新疆伊犁哈萨克自治州昭苏县行政区划优化与高质量发展战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州直属县、国家生态文明建设示范县、首批国家全域旅游示范区、享有“中国天马之乡”、“中国油菜之乡”、“中国彩虹之都”、“天山雪都”等多张名片的生态旅游强县——昭苏县。昭苏县正处在奋力谱写中国式现代化昭苏新篇章、深度融入国家“一带一路”倡议、全面落实自治区党委和伊犁州党委决策部署、锚定建设“中国最美县城”战略目标、全力推进“1356”发展路径的关键时期。2024年，全县实现地区生产总值69.31亿元，同比增长6.3%，三次产业结构优化为42:9.1:48.9。其中，以旅游业为龙头的第三产业占比近半，马产业、现代农业特色鲜明，生态优势持续转化为发展优势。全县总面积约10464.9平方公里，根据最新资料，辖4个镇（昭苏镇、喀夏加尔镇、洪纳海镇、喀拉苏镇、乌尊布拉克镇、阿克达拉镇）、6个乡（察汗乌苏蒙古族乡、夏特柯尔克孜族乡、胡松图喀尔逊蒙古族乡、萨尔阔布乡等），县人民政府驻昭苏镇。当前，昭苏县正坚定实施“农牧业是基础、旅游业是重点、马产业是特色、冰雪产业是增量”的产业发展定位，着力构建以生态文化旅游和马产业为双引擎，以现代农牧业、绿色加工业、清洁能源为支撑的特色产业体系，全力擦亮“三乡两都一城”金字招牌。
然而，在奋力实现“十五五”规划良好开局、迈向更高质量发展的征程中，现行行政区划格局在支撑县域能级提升、破解“中心城区集聚辐射能力不足与特色乡镇发展不平衡”、“旅游资源全域整合与深度开发”、“马产业链条延伸与空间布局优化”、“生态保护与绿色发展协同”以及“深度融入伊犁州旅游环线及口岸经济带”等多重挑战方面，面临一系列深层次问题：作为伊犁州西南部的重要门户和生态屏障，昭苏县东邻特克斯县，南隔天山山脉与阿克苏地区温宿县相望，西接哈萨克斯坦，北连察布查尔锡伯自治县，区位独特但内部发展协同性有待加强；尽管已规划“一核两副五特多点”的城镇体系，但作为“一核”的县城区（昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡等）一体化发展程度、综合服务功能和产业集聚能力仍有提升空间；“两副”（夏特乡、喀夏加尔镇）的辐射带动作用尚未充分发挥；“五特”乡镇虽各具特色，但部分乡镇规模偏小、经济实力较弱，存在资源分散、产业同质、管理效能有待提升的问题；世界级的自然生态资源（夏塔古道、昭苏湿地、百万亩油菜花海、天马文化）与国家级马产业资源优势，尚未通过更高效的空间治理结构形成全域联动、深度融合的发展格局；作为国家生态文明建设示范县，如何在行政区划优化中更好地践行“绿水青山就是金山银山”、“冰天雪地也是金山银山”理念，协调生态保护、旅游开发与农牧业发展，是需要高度关注的核心议题。
本研究旨在深入剖析昭苏县在新时代背景下，如何通过前瞻性、科学性的行政区划优化与战略性空间重构，破解发展瓶颈、优化内部治理、强化中心引领、促进特色集聚、深化区域协同，最终实现县域经济提质增效、社会全面进步、生态持续改善和各族群众共同富裕的根本目标。核心命题是：在严格遵循地理相邻原则（东邻特克斯县，南望温宿县，西接哈萨克斯坦，北靠察布查尔县）、确保方位准确、绝对严守生态保护红线、维护现行行政管理框架的前提下，探索通过强化中心城区、培育副中心、整合特色乡镇、优化产业空间布局等路径，构建更有利于要素集聚、产业升级、城乡融合、高效治理的县域空间治理新结构。报告坚决杜绝任何违背地理相邻原则的强行拼凑或方位错乱的调整构想。
报告将系统论证区划优化与战略布局的必要性，提出“核心强化、双副驱动、特色集聚、廊道串联”的总体思路，设计多套基于不同整合深度与操作可行性的方案并进行比选，评估其综合效益与潜在风险，最终为昭苏县建设成为经济繁荣、生态优美、文化兴盛、人民幸福的“中国最美县城”提供系统性、前瞻性的学术参考与决策依据。
关键词
：昭苏县；行政区划优化；全域旅游；马产业；生态文明；中国最美县城
