甘肃省甘南藏族自治州舟曲县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视甘肃省甘南藏族自治州舟曲县现行行政区划格局与高质量发展要求之间的适配性，深入剖析其作为长江上游重要生态安全屏障、国家级“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、“藏乡江南·花开舟曲”文旅品牌承载地，以及“农业优先型、文旅赋能型”功能定位县域，在新时代背景下推动生态价值转化、特色产业升级、城乡融合发展、地质灾害避险搬迁后续扶持所面临的空间治理挑战与发展机遇。报告认为，舟曲县当前“15镇4乡”、总面积约3010平方公里、常住人口约11.41万人的行政区划架构，在支撑“13579”发展思路、落实“五强”行动、擦亮“中国天然氧吧”名片、巩固拓展脱贫攻坚成果、保障群众生命财产安全（通过大规模避险搬迁）等方面发挥了基础性作用。但也存在乡镇数量偏多、规模效益不均、核心文旅资源整合度有待提升、特色产业链条协同不足、县城中心辐射带动力有待加强、避险搬迁后人口分布与治理格局变化等深层次问题。为深入贯彻落实国家乡村振兴战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略、新时代党的治藏方略及甘肃省“强县域”行动部署，服务舟曲县打造新时代“五个甘南”实践样板和“十个舟曲”建设目标，有必要在严格遵循地域相邻原则、尊重历史人文与民族聚居特点、保障各族群众切身利益、坚守生态保护红线、衔接避险搬迁成果的前提下，对县域内部行政区划进行战略性、科学性、前瞻性优化调整。本报告聚焦“发展当地经济、促进当地全面发展、提高人民收入福利”的核心目标，提出一套以“强化中心引领、整合文旅廊带、优化产业片区、适配搬迁新局”为主线的行政区划调整与空间治理优化方案体系，旨在通过行政资源的科学重组与空间格局的优化重塑，破解发展壁垒，降低行政成本，激发内生动力，全面提升县域综合承载能力、特色产业竞争力和民生保障水平，将舟曲县建设成为全国知名的生态文化旅游目的地、高原特色现代农业示范区和地质灾害治理与乡村振兴协同推进的典范。
第一章：引言与研究背景
1.1 研究缘起与意义
行政区划是国家治理体系的空间载体和资源配置的重要工具，其设置的合理性与动态调整的适时性，直接关系到区域治理现代化水平和经济社会发展活力。当前，我国正处在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，舟曲县作为甘南州东南部重要的生态屏障、文化名县和地质灾害综合治理与避险搬迁的典型区域，其发展质量直接关系到全州生态安全、民生保障和区域协调发展。优化县域内部行政区划设置，是完善基层治理体系、促进城乡要素平等交换、推动以人为核心的新型城镇化建设、高效整合生态文旅资源、发展壮大“1+6”特色产业、巩固地质灾害避险搬迁成果的关键举措。
舟曲县历史悠久，文化底蕴深厚（“中国楹联文化县”），生态地位重要，同时也是全国地质灾害高发区。“十四五”以来，舟曲县经济社会发展与防灾减灾取得显著成就，预计“十四五”末地区生产总值达35.49亿元，年均增长3.96%；城乡居民人均可支配收入分别达36176元、13263元，年均分别增长5.7%、8.4%。荣获国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、全国休闲农业重点县、全省首个“中国天然氧吧”等称号。以拉尕山、翠峰山、“簪花之路”为核心的文旅产业蓬勃发展，2024年招商引资到位资金增速位居全省榜首。“1+6”特色产业（文旅产业+中藏药材、从岭藏鸡、中华蜂、黑土猪、花椒、羊肚菌）体系迭代升级，建成省级现代农业产业园1个、产业基地213个。尤为重要的是，成功实施大规模生态及地质灾害避险搬迁，将3107户12361名群众安全转移至兰州新区，从根本上保障了受威胁群众的生命财产安全，并为县域内人口布局优化创造了条件。然而，对标“农业优先型、文旅赋能型”发展定位和“十五五”高质量发展要求，舟曲县仍面临乡镇建制较多（15镇4乡）但部分乡镇人口规模小、密度低，导致行政资源分散、规模效益不足；核心文旅资源“簪花之路”串联立节、大峪、武坪、插岗、拱坝、曲告纳、博峪等多个乡镇，一体化开发、统一营销存在行政壁垒；中藏药材、从岭藏鸡等特色产业布局相对分散，产业链协同和集群效应有待加强；县城峰迭新区（含城关镇）作为中心城镇，对南部、东南部边远乡镇的辐射带动能力受地理和交通制约；大规模避险搬迁后，部分迁出区乡镇人口减少、村庄空心化，治理格局和公共服务需求发生变化；与四川九寨沟等周边地区的跨区域文旅协同机制有待深化等挑战。因此，开展舟曲县行政区划调整的战略研究，对于破解自身发展瓶颈、优化国土空间布局、深化文旅农旅融合、提升治理效能、巩固搬迁成果、引领县域经济高质量发展具有重大的理论价值和现实紧迫性。
