新疆维吾尔自治区哈密市巴里坤哈萨克自治县行政区划优化与高质量发展战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区哈密市下辖的边境自治县、国家重要的能源基地和草原文化旅游目的地——巴里坤哈萨克自治县。作为新疆“东大门”的北翼屏障、丝绸之路经济带北通道的重要节点，巴里坤县正处在由传统农牧业与资源开发并重，向现代能源化工、清洁能源、特色文旅深度融合转型的关键时期。2024年，全县实现地区生产总值187.62亿元，同比增长17.3%，增速位居全市前列，经济总量占哈密市的17.3%。其中，第二产业增加值147.70亿元，占比高达78.7%，以煤炭开采、煤电、煤化工、新能源为主的工业经济已成为绝对主导。全县正围绕哈密市“一标杆两典范”发展定位和“123456”发展思路，全力打造“国家级现代能源与化工产业示范区”、“丝路北通道交通物流新枢纽”、“新疆东部特色旅游目的地”。
然而，在奋力谱写高质量发展新篇章的征程中，现行“5镇7乡”（巴里坤镇、博尔羌吉镇、大河镇、奎苏镇、三塘湖镇、萨尔乔克乡、海子沿乡、下涝坝乡、石人子乡、花园乡、大红柳峡乡、八墙子乡）的行政区划格局，在支撑县域经济均衡协调发展、优化国土空间开发保护格局、提升治理现代化水平、促进城乡融合与民族团结进步等方面面临一系列深层次挑战：作为总面积约3.69万平方公里、常住人口约10万人的地广人稀县份，下辖12个乡镇，平均每个乡镇管理人口不足万人，部分乡镇（如八墙子乡、下涝坝乡等）规模过小，存在行政资源配置分散、公共服务供给成本高、难以形成规模效应等问题。县域内部发展不均衡问题突出，经济活动和重大项目高度集中于
三塘湖镇
（煤化工、新能源）、
博尔羌吉镇
（矿业）等北部工矿区域，而南部以巴里坤镇为中心的农牧业及文旅区域，以及西部、东部部分乡镇，发展相对滞后，“北重南轻、东西薄弱”的空间经济格局明显。各乡镇空间距离较远，功能定位交叉与同质化竞争并存，不利于资源集约利用和特色产业培育。作为边境县和哈萨克族自治县，部分边境乡、牧业乡承担着守边固边、生态保护和民族文化传承的特殊功能，其发展路径需特殊考量。
本研究旨在深入剖析巴里坤县在新时代背景下，如何通过前瞻性、科学性的内部行政区划优化与战略性空间重构，破解“小县多乡”的管理效能瓶颈、促进县域南北协调与城乡融合发展、强化边境生态安全屏障、更好服务国家能源安全与边疆长治久安战略。核心命题是：在严格遵循地理相邻原则、确保方位准确、充分尊重民族区域自治制度和历史文化传承的前提下，探索通过乡镇合并、功能整合等路径，构建更有利于要素集聚、产业协同、生态保护、高效治理、兴边富民的县域空间治理新结构，最终实现区域经济更高质量发展、社会全面进步和各族群众共同富裕的根本目标。报告坚决杜绝任何违背地理相邻原则的强行拼凑或方位错乱的调整构想。
报告将系统论证内部区划优化的战略必要性，提出“强化核心、整合片区、突出特色、守边兴边”的总体思路，设计多套基于不同整合深度与操作可行性的方案并进行比选，评估其综合效益与潜在风险，最终为巴里坤县建设成为哈密市高质量发展的重要支撑、国家重要的现代能源化工基地、宜居宜业宜游的边疆特色强县提供系统性、前瞻性的学术参考与决策依据。
关键词
：巴里坤哈萨克自治县；行政区划优化；县域治理；均衡发展；能源化工；兴边富民
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 巴里坤县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 推动内部行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 巴里坤县内部行政区划优化的具体方案设计与比选
