新疆伊犁哈萨克自治州特克斯县行政区划优化与高质量发展战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州直属县、国家生态文明建设示范县、国家水土保持示范县、享有“世界喀拉峻·中国八卦城”盛誉的生态文化旅游强县——特克斯县。特克斯县正处在奋力谱写中国式现代化特克斯新篇章、深度融入国家“一带一路”倡议、全面落实自治区党委和伊犁州党委决策部署、锚定“12456”战略目标、全力打造北疆片区重要文化旅游集散中心的关键时期。2024年，全县实现地区生产总值57.44亿元，是“十三五”末的1.5倍，三次产业结构优化为26.9:16.7:56.4，第三产业占比过半，旅游业已成为绝对的支柱产业和富民产业。全县总面积约8066平方公里，辖6个镇（特克斯镇、乔拉克铁热克镇、喀拉达拉镇、齐勒乌泽克镇、喀拉托海镇）、2个乡（呼吉尔特蒙古乡、阔克苏乡、阔克铁热克柯尔克孜民族乡），县人民政府驻特克斯镇。当前，特克斯县正坚定实施“文旅赋能、生态立县、产业强县”的发展战略，着力构建以生态文化旅游为龙头，以绿色有机农牧业、清洁能源和绿色矿业、健康饮品等为支撑的特色产业体系，全力擦亮“八卦城”、“喀拉峻”、“乌孙古道”三张文旅金名片。
然而，在奋力实现“十五五”规划良好开局、迈向更高质量发展的征程中，现行行政区划格局在支撑县域能级提升、破解“八卦城旅游核心区承载能力与辐射带动不足”、“喀拉峻世界级景区管理与周边乡镇协同发展”、“旅游资源全域整合与产业链延伸”、“生态保护与绿色产业发展协同”以及“深度融入伊犁州旅游环线及‘一小时旅游经济圈’”等多重挑战方面，面临一系列深层次问题：作为伊犁河谷东部的重要生态屏障和旅游目的地，特克斯县东邻巩留县、和静县，西接昭苏县，南同拜城县毗连，北与巩留县、察布查尔县交界，区位独特但内部发展协同性有待加强；尽管拥有世界唯一的八卦城和世界自然遗产地喀拉峻两大顶级IP，但“城”与“草原”的联动、“景区”与“全域”的融合尚不充分；作为县域政治、经济、文化中心的特克斯镇（八卦城），其旅游集散、综合服务功能和产业集聚能力，与建设“北疆片区重要文化旅游集散中心”的目标要求尚有差距；部分乡镇规模偏小、经济实力较弱，存在资源分散、产业同质、管理效能有待提升的问题；丰富的旅游资源（八卦城、喀拉峻、琼库什台、阿克塔斯姑娘峰等）与特色农牧业资源（油葵、新梅、黑小麦、有机牛羊肉等）尚未通过更高效的空间治理结构形成深度融合、相互促进的发展格局；作为国家生态文明建设示范县，如何在行政区划优化中更好地践行“绿水青山就是金山银山”理念，协调生态保护、旅游开发与绿色产业发展，是需要高度关注的核心议题。
本研究旨在深入剖析特克斯县在新时代背景下，如何通过前瞻性、科学性的行政区划优化与战略性空间重构，破解发展瓶颈、优化内部治理、强化中心引领、促进特色集聚、深化区域协同，最终实现县域经济提质增效、社会全面进步、生态持续改善和各族群众共同富裕的根本目标。核心命题是：在严格遵循地理相邻原则（东邻巩留、和静，西接昭苏，南连拜城，北靠巩留、察布查尔）、确保方位准确、绝对严守生态保护红线、维护现行行政管理框架的前提下，探索通过强化八卦城中心、优化喀拉峻景区管理体制、整合特色产业乡镇、构建旅游经济发展廊道等路径，构建更有利于要素集聚、产业升级、城乡融合、高效治理的县域空间治理新结构。报告坚决杜绝任何违背地理相邻原则的强行拼凑或方位错乱的调整构想。
报告将系统论证区划优化与战略布局的必要性，提出“城景双核、廊道串联、片区协同、全域融合”的总体思路，设计多套基于不同整合深度与操作可行性的方案并进行比选，评估其综合效益与潜在风险，最终为特克斯县建设成为经济繁荣、生态优美、文化兴盛、人民幸福的社会主义现代化强县提供系统性、前瞻性的学术参考与决策依据。