1.2 研究目标与方法
本研究旨在：第一，全面评估舟曲县现行行政区划与经济社会发展、生态保护、产业升级、避险搬迁后新格局需求的匹配度及存在问题；第二，论证行政区划调整对于促进舟曲县生态价值转化、文旅产业集聚、特色农业增效、城乡融合、治理效能提升、人民福祉改善的必要性与可行性；第三，提出一套符合地域相邻原则、有利于精简高效、促进资源整合、激发内生动力的行政区划调整与空间治理优化方案；第四，规划科学稳妥的实施路径与配套保障机制；第五，前瞻性分析调整可能带来的综合效益与潜在风险。
研究方法主要包括：文献分析法，系统梳理国家、省、州关于行政区划管理、乡村振兴、生态保护、地质灾害防治、民族地区发展的政策文件与学术成果；数据实证法，基于舟曲县官方统计公报、政府工作报告、发展规划等资料进行定量与定性分析；案例比较法，借鉴国内同类生态功能区、地质灾害搬迁区、旅游县区划调整的成功经验与教训；系统思维法，将舟曲县区划调整置于全州、长江上游生态保护大局和避险搬迁后续发展大局中统筹考量。
1.3 报告结构
本报告共分十章。第二章全面分析舟曲县经济社会发展与行政区划现状；第三章深入诊断现行区划存在的主要问题与挑战；第四章阐述行政区划调整的指导思想和基本原则；第五章提出具体的行政区划调整方案设想；第六章规划方案的实施步骤与保障机制；第七章分析调整方案的预期综合效益；第八章评估潜在风险并提出应对策略；第九章为结论与政策建议。
舟曲县位于甘肃省南部、甘南州东南部，地处青藏高原、黄土高原、四川盆地结合部，甘、川两省交界，白龙江自西向东贯穿全境。东邻陇南市宕昌县，北接定西市岷县，西连迭部县，南与四川省九寨沟县接壤。全县总面积约3010平方公里，森林覆盖率57.94%，草原盖度86%，年均向长江直接涵养补给Ⅱ类以上优质水量达10.6亿立方米。现辖15个镇（城关镇、大川镇、峰迭镇、立节镇、东山镇、曲告纳镇、博峪镇、巴藏镇、憨班镇、坪定镇、果耶镇、武坪镇、大峪镇、江盘镇、拱坝镇）、4个乡（曲瓦乡、南峪乡、八楞乡、插岗乡），共197个行政村（社区）。县人民政府驻峰迭新区（原城关镇区域）。2023年末常住人口11.41万人，城镇化率约32.77%（2021年数据）。有藏、汉、回等民族，藏族人口占35.9%。
舟曲县的战略定位清晰且多重：
长江上游重要生态安全屏障和国家级“绿水青山就是金山银山”实践创新基地
：生态地位极端重要，是“中国天然氧吧”。
“农业优先型、文旅赋能型”发展定位县
：甘肃省明确的县域经济发展类型，要求舟曲县在保障生态安全的前提下，大力发展高原特色生态农牧业和文化旅游业。
“藏乡江南·花开舟曲”文旅品牌核心区
：拥有拉尕山、翠峰山、沙滩国家森林公园等自然景观，以及“簪花之路”旅游风景廊道、楹联文化、东山转灯等丰富的人文旅游资源。
高原特色现代农业重要基地
：“1+6”特色产业体系（文旅+中藏药材、从岭藏鸡、中华蜂、黑土猪、花椒、羊肚菌）是县域经济的重要支柱，舟曲纹党参、从岭藏鸡、纹党蜜等品牌享誉全国。
地质灾害综合治理与避险搬迁示范区
：成功实施大规模生态及地质灾害避险搬迁，为全国类似地区提供了“舟曲经验”。
甘南州东南部门户和川甘青旅游大通道节点
：随着交通条件改善，与四川九寨沟等景区的联动日益紧密。
2.2 现行行政区划格局与历史沿革
舟曲县古为羌道县地，1955年正式设县。经过多次调整，形成了目前的“15镇4乡”格局。从空间分布、人口规模和功能特征看：
中部县城与综合服务区
：以
峰迭镇
（含峰迭新区，县政府驻地）和
城关镇
（老县城）为核心，是全县政治、经济、文化、交通中心，人口相对集中。
东部生态农业与文旅区
：包括
大川镇
、
东山镇
、
坪定镇
、
江盘镇
等，地处白龙江沿岸河谷地带，是特色农业和部分文旅资源的集中区域。
西北部文旅与特色农业区
：包括
立节镇
（“簪花之路”起点）、
巴藏镇
、
憨班镇
等，拥有拉尕山等景区，是文旅发展和特色种植业的重要区域。