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
七、 预期效益综合分析
八、 潜在风险、挑战与应对策略
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家治理体系的基石，其科学设置与动态优化是提升边疆民族地区治理效能、促进区域协调发展、筑牢生态安全屏障的关键制度安排。对于巴里坤哈萨克自治县这样一个兼具重要能源战略地位、典型“北工南农”、地处边境且多民族聚居的特殊县份而言，审视并优化其内部行政区划格局，不仅关乎自身治理现代化和可持续发展，更对保障国家能源安全、促进边疆地区繁荣稳定、探索民族地区高质量发展路径具有重要示范意义。当前，我国正深入推进以县城为重要载体的城镇化建设，强调优化县域空间布局，促进城乡融合发展。巴里坤县作为哈密市重要的经济增长极和生态屏障，其内部空间治理结构的优化，是破解发展不平衡、提升整体竞争力、实现从“资源大县”向“经济强县”“生态美县”“文化名县”跨越的必然要求。
审视巴里坤县现状，其发展呈现出“总量跃升、结构偏重、北工南农、点强面弱、地广人稀”的鲜明特征。优势在于：依托丰富的煤炭、风能、光能资源，已形成快速增长的能源化工产业集群，经济增速迅猛，固定资产投资高位增长（2024年1-7月同比增长106%）。挑战在于：经济增长过度依赖北部工矿区，县域内部南北发展失衡；乡镇数量多、规模小，行政运行成本相对较高，公共服务难以实现规模效益；部分乡镇产业基础薄弱，人口承载力和吸引力有限；作为边境县和自治县，守边固边、生态保护、民族团结与经济发展任务多重叠加。
因此，对巴里坤县内部行政区划进行战略性、系统性研究，探索通过空间治理单元优化来提升整体效能、促进内部均衡、释放发展潜能的路径，具有重要价值。理论上，有助于探索边疆民族地区、资源型县份如何通过内部区划调整，实现高效治理、生态保护与全面发展。实践上，旨在为巴里坤县委、县政府提供决策参考，通过优化内部空间布局，更好地统筹发展与安全、工业与农业、城镇与乡村、保护与开发，最终在更高层次上实现“新疆高质量发展重要增长极支撑县”的目标，为哈密市建设中国式现代化典范城市贡献巴里坤力量。
本研究采用文献研究、数据分析、比较分析、系统分析等方法。在全面梳理巴里坤县历史沿革、最新经济数据、官方规划（《巴里坤县国土空间总体规划（2021—2035年）》及各乡镇国土空间规划草案）及政策文件的基础上，结合其资源环境承载力、人口分布、产业布局和边境生态功能，借鉴国内先进地区通过乡镇合并促进县域发展的成功经验，进行多维度论证与方案设计。研究坚持问题导向、目标导向、效能导向，以提升县域整体竞争力、可持续发展能力和各族群众获得感、幸福感、安全感为根本宗旨。
二、 巴里坤县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘与战略定位
经济总量与结构
：2024年，巴里坤县实现地区生产总值187.62亿元，同比增长17.3%，增速显著。三次产业结构为6.3:78.7:15.0，第二产业占据绝对主导地位，其中工业增加值贡献突出（规模以上工业增加值同比增长28.7%）。地方一般公共预算收入达到18.21亿元（前三季度），固定资产投资增长迅猛（1-7月同比增长106%），显示出强劲的投资拉动效应。
核心产业与特色优势
：
现代能源化工
：以三塘湖矿区为核心，煤炭产能持续释放（2024年原煤产量5768.51万吨，增长56.3%），煤电、煤化工项目密集布局（如国家能源集团哈密能源集成创新基地项目），三塘湖工业园区正朝着“国家级现代能源与化工产业示范区”目标迈进。
清洁能源