关键词
：特克斯县；行政区划优化；八卦城；喀拉峻；全域旅游；生态文明
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 特克斯县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 特克斯县行政区划优化的具体方案设计与比选
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
七、 预期效益综合分析
八、 潜在风险、挑战与应对策略
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于像特克斯县这样拥有世界级自然与文化双重遗产（喀拉峻草原、八卦城）、兼具重要生态屏障、国家全域旅游示范区创建单位等多重功能的特色县域而言，具有极其重要而特殊的意义。这不仅关乎行政管理效率与资源配置，更直接关系到生态文明建设成果巩固、世界级旅游目的地打造、文旅产业深度融合、乡村振兴战略全面实施以及各民族交往交流交融。当前，特克斯县正面临“十五五”规划开局、旅游消费升级、自治区全力推进旅游兴疆战略、伊犁州打造千亿级旅游产业目标、交通基础设施持续改善（如与察布查尔县641线贯通）等多重历史机遇。其内部空间治理结构的优化，直接关系到能否将8000余平方公里的县域空间潜力、独一无二的八卦城文化IP、世界级的喀拉峻生态旅游资源充分转化为发展动能，能否在区域协同中找准定位、借势发展，能否让“牧歌昭苏·天马故乡”品牌效应最大化释放，能否实现各族群众共同富裕。
审视特克斯县现状，其发展呈现出“生态本底绝佳、文旅资源顶级、农牧业特色鲜明、中心城区独具魅力、乡镇发展不平衡”的复合特征。优势在于：生态环境优越，是国家生态文明建设示范县和水土保持示范县，林草覆盖率保持在70%以上；文旅资源得天独厚，拥有世界自然遗产地喀拉峻、国家历史文化名城八卦城（4A级景区）、中国历史文化名村琼库什台、国家4A级景区阿克塔斯姑娘峰等；农牧业基础扎实，是伊犁河谷绿色生态农业强县，油葵、新梅、黑小麦、有机牛羊肉等特色产品广受认可；中心城区八卦城是世界建筑史上的奇观，具有极高的品牌价值和吸引力。挑战在于：八卦城作为旅游核心，其游客承载能力、综合服务功能（集散、住宿、购物、娱乐）与爆发式增长的游客需求（2024年达1200万人次）不匹配；喀拉峻景区管理涉及多个乡镇，统筹协调难度大；旅游资源分布全域，但整合联动不足，未能形成“一盘棋”发展格局；部分乡镇规模小、实力弱，特色资源开发分散；工业经济基础相对薄弱，清洁能源、绿色矿业、健康饮品等新兴产业尚在培育期。
因此，对特克斯县行政区划进行战略性、系统性研究，探索适应其“文旅赋能、生态立县、产业强县”定位的空间治理模式，具有重要的理论价值和实践意义。理论上，有助于探索顶级文旅资源富集区、重要生态功能区如何通过空间治理创新，实现文化传承、生态保护、产业振兴、民生改善的有机统一，为边疆民族地区文旅融合发展提供“特克斯范式”。实践上，旨在为特克斯县委、县政府及上级决策部门提供参考，通过优化空间布局和创新治理机制，更好地统筹八卦城与喀拉峻的联动、景区提升与全域旅游、中心强化与乡镇特色、自身发展与区域协同，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的社会主义现代化新疆贡献特克斯力量。