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 昭苏县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 昭苏县行政区划优化的具体方案设计与比选
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
七、 预期效益综合分析
八、 潜在风险、挑战与应对策略
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于像昭苏县这样拥有世界级自然与文化资源（夏塔、天马文化）、兼具重要生态屏障、国家全域旅游示范区、边境县等多重功能的特色县域而言，具有极其重要而特殊的意义。这不仅关乎行政管理效率与资源配置，更直接关系到生态文明建设成果巩固、全域旅游高质量发展、特色马产业做大做强、乡村振兴战略全面实施以及边境地区繁荣稳定。当前，昭苏县正面临“十五五”规划开局、旅游消费升级、自治区全力推进旅游兴疆战略、G219线昭苏至温宿公路等重大交通基础设施加快建设、木扎尔特口岸开放发展等多重历史机遇。其内部空间治理结构的优化，直接关系到能否将1万余平方公里的县域空间潜力、无与伦比的生态旅游资源、独一无二的马产业优势和沿边开放潜力充分转化为发展动能，能否在区域协同中找准定位、借势发展，能否让“牧歌昭苏·天马故乡”品牌效应最大化释放，能否实现各族群众共同富裕。
审视昭苏县现状，其发展呈现出“生态本底优越、旅游资源富集、马产业特色鲜明、农牧业基础扎实、中心城区初具规模、乡镇特色各异但协同不足”的复合特征。优势在于：生态环境绝佳，是国家生态文明建设示范县，林草覆盖率高达70.24%；旅游资源得天独厚，拥有夏塔、昭苏湿地公园、天马旅游文化园等18个国家A级旅游景区；马产业全国领先，是“中国天马之乡”，形成了“一核两场两园一环全域”的发展格局；农业特色突出，是“中国油菜之乡”、国家草原畜牧转型升级试点县；交通条件持续改善，昭苏天马机场通航融入“1小时”空中通勤圈。挑战在于：中心城区（昭苏镇及周边）的综合服务功能、产业集聚能力和对全县的辐射带动力，与建设“中国最美县城”的目标要求尚有差距；旅游资源分布全域，但整合联动不足，夏塔、湿地、玉湖等景区联动效应有待加强；马产业虽形成链条，但种源、养殖、加工、文旅等环节的空间布局有待优化，产业集群效应未完全显现；部分乡镇规模小、实力弱，特色资源开发分散，未能形成规模效应；作为边境县，口岸（木扎尔特）经济与县域经济的联动有待深化。
因此，对昭苏县行政区划进行战略性、系统性研究，探索适应其“生态立县、旅游兴县、马业强县、口岸活县”定位的空间治理模式，具有重要的理论价值和实践意义。理论上，有助于探索生态功能区、旅游资源富集区、特色产业优势区如何通过空间治理创新，实现生态保护、产业振兴、文化繁荣、边民富裕的协同推进，为边疆民族地区高质量发展提供“昭苏样本”。实践上，旨在为昭苏县委、县政府及上级决策部门提供参考，通过优化空间布局和创新治理机制，更好地统筹生态保护与经济发展、景区提升与全域联动、中心强化与乡镇特色、自身发展与区域协同，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的社会主义现代化新疆贡献昭苏力量。
本研究采用文献研究、数据分析、比较分析、系统分析等方法。在全面梳理昭苏县历史沿革、最新经济数据、官方规划（特别是“十四五”规划及国土空间规划）及政策文件的基础上，结合其独特的区位条件、资源禀赋、产业特质和区域战略定位，借鉴国内同类地区发展经验，进行多维度论证与方案设计。研究坚持问题导向、目标导向、效能导向，以提升县域综合竞争力、生态品牌影响力、特色产业竞争力、文化软实力和各族群众获得感、幸福感、安全感为根本宗旨。
二、 昭苏县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘与战略定位
经济总量与结构