：风电、光伏等新能源产业快速发展，2024年规模以上风电企业发电量72.12亿千瓦时，增长22.6%，已成为重要的电力输出基地。
特色精品农牧业
：以“力坤”牌绿色牛羊肉、马铃薯为代表，同时发展晚熟哈密瓜、冷凉蔬菜、饲草料等特色种植和骆驼、牛羊养殖。
文化旅游产业
：依托巴里坤草原、古城、冰雪资源等，打造“新疆东部特色旅游目的地”，2024年旅游收入增长显著。
社会发展与民生
：常住人口约10万人，由汉族、哈萨克族等13个民族构成。2024年社会消费品零售总额9.59亿元，增长5.6%。城镇居民和农村居民人均可支配收入持续增长（前三季度分别增长5.2%和9.0%）。
战略定位与目标
：根据《巴里坤县国土空间总体规划（2021-2035年）》，其定位为“新疆高质量发展重要增长极支撑县”，具体打造“国家级现代能源与化工产业示范区”、“丝路北通道交通物流新枢纽”、“新疆东部特色旅游目的地”、“自治区级生态文明示范区”及“国家级历史文化名城”。
（二）现行行政区划格局、特征与内在张力
根据公开资料，巴里坤县下辖
5个镇
（巴里坤镇、博尔羌吉镇、大河镇、奎苏镇、三塘湖镇）、
7个乡
（萨尔乔克乡、海子沿乡、下涝坝乡、石人子乡、花园乡、大红柳峡乡、八墙子乡），以及兵团红山农场、黄土场开发区等。其空间格局与管理呈现以下特征与挑战：
“一核两带三区”的潜在空间结构与现实失衡
：
南部文旅与行政核心（巴里坤镇及周边）
：县城巴里坤镇是全县政治、文化、旅游服务中心，但经济规模和产业能级远低于北部工矿区。
北部能源化工产业带（三塘湖镇、博尔羌吉镇）
：是全县绝对的经济增长极和工业重心，三塘湖工业园区规划面积达1087.21公顷，重大项目云集。
中部特色农牧业带（大河镇、奎苏镇、石人子乡、花园乡等）
：是重要的农牧业产区。
西部及边境生态功能区（下涝坝乡、大红柳峡乡、八墙子乡等）
：地处偏远，生态脆弱，部分为边境地区，以牧业和生态保护为主。 当前发展严重向“北部产业带”倾斜，南北差距巨大，中部农牧业带和西部生态区发展动力不足。
乡镇数量多、规模小、实力悬殊
：全县12个乡镇，平均户籍人口约8000人。其中，三塘湖镇、博尔羌吉镇因工业开发，经济实力和人口集聚能力较强；而八墙子乡（仅1个村委会）、下涝坝乡等规模极小，发展基础薄弱。这种“小、散、弱”的格局导致行政管理成本相对较高，公共服务难以实现规模效益和高质量供给。
产业布局与行政区划匹配度问题
：三塘湖工业园区跨三塘湖镇相关区域，但在现行区划下，园区的规划、建设、管理需要与乡镇充分协调。特色农牧业（如肉牛肉羊产业带、马铃薯种植区）也需要跨乡镇统筹品牌、标准和市场。
边境与生态保护的特殊性
：大红柳峡乡、下涝坝乡等西部、北部乡镇地处边境或生态敏感区，承担着守边固边和生态屏障功能，发展模式不能简单套用工业或农业乡镇，需要特殊的政策支持和功能定位。
兵地融合发展需求
：境内有兵团红山农场等单位，在规划统筹、设施共享、社会治理等方面需要进一步加强协调。
三、 推动内部行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
（一）战略必要性
提升县域治理效能，降低行政成本的迫切需要
：通过合并规模过小、人口过少的乡镇，可以精简机构、优化编制、降低财政供养压力，将有限的行政资源集中用于发展经济和改善民生。
促进资源要素优化配置，培育多元增长极的关键举措
：改变资源过度向北部工矿区域单一集中的现状，通过区划优化引导基础设施、公共服务、产业政策适当向中部、南部区域倾斜，培育巴里坤镇、大河镇等次级中心，促进县域均衡发展。
强化产业协同与集群发展，提升整体竞争力的必然要求
：打破乡镇边界对产业布局的束缚，有利于按照“北工、中农、南旅”的总体格局统一规划和管理，促进产业链上下游协同和特色产业集群发展。