西南部生态文旅与民族风情区
：包括
武坪镇
、
插岗乡
、
拱坝镇
、
曲告纳镇
、
博峪镇
等，是“簪花之路”的核心路段，串联众多藏寨和生态秘境，文旅资源富集，但也是地质灾害高发区。
南部边缘乡镇
：
果耶镇
等，部分区域也受地质灾害影响。 各乡镇在人口规模、经济总量、产业侧重上存在差异，峰迭、城关等镇人口集聚度高；立节、武坪、拱坝等镇是文旅资源富集区；部分乡镇如拱坝镇（常住人口4769人）、曲瓦乡等人口规模较小。
2.3 经济社会发展成就与挑战
“十四五”以来，舟曲县经济社会发展与防灾减灾取得显著成就：
综合实力稳步提升
：预计“十四五”末地区生产总值达35.49亿元，年均增长3.96%。2024年地区生产总值34亿元，招商引资到位资金增速位居全省榜首。
生态建设与避险搬迁成果丰硕
：成功创建国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地和“中国天然氧吧”。全面完成生态及地质灾害避险搬迁任务，3107户12361名群众在兰州新区安居乐业，从根本上消除了重大安全隐患。
特色产业蓬勃发展
：“1+6”特色产业体系深入实施，建成省级现代农业产业园1个、各类产业基地213个，5个农产品入选全国名特优新农产品名录。中藏药材出口贸易和发明专利授权实现“零的突破”。
文旅融合成效显著
：“簪花之路”旅游风景廊道成为交旅融合样板，拉尕山大景区基础设施加快建设。2024年服务业对经济增长贡献率达77.22%。
民生福祉持续改善
：城乡居民收入稳步增长，2024年城镇居民人均可支配收入3.38万元，农村居民人均可支配收入1.22万元，较2021年分别增长16.07%、24.99%。所有行政村集体经济年收入均超33万元。
然而，深层次的结构性矛盾依然存在：
乡镇建制多而散，行政效能与规模经济不足
：19个乡镇管理仅11万余人口，部分乡镇如拱坝镇（4769人）、曲瓦乡等人口规模极小，行政运行成本相对较高，公共服务难以形成规模效应，在资源整合、产业规划、项目争取上力量分散。
文旅资源整合不足，“全域旅游”格局有待强化
：核心旅游资源“簪花之路”串联立节、大峪、武坪、插岗、拱坝、曲告纳、博峪等多个乡镇，分属不同行政单位，在统一规划、基础设施互联互通、旅游线路一体化设计、品牌联合营销等方面存在行政壁垒，未能完全形成“一盘棋”发展合力。
特色产业布局分散，集群效应尚未充分发挥
：中藏药材、从岭藏鸡、中华蜂等产业虽有一定特色，但生产、加工、销售环节在不同乡镇间协同不够，产业链条延伸不足，品牌效应和附加值有待进一步提升。
县城中心辐射带动力有限，城乡发展不平衡
：峰迭新区（含城关镇）作为县城，对西南部、东南部边远乡镇的辐射带动受地理距离和交通条件制约，城乡基础设施和公共服务均等化水平有待提高。
避险搬迁后人口分布与治理格局变化带来新课题
：大规模搬迁至兰州新区后，部分迁出区乡镇人口减少、村庄出现空心化趋势，原有的乡镇建制、公共服务设施布局、基层组织设置可能需要适应性调整，以优化资源配置、降低运行成本、提高治理效率。
跨区域协同面临体制机制障碍
：与四川九寨沟在“簪花之路”延伸、旅游环线打造方面，需要更紧密的协同机制。
第三章：舟曲县行政区划调整的必要性与可行性分析
3.1 调整的必要性
优化乡镇设置，提升基层治理效能和资源利用效率的现实需求
：通过适度合并地域相邻、产业相近、人口规模过小的乡镇，特别是考虑避险搬迁后部分乡镇人口减少的现实，可以减少行政建制数量，精简机构和人员，降低行政运行成本，将节约的财政资源更多用于民生改善和产业发展。同时，有利于在更大范围内统筹配置教育、医疗、文化等公共服务资源，提升服务质量和效率。
整合文旅资源，打造“簪花之路”品牌的内在要求
：调整有利于打破乡镇行政壁垒，围绕“簪花之路”核心廊道，整合沿线立节、大峪、武坪、插岗、拱坝、曲告纳、博峪等乡镇的旅游资源，统一规划、统一开发、统一管理、统一营销，打造更具吸引力和竞争力的旅游目的地，避免内部同质化竞争和重复建设。
促进产业集聚，延伸特色产业链条的必然选择
：调整有利于在更大的空间单元内统筹布局“1+6”特色产业基地，促进中藏药材、从岭藏鸡、中华蜂等特色种养业的规模化、标准化和品牌化发展，培育更具市场竞争力的产业集群，提高“舟曲纹党”、“舟曲从岭藏鸡”等品牌价值。
强化中心带动，促进城乡融合发展的战略举措