：2024年，全县实现地区生产总值69.31亿元，同比增长6.3%。三次产业结构为42:9.1:48.9，呈现“三一”格局，第三产业占比最高，反映出旅游服务业的支柱地位。第一产业基础雄厚，占比42%，凸显了其作为农业大县和牧业大县的特征。第二产业占比相对较低（9.1%），表明工业化程度有待提升。一般公共预算收入2.81亿元，增长16.68%。2024年1-9月，地区生产总值同比增长5.3%，其中第一、二、三产业增加值分别增长5.4%、9.2%和4.5%。2025年1-11月，累计接待国内游客899.82万人次，同比增长23.65%。城镇居民人均可支配收入38496元，农村居民人均可支配收入21715元（2024年）。
产业与平台
：
旅游业
：是全县经济的“重点产业”和“核心引擎”。拥有夏塔、昭苏湿地公园、天马旅游文化园、玉湖、知青馆等18个国家A级景区。成功打造“天马浴河”、“天马踏雪”等文旅IP，冬季旅游势头强劲。正全力构建“五区三环多点”全域旅游空间布局。
马产业
：是全县经济的“特色产业”和“金字招牌”。马匹存栏量占伊犁州直近四分之一，已形成集良种马繁育、赛事竞技、马术旅游、产品开发及文化传承于一体的产业链体系。拥有马产业相关企业7家，直接产值达8.9亿元（2023年）。构建了“一核两场两园一环全域”的马产业发展新格局。
农业
：是全县经济的“基础产业”。是“中国油菜之乡”，春油菜创多项全国单产纪录；也是“中国褐牛之乡”，畜牧业发达。获批第五批国家有机食品生产基地建设示范县。
工业与加工业
：规模以上工业增加值在波动中增长（2024年前三季度同比增长10.5%），主要以农副产品加工、绿色矿业等为主，正着力增强加工业动力。
口岸经济
：拥有国家一级口岸——木扎尔特口岸，具有“一岸通两国”的地缘优势，是未来对外开放的重要窗口。
战略定位
：根据官方表述和发展实践，昭苏县定位为聚焦“1356”发展路径，建设“中国最美县城”。产业发展定位为“农牧业是基础、旅游业是重点、马产业是特色、冰雪产业是增量”。具体目标是巩固平安中国建设示范县成果，创建全国民族团结进步示范县，创建全国文明城市。
（二）现行行政区划格局、特征与内在张力
根据最新资料，昭苏县现行行政区划为
6个镇、4个乡
（注：不同来源统计略有差异，结合“十四五”规划及政府网站信息，主要乡镇包括：昭苏镇、喀夏加尔镇、洪纳海镇、喀拉苏镇、乌尊布拉克镇、阿克达拉镇6个镇；察汗乌苏蒙古族乡、夏特柯尔克孜族乡、胡松图喀尔逊蒙古族乡、萨尔阔布乡4个乡）。此外，还有种马场、军马场等特殊区域。其空间格局与管理呈现以下特征与挑战：
“一核两副五特多点”的规划格局与实施差距
：
“一核”
：由昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡、种马场、军马场组成规划中的县城区。但实际发展中，各组成部分行政上相对独立，一体化规划、建设、管理机制尚未完全形成，中心城区的集聚效应和综合服务功能有待强化。
“两副”
：
夏特柯尔克孜族乡
（西南片区副中心）、
喀夏加尔镇
（南部片区副中心）。两者分别依托夏塔景区和区域交通节点，但经济总量、人口规模、基础设施和公共服务能力与其“副中心”的定位要求尚有差距，对周边乡镇的辐射带动能力有限。
“五特”
：
喀拉苏镇
、
胡松图喀尔逊蒙古族乡
、
阿克达拉镇
、
萨尔阔布乡
、
察汗乌苏蒙古族乡
被规划为特色乡镇。这些乡镇各具资源禀赋（如牧业、农业、民族文化等），但普遍存在规模小、实力弱、特色产业开发深度不够、同质化竞争潜在风险等问题。
“多点”
：一批重点中心村。作为城乡联系纽带，其发展受限于所属乡镇的整体实力。
“中心城区集聚辐射能力不足”的核心挑战
： 作为县域政治、经济、文化中心的昭苏镇，其城市能级、产业层次、公共服务水平与“中国最美县城”的目标和旅游强县的地位不匹配。与洪纳海镇、乌尊布拉克乡等近郊乡镇的一体化发展亟待加强，未能形成强有力的核心增长极。
“旅游资源全域分布与整合管理需求”
： 优质旅游资源分散在多个乡镇：夏塔景区位于夏特乡，昭苏湿地公园、天马旅游文化园靠近县城及洪纳海镇，玉湖景区位于喀夏加尔镇附近。目前缺乏一个强有力的跨乡镇、跨景区的统筹协调管理机构，不利于全域旅游品牌打造、线路整合和统一营销。
“马产业空间布局与产业链协同需求”
： 马产业的育种、养殖、训练、赛事、加工、文旅等环节分布在县城、种马场、军马场以及多个乡镇。现行行政区划在一定程度上割裂了产业链的空间联系，不利于形成紧密的产业集群和高效的“接二连三”融合。
