体、城乡融合、文旅共生”发展的战略价值与可行路径。报告基于对敦煌市作为世界文化遗产富集地、国家历史文化名城、丝绸之路重要节点城市，肩负着保护传承弘扬敦煌文化、引领区域文旅产业高质量发展的独特市情、资源禀赋、产业基础、现行“9镇”区划格局及“十四五”全方位发展成就的深入分析，提出以“核心引领、廊带串联、片区协同、全域融合、治理提效”为总体思路的行政区划调整深化构想。调整旨在通过科学整合相邻镇域资源、优化“中心城区—近郊文旅融合区—远郊生态农业与特色旅游区”功能分工与协同机制，进一步破解当前行政区划与“一核三区”（沙州主城区、莫高副城区、七里副城区、鸣沙山-月牙泉片区等）空间格局及“文旅引领、多业并举”产业体系协同不足、中心城区（沙州镇）作为国际旅游城市核心服务区的承载能力与精细化管理水平有待提升、近郊镇（七里镇、肃州镇、月牙泉镇、莫高镇）与核心景区及城区融合发展需深化、远郊镇（阳关镇、转渠口镇、郭家堡镇、黄渠镇）特色资源挖掘与乡村振兴需强化、大敦煌文化旅游经济圈“核心圈”内部协同机制需进一步实体化等问题，构建与世界级文化旅游目的地定位和高质量发展要求高度契合的集约高效、功能清晰、特色鲜明、协同联动的行政区划与治理新体系，最终服务于经济高质量发展（2025年地区生产总值同比增长8.2%，增速酒泉第一、全省第五）、文旅产业能级跃升（2025年接待游客2439.3万人次，旅游花费229亿元）、城市品牌深刻蝶变（成功创建全国文明城市，入选全国县域旅游综合实力百强县）以及全体居民共同富裕（城乡居民收入稳步增长，文旅赋能效应显著），为全国历史文化名城和世界遗产地探索通过空间治理现代化和区域协同机制创新，实现文化保护传承、生态绿色发展、旅游富民强市有机统一提供“敦煌范式”。
一、 敦煌市基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
敦煌市地处甘肃省河西走廊最西端，是甘肃、青海、新疆三省（区）交汇处，东接瓜州县，西邻新疆若羌县，南与肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县毗邻，北与新疆哈密市相连。全市总面积2.67万平方公里，其中绿洲面积仅1991平方公里，占总面积的7.18%，是典型的绿洲城市。截至2025年末，全市常住人口约18.24万人。敦煌自汉武帝元鼎六年（前111年）置郡已有2100多年历史，是古丝绸之路上的咽喉锁钥、历史文化重镇和国家首批对外开放的旅游城市。作为世界文化遗产莫高窟、玉门关遗址、悬泉置遗址的所在地，敦煌被赋予建设“文化之城、艺术之城、文创之都、会展之都”和打造大敦煌文化旅游经济圈“核心圈”龙头的战略使命，是甘肃省乃至国家向西开放、展示中华文化自信的重要窗口。
（二） 经济社会发展现状
“十四五”以来，敦煌市经济社会发展实现了历史性跨越，文旅融合引领高质量发展成效显著，综合实力大幅提升。2025年，全市地区生产总值同比增长8.2%，增速位居酒泉市第一、甘肃省第五，主要经济指标全面挺进酒泉市第一方阵。固定资产投资同比增长19.7%，社会消费品零售总额同比增长9%。招商引资到位资金76.72亿元，同比增长31.9%。
文旅产业龙头地位巩固，融合发展向“深”与“精”攀升
。2025年累计接待游客2439.3万人次，同比增长16.6%；实现旅游花费229亿元，同比增长21.1%。莫高窟数字展示中心（二期）、悬泉置交旅融合综合体等重大项目建成投用，阳关玉门关5A级景区创建加速推进。“万万计划”带动瓜州、肃北、阿克塞旅游人数和花费双提升。成功打造敦煌夜市（国家级旅游休闲街区）、敦煌书局、敦煌无界、敦煌食局等文旅消费新场景。《乐动敦煌》《千手千眼》入选全国旅游演艺精品名录。第八届丝绸之路（敦煌）国际文化博览会等601场会议展览赛事活动成功举办，会展经济蓬勃发展。