本研究采用文献研究、数据分析、比较分析、系统分析等方法。在全面梳理特克斯县历史沿革、最新经济数据、官方规划（特别是“十四五”规划、国土空间总体规划及旅游发展规划）及政策文件的基础上，结合其独特的区位条件、资源禀赋、产业特质和区域战略定位，借鉴国内同类地区发展经验，进行多维度论证与方案设计。研究坚持问题导向、目标导向、效能导向，以提升县域综合竞争力、文旅品牌影响力、特色产业竞争力、文化软实力和各族群众获得感、幸福感、安全感为根本宗旨。
二、 特克斯县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘与战略定位
经济总量与结构
：2024年，全县实现地区生产总值57.44亿元，是“十三五”末（约38.3亿元）的1.5倍。三次产业结构由“十三五”末的34.2:9.8:56优化为26.9:16.7:56.4，第三产业占比稳定过半，第二产业占比显著提升（增加6.9个百分点），显示产业结构持续优化。2024年上半年，地区生产总值20.85亿元，同比增长6.8%，增速在伊犁州直县市中排名第一。其中，第二产业增加值同比增长20.8%，对经济增长贡献率达40.8%，工业增长势头强劲（规模以上工业增加值同比增长13.3%）。一般公共预算收入持续增长（2024年1-4月同比增长9.32%）。2024年，全县接待游客1200万人次，较“十三五”末的427万人次大幅增长。
产业与平台
：
旅游业
：是全县经济的“龙头产业”和“核心引擎”。拥有国家A级景区6个，其中5A级景区1个（喀拉峻）、4A级景区2个（八卦城、阿克塔斯姑娘峰）。成功打造“盛世华疆·八卦城之夜”、“离街”等文旅新业态。民宿产业爆发式增长，从“十三五”末的212家发展至2024年的1026家。正全力构建“大旅游”发展框架，以周易文化为主题，乌孙文化、生态旅游、滨水度假为辅助。
农业
：是全县经济的“基础产业”。绿色有机草场认证面积居伊犁州直第一。特色农产品油葵、新梅、黑小麦、鲜食玉米、有机牛羊肉等品质优良，形成“庆源”等品牌。是“中国油葵之乡”的重要产区。
工业与矿业
：规模以上工业企业12家，以建材、农副产品加工、清洁能源（水电、光伏）、绿色矿业（金矿等）为主。千汇矿业博故图金矿、玉金矿业、鑫疆水泥等重点企业技改扩能。清洁能源开发利用加快。
服务业
：批发零售、住宿餐饮、交通运输等传统服务业伴随旅游而繁荣。市场主体总量达13139家。
战略定位
：根据官方表述和发展实践，特克斯县定位为聚焦“12456”战略目标，确立“一心一城三基地”发展定位（“一心”即北疆片区重要的文化旅游集散中心；“一城”即中国八卦城；“三基地”即伊犁河谷绿色生态农业强县、伊犁州清洁能源和绿色矿业基地、世界级旅游目的地重要支点）。产业发展方向为做好“产、城、人”三篇文章。
（二）现行行政区划格局、特征与内在张力
根据最新权威信息（特克斯县人民政府信息网），特克斯县现行行政区划为
6个镇、2个乡
（具体为：特克斯镇、乔拉克铁热克镇、喀拉达拉镇、齐勒乌泽克镇、喀拉托海镇、呼吉尔特蒙古乡、阔克苏乡、阔克铁热克柯尔克孜民族乡）。此外，还有特克斯军马场、科克苏林场、兵团七十八团等特殊区域。其空间格局与管理呈现以下特征与挑战：
“城景分离、双核并立”的空间特征与整合需求
：
“城核”
：
特克斯镇
（八卦城）是全县政治、文化、商贸中心和最重要的旅游吸引物与文化IP。但其城区面积有限，旅游服务设施承载压力巨大，与紧邻的
呼吉尔特蒙古乡
等地的一体化发展亟待加强。
“景核”
：
喀拉达拉镇
是喀拉峻世界自然遗产地的核心承载区，拥有琼库什台村等重要旅游资源。景区管理涉及多个乡镇和特殊单位，统筹协调难度大，“景”与“城”的物理距离和行政分割影响了联动效率。 当前“城”与“景”相对独立，未能形成“以城带景、以景兴城”的紧密互动格局。