推动城乡融合与乡村振兴，实现共同富裕的内在逻辑
：通过乡镇合并，可以整合资源，集中力量建设中心镇，提升其辐射带动乡村的能力，更好地实施乡村振兴战略，缩小城乡差距。
筑牢边境生态安全屏障，实现兴边富民的根本保障
：优化边境和生态脆弱区乡镇设置，有利于整合守边固边和生态保护力量，改善边远地区基础设施和民生条件，实现“留得住人、守得好边、护得好生态、致得了富”的目标。
（二）历史机遇
“十五五”规划开局与高质量发展要求
：为巴里坤县谋划中长期发展、优化内部空间布局提供了重要的时间窗口。
能源产业升级与重大项目布局
：国家能源集团等重大煤化工、新能源项目的落地，为北部区域跨越式发展和空间重构提供了强大动力。
乡村振兴与兴边富民政策支持
：国家和自治区持续加大对乡村振兴、边境地区、民族地区发展的投入，为优化农牧业乡镇和边境乡镇布局提供了政策机遇和资金支持。
较强的经济增长势头提供调整基础
：巴里坤县经济增速快，财政实力不断增强，有能力为区划调整涉及的机构改革、人员安置、基础设施建设提供必要的财力支撑。
（三）主要挑战
干部群众的地域认同与心理适应
：乡镇建制往往有历史渊源和情感认同，合并可能引发部分干部群众的不适应，尤其是在民族乡调整中需格外慎重。
利益格局调整的复杂性
：涉及机构撤并、干部安置、财政事权划分、集体资产处置等敏感问题。
边境与生态乡镇调整的特殊敏感性
：大红柳峡乡、下涝坝乡等作为边境或生态重要区域，其区划调整涉及国防、边防、生态安全等重大问题，必须慎之又慎。
民族因素考量
：作为哈萨克族自治县，调整需严格遵守民族区域自治法律法规，充分尊重少数民族意愿，保障其合法权益，促进民族团结。
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
坚持党的全面领导，服务新疆工作总目标
：确保调整有利于社会稳定和长治久安，有利于铸牢中华民族共同体意识，有利于强边固防和生态安全。
坚持相邻整合，规模适度
：所有调整必须严格基于地理相邻原则，以形成规模适度、管理高效、有利于发展的新单元为目标。
坚持尊重历史，照顾现实
：充分考虑历史沿革、民族分布、群众生产生活习惯和守边固边、生态保护需要，稳妥审慎推进。
坚持促进发展，改善民生
：将是否有利于优化产业布局、促进均衡发展、提高公共服务水平、增加群众收入作为根本标准。
坚持分类指导，特色发展
：根据各乡镇资源禀赋和功能定位，实行差异化发展策略，不搞“一刀切”。北部强化工业主导，中部突出农牧特色，南部聚焦文旅服务，西部及边境侧重生态与守边。
（二）总体思路
基于以上分析，本研究提出巴里坤县内部行政区划优化与战略布局的总体思路：
“强化核心、整合片区、突出特色、守边兴边”
。
强化核心
：进一步强化
三塘湖镇
作为县域工业经济增长极的核心地位，推动其与工业园区深度融合发展，建设现代化工矿新城。同时提升
巴里坤镇
作为县域行政、文化、旅游服务中心的综合功能。
整合片区
：对规模过小、发展动力不足的农业乡、牧业乡，按照地理相邻、产业相近、优势互补的原则进行适度合并，形成规模效应更强的中心镇或特色乡。
突出特色
：明确各片区功能定位。
北部工矿能源区
（三塘湖、博尔羌吉）突出能源化工；
中部特色农牧区
（大河、奎苏及周边）突出绿色农牧业；
南部文旅服务区
（巴里坤镇及周边）突出历史文化旅游和综合服务；
西部边境生态区
（大红柳峡、下涝坝等）突出生态保护和边境安全。
守边兴边
：保持并加强
大红柳峡乡
、
下涝坝乡
等边境乡、生态乡的特殊地位，在确保守边固边和生态保护首要任务的前提下，通过政策倾斜改善民生，实现兴边富民。
（三）战略目标（至2035年）
形成“一核两极、三区协同”的县域空间新格局