新兴产业培育壮大，发展支撑持续夯实
。坚持“新文旅新能源双轮驱动”。新能源产业加快发展，千亿级库姆塔格沙漠新能源基地列入国家计划，新能源并网发电40亿千瓦时，同比增长35%，首次实现全年全域用绿电。循环经济产业园区控规修编完成，国能光热、中能建风电等项目建成投产。市属国企整合为新文旅、新能源、新民生三大集团，改革效能显现。
生态立市战略深入实施，城乡面貌显著改善
。坚定不移走生态优先、绿色发展之路，构建“南护水源、西拒风沙”生态防线。党河下游水土保持与荒漠化综合治理等项目扎实推进，荒漠化、沙化土地面积持续减少。城市绿化投入创近年新高，建成多座口袋公园和小游园，城市绿地率达40.57%，人均公园绿地面积26.28平方米。成功创建全国文明城市，城市品质和文明程度大幅提升。
民生福祉持续增进，乡村振兴扎实推进
。高标准农田建设、水肥一体化推广助力农业节水增效。乡村旅游蓬勃发展，建成多个全国乡村旅游重点村、镇。公共服务全面提质，高考本科上线率达98.48%。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据敦煌市人民政府门户网站及甘肃省民政厅2025年行政区划代码信息，截至2025年底，敦煌市行政区划辖
9个镇
：
沙州镇
（市委、市政府所在地，全市政治、经济、文化中心）、
七里镇
（青海石油管理局机关所在地和青海油田后勤生活基地）、
肃州镇
、
莫高镇
、
转渠口镇
、
阳关镇
、
月牙泉镇
、
郭家堡镇
、
黄渠镇
。全市下辖56个村民委员会和若干社区。
尽管敦煌市在“十四五”期间取得了辉煌成就，但面对“十五五”时期奋力建设国际文化旅游名城、做大做强做靓大敦煌文化旅游经济圈核心增长极的历史新要求，现行“9镇”的行政区划格局，在支撑“两城两都一圈”战略落地、优化全域旅游空间布局、深化景城融合与城乡统筹、提升超大城市旅游目的地治理效能等方面仍面临一些深层次挑战：
“中心城区”核心服务功能与超大规模客流承载能力不匹配
。
沙州镇
作为唯一的城市建成区，面积仅8.7平方公里，常住人口约6万余人，却承载着全市绝大部分的旅游接待、商业服务、行政管理功能。随着游客量持续攀升（年接待超2400万人次），城市交通、住宿、餐饮、公共服务等面临巨大压力，城市精细化管理、旅游秩序维护、应急处突能力亟待提升。
“景城分离”与“镇景协同”机制有待深化
。世界级景区鸣沙山月牙泉位于
月牙泉镇
，莫高窟位于
莫高镇
，阳关、玉门关位于
阳关镇
。景区管理与所在镇行政管理分属不同体系，在规划衔接、基础设施共建、环境共治、利益共享等方面存在壁垒，影响整体旅游体验和综合效益最大化。例如，鸣沙山月牙泉景区周边的民宿、餐饮、交通组织需要与月牙泉镇更紧密的协同。
各镇发展定位与资源禀赋匹配度需进一步优化
。
七里镇
作为石油生活基地，功能相对独立；
肃州镇
、
莫高镇
、
月牙泉镇
紧邻城区或核心景区，文旅融合、城市拓展特征明显；
转渠口镇
、
郭家堡镇
、
黄渠镇
以绿洲农业为主；
阳关镇
地处偏远，以特色林果和边境文化旅游为特色。各镇之间如何避免同质竞争，形成错位发展、功能互补的格局，需要更清晰的引导和机制保障。
大敦煌文化旅游经济圈“核心圈”内部协同需实体化机制支撑
。敦煌作为“核心圈”龙头，与瓜州县、肃北县、阿克塞县的一体化发展已在客源互送、宣传联动等方面取得成效，但在更深层次的规划统筹、交通网络、产品线路、市场监管、生态共保等方面，缺乏跨县域的实体化协调机构和利益联结机制，制约了“核心圈”整体竞争力的提升。