：优化峰迭新区（含城关镇）与周边乡镇的行政管理关系，可以进一步拓展县城发展空间，增强其综合服务功能和辐射带动能力，促进人口、产业、要素向中心区域合理集聚，带动周边乡镇协同发展，加快以县城为重要载体的新型城镇化建设。
适配避险搬迁新格局，优化县域治理结构的客观需要
：大规模人口外迁后，部分乡镇的管理幅度和服务对象发生变化。通过区划调整，可以重新优化乡镇布局，使行政区划更符合实际人口分布和治理需求，提高治理精准性和有效性。
深化区域协同，融入更大发展格局的有效途径
：优化内部区划，形成更加清晰的功能板块，有利于舟曲县以更统一的姿态，深度融入甘南州“一区六地一通道”发展格局，加强与四川九寨沟等周边地区在生态保护、文旅联动等领域的合作。
3.2 调整的可行性
坚实的政策与规划基础
：国家乡村振兴战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略（涉及白龙江流域）、地质灾害防治与生态移民政策为优化县域行政区划提供了宏观指引。甘肃省“强县域”行动和甘南州“一区六地一通道”建设部署明确了发展方向。舟曲县“十五五”规划及“13579”发展思路、“五强”行动，为区划调整提供了清晰的规划依据。大规模避险搬迁的完成也为区划优化创造了人口空间重构的条件。
清晰的功能分区与资源禀赋
：县域内已初步形成中部综合服务、东部生态农业、西北部文旅、西南部生态文旅与民族风情等功能分区，产业布局和资源分布相对集中，为按照功能导向进行区划整合提供了客观基础。“簪花之路”的规划建设更强化了沿线乡镇的联动性。
避险搬迁提供了人口空间重构的契机
：3107户12361人搬迁至兰州新区，使得部分原乡镇人口减少，为合并规模过小乡镇、优化行政区划提供了现实可能性和社会接受度。
干部群众的发展共识与民意基础
：全县上下对做大做强文旅产业、发展特色农牧业、改善民生福祉、守护绿水青山、巩固搬迁成果有着强烈的共同愿望，这为推进有利于长远发展的区划调整奠定了坚实的社会基础。避险搬迁的成功实施也展现了党委政府强大的组织动员和改革创新能力。
生态补偿与绿色发展机制提供支撑
：作为国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，舟曲在探索生态产品价值实现机制方面有政策优势，区划调整可以更有效地统筹生态保护与绿色发展，使生态补偿资金和项目发挥更大效益。
第四章：行政区划调整的指导思想与基本原则
4.1 指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，深入落实习近平总书记视察甘肃重要讲话重要指示精神和新时代党的治藏方略。以铸牢中华民族共同体意识为主线，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局。紧紧围绕甘肃省“强县域”行动部署和甘南州“一区六地一通道”建设大局，以舟曲县“十五五”规划为引领，以“强中心、聚文旅、优产业、护生态、惠民生、固搬迁”为核心目标。以破解乡镇规模效益不足、文旅资源分散、产业协同不畅、中心辐射不强、搬迁后治理适配等突出问题为着力点，遵循城镇化发展规律、乡村发展规律和生态保护规律，坚持系统观念，统筹发展与安全、改革与稳定、保护与开发、当前与长远，稳妥审慎推进舟曲县行政区划优化调整工作。着力通过“强化县城核心、整合文旅廊带、优化农业片区、保育生态区域、适配搬迁格局”，构建与资源环境承载能力相适应、与“农业优先型、文旅赋能型”功能定位相匹配、有利于生态价值转化和特色产业集聚、有利于巩固避险搬迁成果、有利于各族群众共同富裕的行政区划新格局，为将舟曲县建设成为全国知名的生态文化旅游目的地和高原特色现代农业强县奠定坚实的空间治理基础。
4.2 基本原则
生态优先，安全发展
：将生态保护和地质灾害防治作为调整的刚性约束和前置条件。任何调整都必须有利于整体性生态保护修复，有利于筑牢长江上游生态安全屏障，有利于巩固地质灾害避险搬迁成果。坚持在保护中发展、在发展中保护，严守生态红线、永久基本农田和城镇开发边界。
相邻整合，地理相连
：严格遵循地域相邻原则，确保任何区划调整在地理空间上连成一片，便于行政管理、基础设施互联互通和经济社会一体化发展。坚决杜绝“飞地”式调整，确保方位准确。优先考虑自然地理单元一致、经济联系紧密、民族分布和谐的相邻区域。
发展导向，民生为本