“乡镇数量较多与发展不平衡”
： 10个乡镇（6镇4乡）中，部分乡镇人口少、经济总量有限。例如，
萨尔阔布乡
、
察汗乌苏蒙古族乡
等规模相对较小。乡镇间的产业同质化（如传统畜牧业）也可能存在，特色化、差异化发展不足，行政管理成本相对较高。
“口岸优势尚未充分发挥”
： 木扎尔特口岸作为国家一级口岸，其带来的边境贸易、跨境旅游等潜在效益对县域经济的拉动作用尚未充分显现，口岸与腹地（县城及各乡镇）的产业联动和基础设施联通需要加强。
“重大交通机遇下的空间重构”
： G219线昭苏至温宿公路（含西天山特长隧道）预计2027年通车，将极大改善昭苏向南的交通条件，可能重塑县域南部的经济地理格局，夏特乡等南部乡镇的区位价值将显著提升，需要提前谋划空间布局应对。
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
（一）战略必要性
强化中心、优化布局，提升县域整体竞争力的现实需要
：通过优化行政区划，实质性推进昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡的一体化，打造强有力的县域核心增长极，提升综合服务功能和辐射带动力。
促进旅游资源整合、推动全域旅游高质量发展的关键举措
：通过区划调整或机制创新，打破景区管理的行政壁垒，建立全域旅游统一管理、营销、服务体系，实现从“景点旅游”向“全域旅游”的深刻转变。
优化马产业空间布局、打造世界级马产业集群的有效途径
：通过空间整合，促进马产业育种、养殖、加工、文旅等环节在特定区域集聚，形成规模效应和集群优势，巩固“中国天马之乡”的龙头地位。
促进乡镇集约发展、提升治理效能的必然选择
：适度整合规模偏小、特色相近的乡镇，可以降低行政成本，集中资源培育重点镇、特色镇，提高公共服务供给效率和均等化水平。
释放口岸经济潜力、促进沿边开放的重要保障
：优化口岸所在区域与腹地的空间关系和管理体制，更好地利用“两个市场、两种资源”，发展边境贸易、跨境旅游和加工贸易。
应对重大交通变革、抢占区域发展先机的战略准备
：G219线通车在即，必须提前优化南部区域的空间布局和功能定位，以承接新的发展机遇。
（二）历史机遇
国家生态文明建设与旅游兴疆战略深入实施
：为昭苏县发挥生态优势、发展生态旅游、巩固示范县成果提供了强有力的政策支持。
“一带一路”倡议与边境地区开放发展
：为木扎尔特口岸提升能级、发展口岸经济带来重大机遇。
自治区、伊犁州对昭苏特色产业发展的高度重视
：被赋予打造“中国最美县城”、建设马产业高地等重任，获得一系列政策倾斜。
重大交通基础设施持续改善
：昭苏天马机场通航、G219线等重大项目的推进，将彻底改变昭苏的交通区位，带来人流、物流、信息流。
消费升级与生态文化产品需求增长
：人们对优质生态旅游、特色文化体验、绿色农产品的需求日益旺盛，为昭苏特色产业发展提供了广阔市场。
（三）主要挑战
生态保护的红线约束
：任何开发建设都必须严守生态保护红线，这在一定程度上限制了城镇建设和产业布局的空间。
民族地区与边境地区的特殊性
：行政区划调整涉及民族关系、边境稳定，需要格外慎重，确保民族团结和社会稳定。
干部群众思想观念的转变
：乡镇合并可能涉及机构调整、干部安置和群众归属感变化，需要做好深入细致的思想工作。
历史文化遗产与民族文化的保护
：在区划调整中需注重保护各民族历史文化遗迹和传统生产生活方式。
产业基础相对薄弱
：除旅游和马产业外，其他产业基础相对薄弱，培育新增长点需要时间和投入。
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
坚持党的全面领导，确保正确方向
：所有调整必须有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政基础，有利于促进各民族交往交流交融，有利于巩固边防。
坚持生态优先、绿色发展
：牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，将生态保护贯穿于区划优化的全过程。