生态保护与绿色发展空间需进一步协调
。敦煌绿洲生态极其脆弱，水资源是生命线。各镇的发展必须严格遵循生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。如何在严格保护生态的前提下，优化城镇和产业发展空间，促进节水农业和生态旅游，是需要精细统筹的课题。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临奋力建设国际文化旅游名城、引领大敦煌文化旅游经济圈高质量发展的历史新起点，对敦煌市行政区划进行前瞻性、系统性、功能性的优化调整与机制创新，是破解空间约束、深化景城融合、优化产业布局、全面释放“两城两都一圈”建设红利、实现从“旅游城市”向“城市旅游”和“国际文化旅游名城”跨越的关键性战略举措。
优化空间治理单元，强力支撑“国际文化旅游名城”定位和“两城两都一圈”发展战略的迫切需要
。通过区划调整或管理机制创新，可以使镇的设置更好地适配“一核三区、廊带串联、全域旅游”的空间格局，以及“文化之城、艺术之城、文创之都、会展之都”的功能定位。使行政区划成为强化核心服务、深化文旅融合、统筹生态保护、促进城乡协调的有效载体。
破解“景城分离”与“镇景壁垒”，深化全域旅游发展的内在要求
。通过创新景区与所在镇的协同治理模式，或探索设立跨行政区的文化旅游功能区，有利于统筹旅游资源开发、基础设施配套、环境综合治理、旅游市场秩序维护，实现规划一张图、管理一盘棋、服务一站式，提升游客体验和综合效益。
强化沙州核心功能，提升国际旅游城市综合承载能力的客观需要
。作为接待数千万级游客的国际旅游城市核心区，
沙州镇
需要在城市管理、交通组织、住宿接待、商业服务、应急保障等方面实现能级跃升。通过优化内部管理架构或拓展战略空间，可以为重大文旅项目落地和城市功能提升提供更充足的空间，增强对全市旅游服务的辐射和中枢作用。
促进各镇特色发展，构建优势互补、协同共进的城镇体系的必然选择
。针对各镇资源禀赋和发展阶段差异，通过内部区划优化或建立片区化发展联盟，有利于引导资源要素向优势区域集中，避免同质化竞争，形成“一镇一品”、“一片一特色”的发展格局，全面推进乡村振兴和共同富裕。
深化“大敦圈”核心圈协同，打造区域文旅共同体的现实需求
。探索与瓜州、肃北、阿克塞等周边县建立更紧密的协同发展机制，甚至在条件成熟时探讨更高层级的空间整合可能性（如“敦煌文化旅游经济特区”），有利于在更大范围内统筹资源配置、统一品牌营销、共建基础设施、共拓客源市场，提升区域整体竞争力。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、文化同源、产业相关、功能互补、规模适度、利于保护、便于管理、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合敦煌市“十四五”辉煌成就、“十五五”规划目标及“国际文化旅游名城”战略定位，本报告提出以下战略性调整深化布局构想。鉴于敦煌市生态敏感性和世界遗产保护的特殊要求，调整需极其审慎，方案重点聚焦于“机制创新、功能优化、片区协同、景城融合”。
“一核”
：
做强“沙州城市综合服务与文旅消费核心”
。以
沙州镇
现有辖区为基础，强化其作为全市政治、经济、文化、商贸、交通枢纽和国际旅游服务核心的综合功能。重点提升城市品质，建设“文化之城”、“艺术之城”核心展示区，完善“吃住行游购娱”全要素服务体系，打造世界级旅游目的地城市客厅。
“三区协同”
：
“莫高-月牙泉文旅融合与生态保育区”