：“一核”指三塘湖工业增长极，“两极”指巴里坤镇行政文旅增长极和大河-奎苏特色农牧增长极，“三区”指北部能源化工区、中部特色农牧区、南部文旅服务区（含西部生态屏障区）协同发展。
构建精简统一、运行高效的基层行政管理体系
：乡镇数量得到优化，管理幅度更加合理，行政效能和公共服务供给能力显著提升。
实现产业协同与均衡发展
：能源化工、清洁能源、特色农牧、文化旅游等产业布局更加合理，形成错位发展、优势互补的产业集群，南北差距逐步缩小。
城乡融合发展水平显著提高
：基础设施和基本公共服务在县域内更加均衡配置，城乡居民收入差距持续缩小。
边境安全与生态屏障更加牢固，边民生活更加富裕
：边境和生态脆弱地区基础设施全面改善，边民安居乐业，守边固边和生态保护能力进一步增强。
五、 巴里坤县内部行政区划优化的具体方案设计与比选
基于地理相邻原则、促进均衡发展和强化特色功能的目标，本研究提出以下三套具有不同侧重点和整合力度的方案构想。
（一）方案一：小乡合并与功能优化（“稳健整合”方案）
此方案聚焦于合并规模过小的乡镇，优化功能布局，不进行大规模区划重构。
核心内容
：
合并八墙子乡
：将
八墙子乡
整体并入地理相邻、产业相近的
大红柳峡乡
或
下涝坝乡
（需进一步论证具体并入方向，以地理相邻、管理便利为原则）。八墙子乡规模极小（仅1个村委会），并入后有利于整合牧业资源，降低行政成本。
评估石人子乡与花园乡整合可行性
：两乡均位于县城南部附近，以农业为主，地理位置邻近。可研究在充分尊重民意和历史文化的基础上，进行合并的可行性，打造县城近郊现代农业示范区。
强化三塘湖镇核心地位
：维持三塘湖镇建制，进一步理顺其与三塘湖工业园区的管理体制，强化其作为县域经济核心引擎的地位。
保持边境生态乡稳定
：
大红柳峡乡
、
下涝坝乡
作为边境和生态重要区域，保持现有建制和区划基本稳定，继续强化其守边固边和生态保护功能，并加大兴边富民支持力度。
优化巴里坤镇管理
：可考虑将紧邻县城、城市化程度较高的区域进行内部管理优化。
优势
：改革幅度小，针对性强，主要解决“极小乡”问题，阻力相对较小；有利于整合资源，提升管理效率；保持了大局稳定。
挑战
：对县域空间格局的优化作用相对有限；部分合并可能面临干部群众的地域认同问题。
（二）方案二：构建“北中南”三大功能区（“功能重组”方案）
此方案在方案一基础上，进行更大范围的功能区整合，形成更清晰的“北工、中农、南旅”县域空间结构。
核心内容
：
打造“北部能源化工与工矿核心区”
：将
三塘湖镇
、
博尔羌吉镇
进行整合，设立新的
三塘湖镇
（或考虑设立“三塘湖市”的可行性研究），作为全县的工业中心、能源基地。可考虑将周边与工矿发展密切相关的区域纳入。
打造“中部特色农牧业发展区”
：将
大河镇
、
奎苏镇
、
石人子乡
、
花园乡
进行整合，设立新的
大河镇
（或保留奎苏镇名，视中心区位而定）。强化其作为全县绿色农牧产品生产加工基地的功能。
打造“南部文旅服务与行政中心区”
：将
巴里坤镇
、
萨尔乔克乡
、
海子沿乡
（部分区域，如靠近县城的区域）进行整合，设立新的
巴里坤镇
。强化其作为县城政治、文化、旅游服务中心和历史文化名城核心载体的功能。
设立“西部边境生态保护与牧业区”
：将
大红柳峡乡
、
下涝坝乡
、
八墙子乡
进行整合，设立新的
大红柳峡乡
（或保留其他名称），突出其边境管理、生态保护和特色牧业功能。
优势
：空间结构清晰，功能定位明确，有利于资源集中配置和产业集聚发展；能显著提升各功能区的能级和专业化水平；符合国土空间规划的分区思路。
挑战
：调整幅度较大，涉及多个乡镇的撤并，实施难度和阻力增加；合并后新镇的管理半径扩大，对治理能力提出更高要求；需要强有力的产业和基础设施规划引导；涉及民族乡（萨尔乔克乡、海子沿乡等）的调整需履行严格程序。
（三）方案三：深度整合与“大镇”模式（“效能优先”方案）