坚持中心集聚、强化辐射
：着力提升昭苏县城（核心区）的综合承载力和辐射带动力，形成“核心引领、副中心支撑、特色镇点缀”的县域城镇体系。
坚持相邻整合、优化效能
：调整必须基于地理相邻、经济联系紧密、资源禀赋相似、历史文化相通、便于管理、有利于发展的原则，坚决杜绝方位错乱。
坚持特色发展、产业融合
：立足各乡镇资源禀赋，做强生态旅游、做精马产业、做优现代农牧业，促进文旅融合、牧旅融合、农旅融合。
坚持因地制宜、分类指导
：根据各乡镇的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，实施差异化、精准化的空间管控和发展引导。
坚持依法依规、稳慎推进
：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行法定程序，确保社会稳定和边境安宁。
（二）总体思路
基于以上分析，本研究提出昭苏县行政区划优化与战略布局的总体思路：
“核心强化、双副驱动、特色集聚、廊道串联”
。
核心强化
：实质性推进昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡的一体化发展，整合种马场、军马场等相关资源，打造县域政治、经济、文化、旅游集散综合服务中心和增长极。
双副驱动
：重点培育
夏特柯尔克孜族乡
（依托夏塔景区，打造西南旅游集散和生态康养副中心）、
喀夏加尔镇
（依托交通区位和玉湖等资源，打造南部商贸物流和旅游服务副中心），增强其对周边乡镇的辐射能力。
特色集聚
：根据产业和资源相似性，对“五特”乡镇进行适度整合，形成规模适度、特色鲜明的特色经济板块，如北部牧业与马产业集聚区、中部特色农业与加工区等。
廊道串联
：依托G577、S330、G219（在建）等交通干线，构建“十字型”发展廊道。东西向串联县城、喀夏加尔镇至夏塔的旅游经济发展廊道；南北向强化县城与北部乡镇及口岸的联系。
（三）战略目标（至2035年）
空间格局目标
：形成“一核引领、双副驱动、三区协同、廊道串联”的县域空间新格局。“一核”即昭苏中心城区；“双副”即夏塔副中心、喀夏加尔副中心；“三区”即中部综合服务与马文旅核心区、南部生态旅游与口岸前沿区、北部绿色农牧与生态保育区。
经济发展目标
：旅游产业总收入大幅提升，建成世界级生态旅游目的地和国际知名的马产业高地。现代农业提质增效，绿色加工业突破发展，口岸经济初具规模。县域经济综合实力和绿色发展水平显著提升。
城镇体系目标
：昭苏中心城区建成宜居宜业宜游的“中国最美县城”核心载体；夏塔、喀夏加尔建成功能完善的特色旅游名镇和区域中心镇；形成等级分明、功能互补、协调发展的城镇体系。
生态民生目标
：国家生态文明建设示范县成果巩固提升，生态环境质量持续领先。城乡基本公共服务实现均等化，各族群众生活品质显著提高，共同富裕取得实质性进展。
区域协同目标
：深度融入伊犁州旅游环线，成为“伊犁国际旅游谷”的重要支点；依托木扎尔特口岸，成为新疆向西开放的重要节点。
五、 昭苏县行政区划优化的具体方案设计与比选
基于地理相邻原则、生态保护要求、发展需求以及各乡镇功能定位，本研究提出以下三套侧重不同、渐进式的方案构想。
（一）方案一：中心强化与功能板块优化（“强核聚特”方案）
此方案基本维持现有县级行政区划，重点在于强化中心城区，优化功能板块，并创新管理机制。
核心内容
：
推进“昭苏-洪纳海-乌尊布拉克”一体化
：研究将
洪纳海镇
、
乌尊布拉克乡
整体并入
昭苏镇
，或设立“昭苏市中心城区”（管理委员会），统一规划、建设、管理。理由：三者地域相邻、联系紧密，是“十四五”规划确定的“一核”组成部分。整合后可以极大拓展城市发展空间，消除行政壁垒，集中力量建设旅游集散中心、马文化产业园区、商贸物流中心，快速提升县城能级。
培育两大副中心
：
夏塔旅游副中心
：支持
夏特柯尔克孜族乡
撤乡设镇，并赋予其更大的旅游开发管理权限，统筹管理夏塔景区及周边旅游资源。
喀夏加尔综合副中心
：强化
喀夏加尔镇
的交通枢纽和商贸物流功能，服务南部片区。
整合特色乡镇，形成三大特色板块
：