：涵盖
莫高镇
、
月牙泉镇
及
七里镇
部分区域。聚焦莫高窟、鸣沙山月牙泉世界级遗产保护与利用，发展文化遗产旅游、生态旅游、研学旅游、低空旅游、沙漠体验等，严格控制开发强度，守护好敦煌文化的根与魂。
“阳关-玉门关边塞文化与特色农业区”
：以
阳关镇
为主体，联动
肃州镇
西部。聚焦阳关、玉门关等边塞文化遗产保护与旅游开发，发展特色林果（葡萄、李广杏）种植及精深加工、户外运动、研学旅行，打造边塞文化旅游胜地和高品质农产品基地。
“转渠口-郭家堡-黄渠绿洲农业与田园休闲区”
：涵盖
转渠口镇
、
郭家堡镇
、
黄渠镇
。聚焦高效节水农业、现代种业、设施农业，发展田园观光、农事体验、乡村民宿，建设城市“菜篮子”基地和乡村旅游示范区。
“两带串联”
：
“丝路文化旅游发展带”
：沿G215、柳格高速等交通干线，串联沙州核心、莫高窟、悬泉置、西千佛洞、阳关、玉门关等核心文旅资源，打造文化体验主轴。
“党河生态景观与休闲农业带”
：沿党河两岸，串联城市景观、湿地公园、乡村田园，打造生态休闲廊道。
“全域融合”
：强化市级统筹，推动各功能区错位发展、优势互补，实现文化保护、生态保育、旅游发展、城乡建设的深度融合。
（二） 具体调整方案建议
方案一（近期优化与协同机制创新为主）：在保持现有9镇建制基本稳定的前提下，重点推进管理机制创新、功能区协同治理和“景城一体”深化。
升格“沙州镇”为“沙州街道”，并适时析置新街道
。鉴于
沙州镇
已完全城镇化且承担核心城市功能，建议稳妥推进“镇改街”工作，设立“沙州街道办事处”。同时，根据城市功能分区和人口分布，可研究析置新的街道办事处（如“鸣山路街道”、“阳关中路街道”等），提升城市精细化、网格化管理水平，更好地服务旅游客流和市民生活。
成立“莫高窟-鸣沙山月牙泉文化旅游功能区管理委员会”
。由市级主要领导牵头，整合
莫高镇
、
月牙泉镇
及涉及景区的相关区域，成立跨镇域的功能区管委会。统一负责该区域内的文化遗产保护、旅游规划、项目建设、市场管理、环境整治、社会事务协调等，实现“规划、保护、管理、运营、服务”一体化。
建立“阳关-玉门关边塞文化生态旅游区协同发展联盟”
。以
阳关镇
为龙头，建立与
肃州镇
（西部）的协同发展机制。统筹边塞文化遗址保护利用、特色林果产业发展、户外运动基地建设、旅游线路开发，打造统一的品牌和营销体系。
推动“转渠口-郭家堡-黄渠现代农业协同发展区”建设
。建立三镇农业产业协同联盟，统一规划高标准农田和高效节水灌溉项目，共建农产品品牌和销售渠道，联合开发现代农业观光和乡村旅游线路，促进农业增效、农民增收。
探索“大敦煌文化旅游经济圈核心圈”实体化协调机制
。在酒泉市级层面推动下，探索建立由敦煌市牵头，瓜州县、肃北县、阿克塞县参与的“大敦圈核心圈协调发展联席会议”制度，并争取设立常设协调机构。重点在跨区域交通互联（如旅游环线）、旅游产品整合、联合营销推广、市场监管联动、生态补偿机制等方面取得突破。
方案二（远期适度整合探讨）：在条件成熟、充分论证、依法依规的前提下，可审慎探讨以下整合可能性。
探讨“月牙泉镇”与“鸣沙山月牙泉景区”管理机构的深度整合
。鉴于
月牙泉镇
的发展与鸣沙山月牙泉景区高度依存，远期可探索将
月牙泉镇
的行政管理职能与景区管理机构进行深度整合，实行“区镇合一”或“景镇合一”的管理体制，实现区域发展的高度统一。
探讨“莫高镇”部分区域与“莫高窟数字展示中心及接待区”的功能融合
。随着莫高窟游客接待中心及数字展示中心（二期）投用，其周边区域（可能涉及
莫高镇
部分区域）已成为重要的旅游服务区。可研究将该区域划定为“莫高文化旅游服务区”，实行特殊的管理政策，重点发展文化创意、研学教育、旅游服务等产业。