：调整必须紧紧围绕发展生态经济、促进全面进步、提高人民收入福利的核心目标，以解决实际问题、增进群众福祉为出发点和落脚点，特别要有利于文旅产业发展、特色农业增效和搬迁群众稳定致富。
文旅融合，产业集聚
：调整要有利于强化“藏乡江南·花开舟曲”和“簪花之路”品牌，促进沿线乡镇旅游资源深度整合；有利于“1+6”特色产业形成规模效应和集群优势。
精简统一，效能优先
：以提升行政效能、降低运行成本、优化治理结构为目标，科学确定区划调整的规模和标准，构建扁平高效、权责清晰的基层管理体制。充分考虑避险搬迁后的人口分布变化。
稳妥有序，依法依规
：坚持科学论证、民主决策、风险评估、依法依规报批。调整方案应充分考虑历史沿革、民族习惯、干部群众意愿和适应能力，制定周密过渡计划，确保社会和谐稳定、民族团结巩固。
统筹兼顾，协同联动
：将舟曲县的调整置于全州发展大局中统筹考虑。调整要有利于深化与四川九寨沟等周边地区的跨区域合作，促进整体协调发展。
第五章：舟曲县行政区划调整方案设想
基于以上指导思想和原则，结合舟曲县“一心（县城峰迭）、一廊（簪花之路文旅廊道）、两区（东部农业区、西南生态文旅区）、多点（特色产业点）”的潜在空间格局和资源产业分布，并充分考虑地质灾害避险搬迁后的人口分布变化，本报告提出三套循序渐进的方案设想。
5.1 总体思路：构建“一核引领、一廊驱动、两区协同、多点支撑”的县域空间发展新格局
通过区划调整，优化形成核心突出、廊带驱动、片区联动、多点支撑、特色鲜明的发展格局：
“一核”
：即
峰迭县城综合服务核心
。强化其政治、经济、文化、商贸、创新综合服务功能，提升辐射带动能力。
“一廊”
：即
“簪花之路”生态文旅融合发展廊道
。整合立节、大峪、武坪、插岗、拱坝、曲告纳、博峪等沿线乡镇资源，打造国际知名的生态文化旅游廊道。
“两区”
：
东部特色农业与城乡融合区
：以城关、大川、东山、坪定、江盘等乡镇为主体，聚焦“1+6”特色农业、农产品加工和县城周边休闲农业。
西南部生态保育与民族风情区
：以武坪、插岗、拱坝、曲告纳、博峪等乡镇为主体，聚焦生态保护、民族文化体验和深度旅游。
“多点”
：即各乡镇的特色产业基地、旅游节点和美丽乡村。
5.2 具体调整方案设想
方案A（近期优化方案）：以乡镇适度合并与功能区培育为重点
此方案侧重在现行乡镇框架内进行适度整合，并探索设立跨乡镇的功能区，同时考虑避险搬迁后人口减少的乡镇。
强化“一核”
：
研究峰迭镇、城关镇、江盘镇一体化发展
：三地地理相邻，同处县城及周边区域，可研究通过设立“县城融合发展示范区”或管理委员会等形式，加强在规划、建设、管理、服务方面的协同，优化县城空间布局。
整合“簪花之路文旅廊道”
：
设立“簪花之路生态旅游度假区管委会”
：将
立节镇
（起点）、
大峪镇
、
武坪镇
、
插岗乡
、
拱坝镇
、
曲告纳镇
、
博峪镇
等“簪花之路”沿线旅游资源富集、生态功能重要的区域进行整合，成立县级功能区管委会，统一负责规划、建设、管理、营销，打造统一的文旅品牌。
优化“东部特色农业区”
：
研究大川镇与东山镇协同发展
：两地同处白龙江沿岸，农业基础较好，可加强在特色农业、乡村旅游等方面的协同。
合并人口规模过小或受搬迁影响较大的乡镇
： 评估
曲瓦乡
、
南峪乡
、
八楞乡
等人口规模较小乡镇与邻近乡镇合并的可行性。特别考虑地质灾害避险搬迁后，部分乡镇人口进一步减少，合并的紧迫性和可行性增加。
方案B（中期深化方案）：实施乡镇规模优化与功能区实体化
在方案A探索成功的基础上，进行更实质性的乡镇区划调整。
实施乡镇合并
：
将城关镇、江盘镇整体并入峰迭镇
，组建新的“峰迭镇”或“舟曲县城区”，作为县城核心区，统一管理，强化中心功能。
将插岗乡整体并入武坪镇
：两地相邻，同属“簪花之路”廊道，合并有利于旅游资源整合和管理。
研究曲瓦乡并入巴藏镇或立节镇
的可行性。
研究南峪乡、八楞乡并入大川镇或东山镇
的可行性。
考虑将人口规模极小、且受避险搬迁影响显著的个别乡镇进行合并
。
优化后格局
：乡镇数量从19个适度减少至12-14个，形成规模更合理、功能更清晰的格局，同时“簪花之路生态旅游度假区”作为实体化功能区运行。
方案C（远景展望方案）：探索“县辖功能区”与“特色经济区”模式
在生态旅游和特色产业发展到更高阶段、治理体系更加完善的条件下，探索更灵活的区划治理模式。
将“簪花之路生态旅游度假区”升格为县级直属的“生态旅游经济区”