此方案旨在通过大幅度合并，大幅减少乡镇数量，形成4-5个综合实力强、管理效能高的“大镇”。
核心内容
：
设立“三塘湖市（镇级）”
：将
三塘湖镇
、
博尔羌吉镇
及周边工矿区域合并，设立一个以能源化工、新能源为核心的综合型工业重镇。
设立“巴里坤市（镇级）”
：将
巴里坤镇
、
萨尔乔克乡
、
海子沿乡
、
石人子乡
、
花园乡
合并，设立一个以行政服务、文化旅游、城郊农业为核心的综合性中心城镇。
设立“大河市（镇级）”
：将
大河镇
、
奎苏镇
合并，设立一个以特色农牧业生产、加工、物流为核心的农业强镇。
设立“大红柳峡乡”
：将
大红柳峡乡
、
下涝坝乡
、
八墙子乡
合并，设立一个以边境管理、生态保护、牧业生产为主的综合性边境生态乡。 调整后，全县形成“三镇一乡”或“四镇”的格局。
优势
：能最大程度地精简行政机构，降低行政成本，提高政策执行效率；有利于集中资源打造几个实力强劲的增长极。
挑战
：改革力度最大，震动也最大；干部安置压力巨大；合并后区域内部差异大，管理复杂；涉及多个民族乡的调整，程序极其复杂且敏感；边境乡的调整需最高层级审批，风险高。
（四）方案比选与推荐
可行性分析
：方案一（稳健整合）最符合当前实际，可立即启动研究，社会风险相对可控，特别是八墙子乡的合并具备较好的地理基础。方案二（功能重组）具有前瞻性，能较好解决功能混杂问题，但涉及多个乡镇和民族乡合并，需深入论证和严格程序。方案三（深度整合）虽能带来显著的效能提升，但面临的阻力、风险和成本最高，在现行条件下实施难度极大。
效益比较
：方案三在降低行政成本、形成规模效应方面潜在效益最大。方案二在优化空间布局、促进产业集聚方面的综合效益显著。方案一在解决最突出“小乡”问题、维持大局稳定方面的效益直接且见效快。
综合推荐
：
近期（2026-2027年）
：
优先实施方案一中的核心内容
。立即启动
八墙子乡并入相邻乡（如大红柳峡乡）
的可行性研究、社会稳定风险评估和具体实施方案。同步研究
石人子乡与花园乡整合
的可行性，进行充分调研和民意协商。此阶段以解决最迫切的“极小乡”问题和探索近郊农业乡整合路径为主。
中期（2028-2035年）
：在方案一取得成效、条件成熟的基础上，
推进方案二的规划与部分实施
。重点研究“北部能源化工核心区”（三塘湖、博尔羌吉整合）和“中部特色农牧业区”（大河、奎苏、石人子、花园整合）的可行性。南部文旅区（巴里坤镇、萨尔乔克、海子沿）的整合需格外慎重，充分尊重民族意愿和文化传承。西部边境生态区保持相对稳定，可先行推进基础设施和公共服务一体化。
长期（2035年以后）
：根据经济社会发展和管理需要，在共识广泛形成的前提下，再行评估是否需要进行如方案三般的深度整合。
大红柳峡乡、下涝坝乡等作为边境和生态屏障，其建制应长期保持稳定并不断强化
，主要通过加大投入改善条件，而非通过简单合并来调整。核心目标是建立与高质量发展、生态安全和边疆长治久安要求相适应的现代化治理结构。
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
（一）实施路径
：坚持“调研先行、规划引领、试点突破、依法依规、稳妥推进”，尤其注重民族因素、边境稳定和生态保护的特殊要求。
（二）阶段步骤
第一阶段：全面调研与方案制定期（2026年）
成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划优化工作领导小组。 开展全域乡镇发展现状、资源禀赋、群众意愿（特别是少数民族群众意愿）的深度调研，重点评估八墙子乡合并、石人子乡与花园乡整合的可行性。 完成相关合并方案的详细可行性研究报告、社会稳定风险评估报告及具体实施方案。 就涉及民族乡的调整问题，广泛征求当地干部群众、民族代表人士意见，进行充分协商。 制定详细的干部安置、资产处置、财政划转预案。