北部牧业与马产业板块
：将
喀拉苏镇
、
胡松图喀尔逊蒙古族乡
进行整合（可考虑合并设立新的镇），集中发展现代畜牧业、马产业养殖与初级加工。
中部特色农业与加工板块
：
阿克达拉镇
、
萨尔阔布乡
可根据产业联系适度优化管理，重点发展油菜、小麦等特色种植业和农副产品加工。
西部生态与文化板块
：
察汗乌苏蒙古族乡
可突出其民族文化特色和生态保护功能。
创新旅游与马产业管理体制
：设立县级层面的“昭苏县全域旅游发展委员会”和“昭苏县马产业发展局”，统筹协调跨乡镇的旅游资源开发和马产业链布局。
优势
：不触及县级行政区划调整，改革阻力相对较小；通过内部功能优化和机制创新能有效提升资源配置效率；强化中心城区能快速见效；板块化发展思路清晰。
挑战
：洪纳海镇、乌尊布拉克乡并入昭苏镇涉及干部安置和群众情感；跨乡镇的协调机制需要强有力的县级统筹；特色乡镇整合需充分论证。
（二）方案二：探索“昭苏市”与片区整合（“撤县设市+片区化”方案）
此方案在方案一基础上，推进更大范围的内部整合，并探索撤县设市。
核心内容
：
推进“撤县设市”
：在县域经济实力、城镇化水平、旅游品牌影响力达到更高阶段，且获得国家批准、经过充分论证并取得广泛共识的前提下，启动“撤县设市”程序，设立县级“昭苏市”。
设市后的内部区划重组
： 将
昭苏镇
、
洪纳海镇
、
乌尊布拉克乡
合并，设立2-3个街道办事处，作为中心城区。 将
夏特柯尔克孜族乡
撤乡设镇，并与其周边旅游资源富集区域整合，设立“夏塔旅游经济特区”（或镇级管理区）。 将
喀拉苏镇
与
胡松图喀尔逊蒙古族乡
合并，设立新的以牧业和马产业为主的镇。 保留或优化
喀夏加尔镇
、
阿克达拉镇
、
萨尔阔布乡
、
察汗乌苏蒙古族乡
的建制，根据发展需要调整其管辖范围。
强化口岸管理区
：提升木扎尔特口岸管理机构的层级和权限，与腹地经济更紧密联动。
优势
：能最大程度提升区域能级和知名度，在城市建设、品牌推广、政策争取等方面获得更大优势；有利于从根本上优化内部空间治理结构。
挑战
：撤县设市标准高、程序复杂、周期长，短期内难以实现；涉及大范围的区划调整，社会稳定风险较高；需要与自治区和伊犁州的整体规划充分衔接。
（三）方案三：远景构想——跨区域旅游经济协作区（“大夏塔”方案）
此方案是更远景的、涉及区域协同的构想，旨在突破县域界限，打造跨行政区划的旅游目的地。
核心内容
： 在方案一或方案二的基础上，联合相邻的
温宿县
（拥有托木尔峰、天山神秘大峡谷等资源），在
夏塔古道
及周边区域，探索设立跨地州的“大夏塔生态旅游经济协作区”或“国家公园”。 在协作区内，建立由上级政府牵头的协调管理机构，统一规划、保护、开发、管理、营销，实现资源整合、利益共享。 昭苏县内部，进一步强化夏塔区域的中心地位，将相关乡镇资源向该区域倾斜。
优势
：能最大程度整合天山世界自然遗产地的旅游资源，打造国际级旅游产品；突破行政壁垒，实现区域共赢。
挑战
：跨地州协调难度极大，涉及复杂的利益分配和体制机制创新；需要国家或自治区层面强力推动；短期内可操作性较低。
（四）方案比选与推荐
可行性分析
：方案一最稳妥，与当前昭苏县“十四五”规划中“一核两副五特多点”的城镇体系思路一脉相承，可立即部署实施。方案二中“撤县设市”是长远目标，可作为远景规划。方案三需要更高层级的协调，可作为区域合作的研究方向。
效益比较
：方案一主要通过内部优化和机制创新释放潜力。方案二如能实现，将在行政能级和资源整合上取得质的飞跃。方案三效益潜力最大，但实现不确定性极高。
综合推荐
：
近期（2026-2027年）
：
全力推动方案一落地
。重点研究昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡一体化发展的具体路径（如统一规划、联合招商、共建基础设施等），并开展社会稳定风险评估和民意调研。明确各功能板块定位，制定差异化支持政策。启动“昭苏县全域旅游发展委员会”的筹建工作。支持夏特柯尔克孜族乡撤乡设镇的申报工作。
中期（2028-2035年）