保持“阳关镇”、“转渠口镇”、“郭家堡镇”、“黄渠镇”建制，强化其特色功能
。这些镇地域相对独立，特色鲜明，应保持其建制完整性。
阳关镇
重点发展边塞文化旅游和特色林果；
转渠口镇
、
郭家堡镇
、
黄渠镇
重点发展现代绿洲农业和田园休闲。
明确“七里镇”功能定位，促进其与主城区融合发展
。
七里镇
作为独立的工矿生活区，应进一步完善城市功能，加强与
沙州镇
的交通联系和公共服务共享，探索“飞地经济”或产业协作模式。
深化各项协同机制（同方案一）
。无论远期是否进行区划整合，近中期都必须全力推进管理机制创新、功能区协同和“大敦圈”内部融合。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持文化保护优先与可持续发展
。任何调整都必须以有利于世界文化遗产和各类文物的保护为前提，严格遵守《文物保护法》和相关规划，确保敦煌文化的真实性和完整性得到永续传承。
坚持生态立市与绿色发展
。调整必须严守生态保护红线，落实最严格的水资源管理制度，有利于推进“山水林田湖草沙”系统治理，走生态优先、绿色低碳的发展道路。
坚持文旅融合与高质量发展
。调整必须服务于“两城两都一圈”建设，有利于优化旅游空间布局，提升旅游服务品质，延长产业链条，实现文旅产业高质量发展。
坚持城乡统筹与共同富裕
。调整必须有利于缩小城乡差距，推动基础设施和公共服务向农村延伸，让农民更多分享文旅发展红利，扎实推动共同富裕。
坚持区域协同与开放共赢
。调整必须有利于深化与大敦煌文化旅游经济圈内其他县市的合作，构建优势互补、利益共享的区域发展共同体。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划优化与区域协同战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
。建议在省委省政府、酒泉市委市政府的领导下，成立由敦煌市主要领导及相关部门、各镇、景区管理机构、专家学者、群众代表共同参与的行政区划优化与文旅融合发展工作领导小组。深入开展多学科综合研究，进行全面的文化遗产影响评估、生态影响评估、社会稳定风险评估和经济影响评估。制定详尽的《敦煌市行政区划优化与文旅深度融合发展实施方案》，依法依规按程序报批。
坚持规划引领与多规合一
。调整方案必须与《敦煌市国土空间总体规划（2021—2035年）》、《大敦煌文化旅游经济圈发展规划》等紧密衔接。特别是要编制好“沙州中心城区”、“莫高-月牙泉文旅功能区”、“阳关边塞文化区”等重点区域的详细规划和专项规划，实现“多规合一”，强化空间管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
。
机构与人员
：若涉及“镇改街”或设立功能区管委会，需制定周密的人员安置、资产划转和机构整合方案，确保平稳过渡。
财政与事权
：调整完善市、镇（街道）、功能区之间的财政管理体制和事权划分。探索建立跨区域的税收分享、生态补偿、文化遗产保护补偿等利益协调机制。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务在调整中水平不降、衔接顺畅。优化旅游咨询服务网点布局，推行“全市通办”、“一网通办”。
强化项目支撑与协同发展
。以区划优化和协同机制建设为契机，谋划和实施一批重大基础设施、文旅融合、生态环保、民生共享项目。例如，加快推进沙州城区旅游集散中心扩容、莫高窟-月牙泉景区快速通道、阳关旅游公路升级、党河生态治理、各镇乡村旅游提升等项目建设。