“中心城区承载能力与旅游强县地位不匹配”的核心挑战
： 八卦城作为世界级旅游目的地，其基础设施、住宿接待（尽管民宿增长快，但高端酒店不足）、交通集散、停车设施、文化体验场馆等与年均千万级的游客量不匹配。亟需拓展城市发展空间，提升综合服务能级。
“世界级景区管理体制与区域协同需求”
： 喀拉峻景区范围跨
喀拉达拉镇
等多个行政单元，涉及生态保护、旅游开发、牧民安置、利益分配等复杂问题。现行管理体制难以实现统一规划、统一保护、统一管理、统一营销。
“乡镇数量较多与发展不平衡”
： 8个乡镇中，部分乡镇人口少、经济总量有限。例如，
阔克苏乡
、
阔克铁热克柯尔克孜民族乡
等规模相对较小。乡镇间的产业同质化（如传统畜牧业、种植业）也可能存在，特色化、差异化发展不足。
“旅游资源全域分布与线路整合需求”
： 优质旅游资源分散：八卦城在县城，喀拉峻在西南部，阿克塔斯姑娘峰在北部，乌孙古道穿越多个区域。缺乏有效的空间组织和线路串联，游客体验碎片化。
“重大交通机遇下的空间重构”
： 齐勒乌泽克镇与察布查尔县641线贯通，将极大改善北部对外交通；县域内部旅游环线建设也在推进。交通改善将重塑县域经济地理格局，需要提前优化空间布局应对。
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
（一）战略必要性
强化八卦城核心、建设北疆文旅集散中心的现实需要
：通过区划优化，实质性拓展八卦城发展空间，提升其旅游集散、综合服务和产业集聚功能，真正担当起“集散中心”的重任。
理顺喀拉峻景区管理体制、保护世界遗产的关键举措
：通过区划调整或机制创新，建立权责清晰、管理高效的世界自然遗产地统一管理机构。
促进城景融合、推动全域旅游高质量发展的有效途径
：打破“城”与“景”的行政壁垒，构建“城景一体、互动发展”的新格局，提升整体竞争力。
促进乡镇集约发展、提升治理效能的必然选择
：适度整合规模偏小、特色相近的乡镇，可以降低行政成本，集中资源培育重点镇、特色镇。
优化产业空间布局、培育绿色增长点的重要保障
：为清洁能源、绿色矿业、健康饮品等新兴产业以及特色农牧业优化空间载体，促进产业集群发展。
应对交通格局变化、抢占区域发展先机的战略准备
：必须提前优化县域空间布局，以承接新的交通优势带来的发展机遇。
（二）历史机遇
国家生态文明建设与旅游兴疆战略深入实施
：为特克斯县发挥生态和文旅双重优势提供了前所未有的政策支持。
自治区、伊犁州对特克斯文旅发展的高度重视
：被赋予打造“世界喀拉峻·中国八卦城”名片、建设北疆重要文旅集散中心的重任。
重大交通基础设施持续改善
：内外交通条件的提升，将显著改善特克斯的可进入性和内部连通性。
消费升级与文化自信增强
：人们对深度文化体验、优质生态旅游的需求日益旺盛，为八卦城和喀拉峻的发展提供了广阔市场。
“十五五”规划开局与高质量发展要求
：为县域空间治理结构优化提供了新的时间窗口和动力。
（三）主要挑战
生态保护与旅游开发的平衡
：喀拉峻作为世界自然遗产地，生态保护是首要任务，任何开发都必须严格在红线之内。
民族地区与文化遗产保护的特殊性
：区划调整涉及多民族聚居区和丰富的历史文化遗产（八卦城、草原石人、乌孙古道等），需要格外慎重。
干部群众思想观念的转变
：乡镇合并可能涉及机构调整、干部安置和群众归属感变化。
产业基础相对单一
：经济对旅游业依赖度高，抗风险能力有待加强，培育多元产业支撑需要时间和投入。
区域旅游竞争加剧
：与周边那拉提、巴音布鲁克、昭苏等景区存在竞争与合作关系，需要打造独特竞争力。
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