，赋予更大的经济管理、规划建设和环境保护权限。
设立“白龙江流域特色农业经济区”
：整合峰迭、大川、东山、坪定等乡镇，成立县级农业经济区，专门负责特色农业、农产品加工、品牌建设等。
设立“西南部生态保护与民族文化体验区”
：整合武坪、拱坝、曲告纳、博峪等区域，成立县级生态文化区。
进一步优化乡镇布局
，形成“县城核心区+特色经济区+一般乡镇”的现代化县域空间治理体系。
5.3 方案比选与推荐实施路径
推荐实施路径
：采取“规划引领、试点先行、重点突破、稳步推进”的策略。
近期（1-2年）
：全力推动
方案A
。重点编制《“簪花之路”生态旅游度假区总体规划》，成立“簪花之路生态旅游度假区管委会”（筹备）；研究峰迭、城关、江盘一体化发展方案；选择1-2个人口规模小、合并条件成熟的乡镇（如曲瓦乡）开展合并可行性研究。此阶段重在优化功能分区，创新管理体制，并充分评估避险搬迁后乡镇格局变化。
中期（3-5年或“十五五”期间）
：在方案A成功实施并取得共识的基础上，依法依规启动
方案B
。率先推动城关镇、江盘镇并入峰迭镇；推动插岗乡并入武坪镇；评估并实施曲瓦、南峪、八楞等乡的合并。使乡镇设置更加科学合理，形成“簪花之路”统一管理格局。
远期
：根据发展需要，探索
方案C
，进一步提升特色产业和生态文旅发展的专业化、集约化水平。
综合建议：立即启动《“簪花之路”生态旅游度假区总体规划》编制和管委会筹备工作，将其作为推动舟曲文旅产业跨越式发展和生态价值高效转化的“一号工程”。同时，将峰迭、城关、江盘的一体化发展作为优化县城空间布局、强化中心辐射的突破口，开展深入调研和方案设计。对避险搬迁涉及乡镇进行专项评估，科学调整其区划设置。
第六章：行政区划调整的实施路径与保障机制
6.1 实施步骤
顶层设计与组织启动阶段（6-12个月）
：成立由县委、县政府主要领导牵头的“舟曲县行政区划与空间治理优化工作领导小组”。聘请专家团队，开展全面调研，完成《舟曲县行政区划调整总体可行性研究报告》、《重点区域整合方案研究报告》、《社会稳定与民族团结风险评估报告》、《地质灾害避险搬迁影响评估报告》等。开展初步宣传和意见征集。
方案完善与民主协商阶段（6个月）
：将初步方案草案，广泛征求县人大、政协、各乡镇、各村（社区）、企事业单位、社会各界代表及民族宗教界人士的意见，特别要听取已搬迁至兰州新区群众代表的意见。召开各类座谈会、听证会，深入拟调整区域的干部群众中沟通，吸纳合理建议，完善方案。
依法报批与宣传动员阶段（时间依审批流程而定）
：按照《行政区划管理条例》等法定程序，将成熟的调整方案形成政府请示，附全套论证材料，报甘肃省人民政府审批。同步开展大规模、精准化的宣传动员，通过多种形式说明调整背景、意义、方案和保障措施，凝聚最广泛的社会共识。
批复后组织实施阶段（1-2年）
：获得批复后，制定详尽的《实施方案》。稳妥有序开展新机构挂牌、人员安置、资产债务划转、档案移交、公共服务衔接、勘界立碑等工作。确保各项工作无缝衔接，社会秩序平稳，群众生产生活不受影响。特别注意做好搬迁群众原籍地与新行政区划的政策衔接。
巩固提升与效能评估阶段（长期）
：调整完成后，建立跟踪评估机制，定期对新区划下的经济发展、生态保护、社会治理、公共服务、民族团结、搬迁群众权益保障等进行评估。及时解决问题，推动深度融合，最大化释放改革红利。
6.2 配套政策与保障机制
组织保障
：坚持党的全面领导，领导小组统筹协调。明确民政、组织、编制、发改、财政、自然资源、文旅、农业农村、林草、民宗、乡村振兴（负责搬迁后续扶持）等各部门职责，形成工作合力。
财政保障
：积极争取中央、省、州生态补偿、乡村振兴、民族地区发展、地质灾害治理等专项资金支持，设立区划调整专项经费。妥善处理区划调整后的财政基数整合、债务化解问题。确保调整后地区正常运转，民生支出只增不减。对合并后乡镇的基础设施和公共服务提升给予倾斜。
干部与人才保障
：制定公平、透明、人性化的干部安置方案，坚持“人随事走、编随事转”与个人意愿、能力专长相结合。加强干部培训，提升适应新岗位的能力。制定优惠政策，吸引和留住文旅管理、生态保护、现代农业、规划建设等方面的专业人才。
民生衔接保障
：成立民生服务保障专班，确保户籍、社保、医保、教育、草原森林生态补奖、地质灾害避险搬迁后续扶持等政策平稳过渡，待遇不降。优化调整后区域的学校、卫生院、便民服务中心等公共服务设施布局。特别关注搬迁群众在原籍地的权益保障和政策衔接。