第二阶段：试点实施与重点推进期（2027-2028年）
按程序报批并实施
八墙子乡并入相邻乡
的工作。 根据调研和协商结果，稳妥推进
石人子乡与花园乡的整合
（如条件成熟）。 同步开展“北中南”功能区规划编制和基础设施对接研究。 调整优化相关机构设置、人员编制和财政管理体制。
第三阶段：深化拓展与效能提升期（2029-2035年）
总结试点经验，评估调整成效。 依据《巴里坤县国土空间总体规划（2021-2035年）》和产业规划，实质性推进“北部能源化工核心区”和“中部特色农牧业区”的资源整合与协同发展。 全面完善新设或合并后乡镇的治理体系和服务能力。 持续加大对西部边境生态区的投入，改善边民生产生活条件和生态保护能力。
第四阶段：巩固完善与远景展望期（2035年以后）
全面评估优化调整成效，根据新发展要求进行微调。 建成与社会主义现代化强县相匹配的行政区划和治理体系。
（三）关键举措
强化组织领导与顶层设计
：将区划优化工作纳入县委重要议事日程，制定周密的工作方案和时间表，积极争取市委、市政府及自治区支持。
坚持依法民主决策，尊重民族意愿
：严格遵守《行政区划管理条例》《民族区域自治法》等法规。涉及民族乡调整，必须履行严格的民主协商和报批程序，确保少数民族合法权益得到充分保障。
妥善做好人员安置与利益平衡
：制定公平、透明、多渠道的干部和人员安置方案。确保合并过程中，原有公共服务不断档、不降质，集体资产和群众利益不受损。
同步推进配套改革与规划衔接
：与区划调整同步，优化财政事权与支出责任划分，调整事业单位设置。确保调整后的规划与《哈密市国土空间总体规划（2021—2035年）》及巴里坤县各类专项规划紧密衔接。
加大边境和生态地区支持力度
：无论区划如何调整，都必须持续加大对大红柳峡乡、下涝坝乡等边境和生态脆弱地区的基础设施、公共服务、生态补偿和边民补贴投入，确保边境安宁、生态安全和边民富裕。
七、 预期效益综合分析
（一）政治与社会效益
提升边疆民族地区治理效能与维稳能力
：通过优化区划，整合基层管理资源，能够更有效地落实各项治疆方略，维护社会稳定和长治久安，强化边境地区的管控和服务能力。
促进民族团结与融合发展
：在充分尊重民族意愿基础上的合理调整，有利于促进各民族交往交流交融，共同发展，共享现代化成果。
提高公共服务均等化水平
：乡镇合并后，可以集中财力物力，在中心镇建设更高质量的教育、医疗、文化设施，使偏远地区群众也能享受到更好的公共服务。
（二）经济效益
降低行政运行成本
：减少乡镇数量，可以节约行政开支，将更多财政资金用于经济发展和民生改善。
优化产业布局与资源配置
：有利于按照功能区划集中布局产业，避免重复建设和恶性竞争。例如，整合中部农业乡镇，有利于统一打造“力坤”等区域公共品牌，提升市场竞争力。
促进要素集聚与城镇化
：引导人口和产业向三塘湖、巴里坤镇、大河镇等中心镇集聚，有利于提高城镇化质量，产生规模效应和集聚效应。
释放农村发展活力
：合并小乡弱乡，可以整合分散的农村资源，发展规模农业和特色产业，壮大村集体经济。
（三）社会与民生效益
改善基础设施条件
：有利于统筹规划建设县域交通、水利、通信等基础设施，提高覆盖率和通达深度，特别是改善西部边境地区条件。
创造更多就业机会
：产业集聚和城镇发展将创造更多非农就业岗位，促进农村劳动力转移，增加农民收入。
提升人居环境品质
：中心镇的建设将带动环境卫生、市政设施、居住条件的整体改善。
增强基层组织服务能力
：合并后的乡镇可以配备更齐全的公共服务机构和社会治理力量，提升服务群众的能力和水平。
八、 潜在风险、挑战与应对策略
社会稳定与民族关系风险