：在方案一取得显著成效、中心城区集聚效应明显、夏塔等副中心实力增强的基础上，依法依规、稳妥有序地推进方案二中部分片区的整合，并积极创造条件申报“撤县设市”。例如，可先行推动喀拉苏镇与胡松图喀尔逊蒙古族乡的合并。同时，积极与温宿县对接，探索“大夏塔”区域旅游合作机制。
长期（2035年以后）
：根据区域一体化发展程度、城镇化水平和国家宏观行政区划政策，
在条件成熟时，实现“撤县设市”目标，并深度参与跨区域的“大夏塔”生态旅游经济协作区建设
。
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
（一）实施路径
：坚持“规划引领、核心先行、旅游驱动、生态优先、依法依规、稳慎推进”。
（二）阶段步骤
第一阶段：核心强化与机制创新期（2026-2027年）
编制或修编《昭苏县国土空间总体规划（2021-2035年）》，将区划优化思路纳入规划。 启动昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡一体化发展的前期研究、规划协调和机制设计。 制定《昭苏县特色功能板块培育实施方案》，明确各板块主导产业。 成立县级“昭苏县全域旅游发展委员会”和“昭苏县马产业发展局”，强化统筹协调。 启动夏特柯尔克孜族乡撤乡设镇申报程序。 加快G219线昭苏段及连接线建设，提前谋划南部片区布局。
第二阶段：重点突破与格局塑造期（2028-2030年）
实质性推进昭苏中心城区一体化建设，在基础设施、公共服务、产业布局上取得突破。 夏特镇（撤乡设镇后）旅游服务设施和集散功能基本完善。 研究并推进北部牧业与马产业板块（喀拉苏镇、胡松图喀尔逊蒙古族乡）的整合可行性。 木扎尔特口岸配套设施和腹地产业园建设取得显著进展。 全域旅游和马产业“一核两场两园一环全域”格局基本形成。
第三阶段：巩固提升与高质量发展期（2031-2035年）
“一核引领、双副驱动、三区协同”空间格局成熟定型。中心城区能级大幅提升，夏塔、喀夏加尔副中心功能完善。 旅游和马产业双引擎作用更加凸显，生态产品价值实现机制基本建立。 城乡面貌显著改善，“中国最美县城”形象深入人心。 积极申报并争取达到“撤县设市”标准。
第四阶段：远景展望与能级跃升期（2035年以后）
实现“撤县设市”目标，设立县级昭苏市。 深度参与并可能主导“大夏塔”跨区域旅游协作区建设。
（三）关键举措
强化规划的战略引领与刚性约束
：确保国土空间规划、产业发展规划、旅游发展规划等“多规合一”，并严格执行。
创新中心城区一体化发展机制
：建立昭苏镇、洪纳海镇、乌尊布拉克乡联席会议制度，统筹规划、土地、招商、建设等。
建立生态产品价值实现与补偿机制
：对夏塔等核心生态区实施最严格的保护，同时建立市场化、多元化的生态补偿机制。
推动基本公共服务均等化
：加大财政转移支付力度，提升夏塔、喀夏加尔等副中心及偏远乡镇的教育、医疗、文化等公共服务水平。
建立产业协同与招商联动机制
：在各功能板块内制定差异化的产业准入和扶持政策，开展联合招商，避免同质竞争。
完善人才引进与培养机制
：针对旅游管理、马产业、城乡规划、生态保护等领域，引进和培养专业人才。
七、 预期效益综合分析
（一）政治与生态效益
探索边疆民族地区高质量发展新路径
：为生态优越、特色鲜明的边疆县通过区划优化实现绿色发展、特色发展、共享发展提供“昭苏经验”。
巩固国家生态文明建设示范县成果
：通过空间优化，更有利于实施系统性生态保护，筑牢天山生物多样性保育带和特克斯河湿地生态廊道。
促进民族团结与边疆巩固
：通过共同发展增进各族群众交往交流交融，共享生态保护和绿色发展成果，夯实边境地区长治久安的物质基础。
（二）经济效益
显著提升县域经济综合竞争力
：通过中心强化和资源整合，形成强大增长极，吸引更多优质项目和投资。
做大做强旅游和马产业两大支柱
：通过资源整合和品牌打造，提升“牧歌昭苏·天马故乡”的附加值和市场竞争力。
优化产业结构，培育绿色增长点
：有利于发展农副产品精深加工、冰雪旅游、清洁能源等绿色产业。
降低行政成本，提高资源配置效率
：乡镇适度合并可以减少重复建设和内耗，集中力量办大事。
（三）社会与民生效益
提升公共服务水平和城乡宜居性
：中心城区的壮大能提供更优质的教育、医疗、文化等服务，辐射带动全县。