创新治理模式与智慧赋能
。深化“放管服”改革，打造国际一流旅游营商环境。加快建设“智慧敦煌”、“数字文旅”，提升城市管理和旅游服务的智能化、精细化水平。探索建立“一部手机游敦煌”综合服务平台，整合文旅资源，提升游客体验。
做好宣传引导与风险防控
。广泛宣传区划优化对于保护文化遗产、促进文旅发展、改善民生福祉的积极意义。充分听取社会各界、特别是涉及调整区域干部群众、文旅企业和原住民的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整过程平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划优化与深度区域协同战略，预期将为敦煌市带来以下显著成效：
空间治理体系深刻优化，文旅发展合力系统性增强
。形成“一核引领、三区协同、两带串联”的高效空间治理新格局。沙州核心服务功能极大提升，莫高-月牙泉区域实现一体化保护利用，阳关等特色片区优势更加凸显，全域旅游资源统筹配置更加合理，整体竞争力大幅提升。
文化遗产保护与利用达到新高度
。“莫高窟-鸣沙山月牙泉文化旅游功能区”等机制将极大强化世界遗产的整体性、系统性保护，同时促进文旅深度融合，让文化遗产在有效保护中焕发新的生机。
国际旅游城市品质显著提升
。沙州城区管理更加精细高效，旅游接待和服务设施更加完善，交通组织更加顺畅，游客体验感和满意度大幅提升，“文化之城、艺术之城”魅力更加彰显。
全域旅游与乡村振兴扎实推进
。各镇特色优势得到充分发挥，形成一批文旅名镇、农业强镇、生态美镇。乡村旅游蓬勃发展，农民收入渠道拓宽，城乡差距持续缩小。
大敦煌文化旅游经济圈核心引领作用更加突出
。通过内部优化和外部协同，敦煌的核心增长极作用将进一步强化，带动瓜州、肃北、阿克塞共同发展，形成更具竞争力的区域文旅品牌和产品体系。
体制机制创新取得突破，形成可复制推广经验
。在破解超大型旅游目的地治理、文化遗产地保护与发展、景城融合、跨区域文旅协同等世界性难题方面探索出成功路径，形成一套可复制、可推广的“敦煌经验”，为全球同类地区提供借鉴。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在奋力建设国际文化旅游名城、引领大敦煌文化旅游经济圈高质量发展的历史新起点，敦煌市以高度的文化自觉和战略远见，推进行政区划优化与区域深度协同发展，是顺应世界级旅游目的地发展规律、破解空间与体制约束、全面释放“两城两都一圈”建设红利、实现从“人类的敦煌”到“心向往之”的现代化国际名城蝶变的关键抉择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两带串联”布局及调整构想，旨在通过管理机制创新与功能区协同“双轮驱动”，使行政区划和治理架构更好地适配敦煌市“国际文化旅游名城”的战略定位和“文化兴市、生态立市”的发展部署。这不仅是行政建制的物理微调，更是对一座世界文化遗产城市如何通过空间治理现代化和体制机制创新，在严格保护中实现永续发展、在深化融合中促进共同富裕的深刻探索。建议敦煌市在省委省政府、酒泉市委市政府的坚强领导与支持下，把握“十五五”规划实施的历史契机，凝聚全市智慧，坚守文化保护和生态红线，尊重群众意愿，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划优化与区域协同的制度优势切实转化为建设“经济强、文化兴、生态美、百姓富”新时代美丽敦煌的强大动能，让千年敦煌在新时代绽放更加璀璨的文化之光，为新时代中国式现代化甘肃实践贡献更加独特的“敦煌力量”。