：调整可能引发部分干部群众因地域认同、利益调整产生的不满，特别是涉及民族乡的调整。
应对策略
：深入调研，充分听取民意，尤其尊重少数民族群众的意愿；制定周全的维稳预案和舆情引导方案；坚持公开、公平、公正原则，保障各方合法权益。
干部安置与思想波动风险
：机构撤并涉及干部岗位变动。
应对策略
：提前制定详细、透明的安置方案，提供多通道选择（交流任职、职级晋升、学习培训等）；加强思想政治工作，引导干部服从大局；按规定落实待遇保障。
边境与生态功能弱化风险
：任何调整都必须以确保边境安全和生态安全为前提。
应对策略
：大红柳峡乡、下涝坝乡等边境生态乡的建制必须保持稳定并强化功能。其他调整不得影响边境管控和生态保护。
短期管理效能下降风险
：合并初期可能存在职责不清、磨合不畅的问题。
应对策略
：加强新机构领导班子建设和干部培训；建立清晰的内设机构和运行机制；利用信息化手段提升管理效率。
特色文化传承风险
：合并可能使一些乡镇的历史文化特色被稀释。
应对策略
：在规划中注重历史文化保护与传承，将特色文化资源作为新镇区发展的重要内涵，避免“千镇一面”。
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
坚持和加强党的全面领导
：充分发挥县委总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保区划优化工作始终沿着正确方向推进。
争取上级支持与政策衔接
：积极向哈密市委、市政府和自治区党委、政府汇报，争取将巴里坤县内部优化纳入相关改革试点，给予政策倾斜。与市级、自治区级国土空间规划、兴边富民规划等做好衔接。
健全法治保障与民主协商机制
：确保调整全过程于法有据。涉及民族乡调整，必须建立完善的民主协商机制。调整后及时修订相关规范性文件。
创新财政与投融资机制
：调整过渡期给予必要的财政支持。鼓励社会资本参与新设镇的基础设施和公共服务项目建设。探索建立生态补偿、飞地经济等利益分享机制。
强化监督评估与动态调整
：建立区划调整实施效果评估机制，定期对经济发展、社会治理、民生改善、民族团结、生态保护等方面进行评估，根据评估结果进行必要的优化完善。
十、 结论与展望
巴里坤哈萨克自治县内部行政区划的优化与战略布局，是其破解“小县多乡”管理难题、促进县域南北协调、强化边疆生态治理、迈向更高水平现代化的关键战略抉择。这不仅是管理单元的整合，更是发展空间的优化、增长动能的重塑和边疆长治久安的夯实。当前，应以合并规模过小的八墙子乡为突破口，审慎研究石人子乡与花园乡整合的可行性，稳妥实施“稳健整合”方案，尽快释放改革红利，为更深层次的优化奠定基础。
本研究认为，近期应抢抓“十五五”规划开局之机，立即启动对八墙子乡并入相邻乡的深入研究与实施准备。在改革中，必须始终坚持以人民为中心，保障各族干部群众的合法权益，确保社会稳定和边境生态安全。中期应在条件成熟时，推进功能导向的“北中南”片区整合，使巴里坤县的产业布局和城镇体系更加科学合理。大红柳峡乡、下涝坝乡等作为边境生态屏障，其建制应长期保持稳定并不断强化。
展望2035年，一个无论内部区划如何演进的巴里坤县，都必将是一个经济更加繁荣、产业更加先进、城乡更加融合、生态更加优美、社会更加和谐、边疆更加稳固、人民更加幸福的社会主义现代化强县。它将是国家能源安全的重要保障，是新疆高质量发展的有力支撑，是各族群众团结奋斗、安居乐业的幸福家园。实现这一宏伟蓝图，需要科学的谋划、改革的勇气、务实的行动和持之以恒的奋斗。本研究旨在提供系统的学术分析和方案参考，助力这一历史进程的稳步推进。
（本报告为学术研究性报告，所有观点和建议仅供参考。具体政策的制定与实施，需以哈密市委、市政府及巴里坤县委、县政府的正式决策和国家法律法规为准。）