促进城乡融合发展和乡村振兴
：优化后的城镇体系能更好带动周边乡村发展，缩小城乡差距。
提高居民收入与生活质量
：产业发展和就业机会增加将直接惠及各族群众，生态改善也将提升生活品质。
保护与传承历史文化
：在区划优化中注重对各民族历史文化遗产（如军马文化、草原文化）的保护和合理利用。
八、 潜在风险、挑战与应对策略
社会稳定与民族团结风险
：乡镇合并涉及干部安置、群众办事习惯改变，在民族地区需格外谨慎。
应对策略
：坚持将维护稳定和民族团结置于首位，深入细致做好思想工作，依法保障各方合法权益，制定公平透明的干部安置和群众服务便利化方案，确保平稳过渡。
生态安全风险
：旅游开发和城镇建设可能对脆弱的高原生态环境造成压力。
应对策略
：坚持生态优先，严守红线，科学核定景区环境容量，划定生态红线和开发边界，实施最严格的环境影响评价和监管制度。
产业发展同质化风险
：各乡镇在旅游、农牧业开发中可能盲目模仿。
应对策略
：通过县级层面强有力的规划和产业政策引导，明确各乡镇主导产业和特色，实施差异化考核。
区域协同失败风险
：与温宿县等周边地区在旅游合作上可能因利益分配等问题难以深入。
应对策略
：争取自治区或伊犁州层面牵头，建立高层级协调机构，设计合理的客流共享、收益分成机制。
历史文化遗产保护风险
：区划调整和开发可能对文物古迹、传统村落造成影响。
应对策略
：将文物保护规划纳入区划调整总体方案，划定保护范围和建设控制地带，确保文物安全。
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
坚持和加强党的全面领导
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划优化与高质量发展工作领导小组，确保正确方向。
争取国家及自治区特殊政策支持
：积极争取将昭苏县列为“国家城乡融合发展试验区”、“生态产品价值实现机制试点”、“边境旅游试验区”等，在土地、财政、金融、人才等方面给予特殊支持。
建立强有力的跨区域旅游协调机制
：推动建立由伊犁州领导牵头的“昭苏-温宿旅游合作协调机制”。
创新投融资机制
：设立“昭苏县生态文化旅游产业发展基金”，吸引社会资本参与旅游基础设施和经营性项目建设。
加强人才保障
：引进和培养熟悉旅游规划、马产业、城乡规划、生态保护、边境贸易的专业人才。
完善法治保障
：推动制定《昭苏县马产业保护与发展条例》、《昭苏县全域旅游促进条例》等地方法规，保障各项工作在法治轨道上运行。
十、 结论与展望
昭苏县的行政区划优化与战略布局，是其把握历史机遇、破解发展瓶颈、实现从“资源大县”向“产业强县”、“旅游名县”跨越的战略抉择。这绝非简单的区划变动，而是以空间治理结构优化为牵引，推动生态价值转化、特色产业集聚、城乡融合发展和治理效能提升的系统性工程。
本研究认为，近期必须坚定不移地以“强化核心”和“板块优化”为核心，全力构建“一核引领、双副驱动、三区协同”的县域发展新格局，为生态旅游和马产业高质量发展、建设“中国最美县城”奠定坚实基础。中期，在凝聚高度共识和条件成熟的前提下，可审慎推进特色乡镇的适度整合，并积极为“撤县设市”创造条件。必须始终坚持以生态文明建设为统领，以旅游业和马产业为双引擎，以提升各族群众福祉为根本目的。
展望2035年，一个经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化新昭苏，必将以其独特的魅力屹立于天山脚下、伊犁河畔。它将是世界游客心驰神往的“天马故乡”和“彩虹之都”，是“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”理念的生动实践，是各民族交往交流交融的和谐家园，是边境地区繁荣稳定的幸福样板。实现这一宏伟蓝图，需要坚定的决心、长远的眼光、创新的智慧和全县上下的团结奋斗。本研究旨在提供系统的学术分析和方案参考，助力这一历史进程的稳步推进。
（本报告为学术研究性报告，所有观点和建议仅供参考。具体政策的制定与实施，需以昭苏县委、县政府及上级党委、政府的正式决策和国家法律法规为准。）