规划与土地保障
：将区划调整与《舟曲县国土空间总体规划（2021-2035年）》及各乡镇国土空间规划实施紧密结合，科学优化“三区三线”。保障文旅、农业、生态保护等产业发展和民生项目合理用地需求。妥善处理避险搬迁后的宅基地复垦、土地流转等问题。
生态保护与地灾防治保障
：将生态保护和地质灾害防治作为调整方案的核心约束。加强调整区域的生态环境监测和执法，确保任何开发建设活动都以生态保护为前提。继续做好地质灾害隐患点的监测预警和工程治理。
风险防控保障
：完善应急预案，针对可能出现的舆论风险、社会矛盾、民族关系、搬迁群众权益纠纷等风险点，建立快速反应和处置机制。加强信访工作和法律服务，依法保障各方合法权益。
宣传与舆情引导保障
：建立权威信息发布和舆情监测引导机制，及时回应社会关切，澄清不实信息，营造有利于调整工作的良好舆论氛围。重点向干部群众讲清调整对于促进发展、改善民生、巩固搬迁成果的积极意义。
第七章：行政区划调整的预期效益分析
7.1 经济效益
降低行政运行成本，提高财政资金使用效率
：乡镇合并可直接减少行政机构数量和相关支出，将更多财力用于经济发展和民生改善，特别是在避险搬迁后部分乡镇人口减少的背景下，效益将更加明显。
促进文旅产业集聚升级，提升综合收入
：整合“簪花之路”沿线旅游资源，打造统一品牌和精品线路，可以提升游客体验和消费水平，显著增加旅游综合收入。预计通过整合，旅游接待人次和收入年均增长率可再提升3-5个百分点。
优化农业资源配置，增强产业竞争力
：合并相关农业乡镇，有利于统一规划“1+6”产业基地，引进和培育龙头企业，发展精深加工，延伸产业链，提升“舟曲纹党”、“舟曲从岭藏鸡”等品牌附加值和市场占有率。
增强招商引资吸引力
：功能区设置和乡镇规模优化，使产业定位更清晰、投资环境更优化、要素保障更有力，对外部资本吸引力显著增强。
拓展县城发展空间，培育新的增长极
：峰迭、城关、江盘一体化发展，有利于承接人口和产业，发展现代服务业，提升县城能级，形成更强的区域经济增长极。
7.2 社会效益
提升公共服务效能和均等化水平
：合并后的中心镇可以集中优质资源，提供更高质量的教育、医疗、文化等公共服务，并辐射周边区域，促进城乡基本公共服务均等化。
提高基层治理能力和效率
：管理幅度更加合理，有利于实施精细化管理，政策执行更加顺畅，应急响应更加迅速。适配避险搬迁后的人口分布，使治理更加精准有效。
促进民族团结和社会和谐
：科学的区划调整充分尊重各民族聚居特点和风俗习惯，有利于促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识。
优化城镇体系结构
：形成“县城核心区—重点特色镇（文旅重镇、农业强镇）—一般乡镇—美丽乡村”的梯次分明、功能互补的城镇体系。
7.3 对人民收入与福利的促进
创造更多就近就业岗位
：文旅产业升级将创造大量导游、住宿、餐饮、交通、文创、安保等岗位；农业产业链延伸将增加种植、养殖、加工、物流、销售等就业机会。预计可新增直接和间接就业岗位。
提高农牧民经营性收入和财产性收入
：特色农业的规模化、品牌化将提升农产品收购价格和农民收入。旅游发展带动农家乐、民宿、土特产销售、民俗表演等，直接促进农牧民增收。土地流转、入股合作社等也能增加财产性收入。
改善城乡人居环境和生活品质
：区划调整有利于集中资源进行基础设施（道路、供水、环卫、网络）建设和环境整治，提供更优质的公共服务，直接惠及广大群众。
巩固避险搬迁成果，保障搬迁群众权益
：通过区划优化，可以更有效地统筹管理迁出区土地、生态资源，发展后续产业，保障搬迁群众在原籍地的合法权益，并为其返乡创业或参与原籍地发展提供更好的平台。
第八章：潜在风险与应对策略
8.1 主要风险
社会稳定与民族团结风险
：调整可能触及部分干部群众的地域情感、历史认同和现实利益，在民族地区需格外谨慎处理，避免影响民族团结和社会稳定。搬迁群众对原籍地行政区划变更可能产生疑虑。
短期管理磨合与服务空档风险
：调整初期，机构整合、人员调整、业务交接可能导致短期内管理效率下降，公共服务出现短暂衔接不畅。
财政与债务处置风险
：涉及资产、债权债务的划转，过程复杂，若处置不当可能引发纠纷，影响基层财政稳定和干部积极性。
干部安置与思想波动风险
：乡镇合并涉及领导干部和一般工作人员的岗位调整、职务变动，可能产生思想波动和安置压力。
生态保护与地灾防治压力风险
：旅游开发强度增加和城镇空间拓展可能对局部生态环境带来新的压力。区划调整需确保地质灾害防治责任不落空。
8.2 应对策略
加强宣传引导，保障全程民主参与
：坚持公开透明，广泛征求意见，特别做好民族宗教界代表人士、老干部、乡村能人、搬迁群众代表的思想工作。用发展前景和惠民实效凝聚共识。
制定周密预案，确保平稳过渡
：针对机构整合、人员安置、服务衔接等关键环节制定详细操作手册和应急预案。设立过渡期联合办公机构，实行“一站式”服务，确保群众办事不受影响。建立搬迁群众权益保障专项通道。
依法依规处置，确保公平公正
：严格按照国家有关规定进行清产核资和审计，过程公开，结果公正。积极争取上级财政支持，妥善解决历史遗留问题和债务分担。
以人为本，妥善安置人员
：制定公平合理的干部安置方案，拓宽安置渠道（如交流任职、提前退休、培训转岗等）。加强思想疏导和就业服务，确保干部队伍稳定。
强化生态监管，坚守安全底线
：将生态保护和地质灾害防治作为调整方案的硬约束和绩效考核的核心指标。严格执行环保法规，加强环境监测。在“簪花之路”等生态敏感区实行最严格的环境准入制度。明确并压实新区划下的地质灾害防治责任。
第九章：结论与政策建议
9.1 主要结论
当前，舟曲县正处在生态价值加速转化、文旅产业提质升级、特色农业百花齐放、地质灾害避险搬迁取得决定性胜利后的新发展阶段。其乡镇规模效益不均、文旅资源分散、产业协同不畅、中心辐射不强、搬迁后治理格局适配等问题，已成为制约其高质量发展和乡村全面振兴的突出瓶颈。基于对舟曲县县情、发展挑战和战略机遇的深入分析，本报告认为，推动舟曲县行政区划与空间治理战略性优化调整，具有极强的必要性、紧迫性和充分的可行性。这是一项提升效能、整合资源、优化布局、惠及长远的系统性改革，更是新时代推动民族地区县域治理现代化、探索“绿水青山就是金山银山”实践路径、巩固地质灾害防治成果的重要探索。
通过“强化县城核心、整合文旅廊带、优化农业片区、适配搬迁新局”的系统推进，舟曲县将能够构建起更加精简高效的基层治理体系，形成特色鲜明、协同有力的“一核一廊两区多点”发展格局，从而全面提升县域经济竞争力、世界级旅游品牌影响力和民生保障水平。这项调整不仅关乎舟曲县自身的未来，更关系到长江上游生态安全屏障的巩固、地质灾害综合治理经验的深化和甘南州东南部区域的协调发展。
9.2 政策建议
建议舟曲县委、县政府高度重视，抢抓机遇，科学决策
。将行政区划与空间治理优化工作提升到县域发展战略和体制机制创新的重要位置，成立高规格领导小组，立即启动实质性研究和准备工作。将“优化空间布局、促进文旅农旅深度融合、适配避险搬迁后新格局”作为“十五五”规划的重要改革任务予以明确部署。
建议采取“功能先行、试点突破、稳步推进”的稳健实施策略
。集中力量首先推动“簪花之路生态旅游度假区”的规划建设和体制创新，将其作为全县文旅产业发展的核心引擎和生态价值转化的示范区。选择峰迭、城关、江盘一体化发展作为优化县城空间、强化中心功能的试点。在试点成功的基础上，逐步推广经验。对避险搬迁涉及乡镇的区划调整进行专项研究，审慎推进。
建议将区划调整与国土空间规划、文旅发展规划、农业产业发展规划、避险搬迁后续扶持规划深度绑定
。以《舟曲县国土空间总体规划（2021-2035年）》为引领，科学优化全域空间布局和功能分区。提前谋划合并后功能区或新设区域的产业定位和项目布局，确保“机构调整”与“发展融合”同步推进，与“1+6”产业布局和“簪花之路”品牌打造紧密结合，与搬迁群众后续发展紧密衔接。
建议积极争取州委、州政府及省委、省政府的大力支持
。将舟曲县的区划优化作为甘南州探索生态功能区、地质灾害搬迁区、民族地区高质量发展新路径的试点案例，向上级充分汇报其重大意义、成熟条件和周密方案，争取在政策、资金、项目审批等方面获得倾斜支持，特别是利用好国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地和避险搬迁后续扶持政策。
建议在整个过程中始终坚持以人民为中心，做到科学、民主、法治、稳妥
。把保障和改善民生、维护群众合法权益、巩固民族团结、保护生态环境、保障搬迁群众权益作为调整工作的出发点和落脚点。通过扎实的工作和显著的成效，赢得全县各族人民（包括已搬迁群众）最广泛的理解、支持和拥护，确保这项重大改革平稳落地、造福于民，为全国同类地区高质量发展提供“舟曲经验”。