坚持党的全面领导，确保正确方向
：所有调整必须有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政基础，有利于促进各民族交往交流交融。
坚持生态优先、绿色发展
：牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，将生态保护贯穿于区划优化的全过程，严守生态保护红线。
坚持文化引领、文旅融合
：深度挖掘和传承八卦城易经文化、乌孙文化、草原文化，以文塑旅、以旅彰文。
坚持中心集聚、强化辐射
：着力提升八卦城（特克斯镇）的综合承载力和辐射带动力，形成“核心引领、双核驱动、多点支撑”的县域城镇体系。
坚持相邻整合、优化效能
：调整必须基于地理相邻、经济联系紧密、资源禀赋相似、历史文化相通、便于管理、有利于发展的原则，坚决杜绝方位错乱。
坚持因地制宜、特色发展
：立足各乡镇资源禀赋，做强生态旅游、做优绿色农业、做大清洁能源，促进产业融合。
坚持依法依规、稳慎推进
：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行法定程序，确保社会稳定。
（二）总体思路
基于以上分析，本研究提出特克斯县行政区划优化与战略布局的总体思路：
“城景双核、廊道串联、片区协同、全域融合”
。
城景双核
：做强做优
八卦城（特克斯镇）
旅游服务与文化体验核心；做精做细
喀拉峻（喀拉达拉镇及周边）
生态保护与自然观光核心。形成双核驱动、功能互补的发展格局。
廊道串联
：依托主要交通干线，构建“十字型”旅游经济发展廊道。东西向串联八卦城-喀拉峻的主廊道；南北向串联阿克塔斯姑娘峰-八卦城-乌孙古道沿线（齐勒乌泽克镇等）的辅廊道。
片区协同
：根据资源禀赋和功能定位，将全县划分为“中部八卦城综合服务与文旅融合核心区”、“西南喀拉峻世界遗产生态旅游区”、“北部清洁能源与特色农业区”、“东部生态保育与牧业发展区”等，实施差异化发展。
全域融合
：推动旅游业从景区向全域拓展，促进旅游与文化、农业、生态、体育等产业深度融合，构建“全域、全时、全民”旅游发展新格局。
（三）战略目标（至2035年）
空间格局目标
：形成“双核引领、十字联动、四区协同”的县域空间新格局。“双核”即八卦城综合服务核、喀拉峻生态旅游核；“十字”即东西、南北两条发展廊道；“四区”即四个功能协同区。
经济发展目标
：旅游产业总收入实现跨越式增长，建成世界级生态文化旅游目的地和国际知名的易经文化体验地。绿色农业、清洁能源、健康饮品等特色产业形成集群。县域经济综合实力显著提升。
城镇体系目标
：八卦城建成宜居宜业宜游的“中国最美县城”典范和北疆重要的旅游集散中心；喀拉达拉镇建成世界级的生态旅游服务小镇；形成特色鲜明、功能互补的城镇体系。
生态民生目标
：国家生态文明建设示范县成果巩固提升，生态环境质量保持领先。城乡基本公共服务实现均等化，各族群众生活品质显著提高。
区域协同目标
：深度融入伊犁州旅游环线，成为“伊犁国际旅游谷”的核心支撑；与昭苏、巩留等周边县市共建精品旅游线路。
五、 特克斯县行政区划优化的具体方案设计与比选
基于地理相邻原则、生态保护要求、发展需求以及各乡镇功能定位，本研究提出以下三套侧重不同、渐进式的方案构想。
（一）方案一：强化双核与功能板块优化（“强城优景”方案）
此方案基本维持现有县级行政区划，重点在于强化八卦城和喀拉峻“双核”，优化功能板块，并创新管理机制。
核心内容
：
推进“八卦城”空间拓展
：研究将紧邻县城、地域相连、联系紧密的
呼吉尔特蒙古乡
整体并入
特克斯镇
。理由：两者地域相邻，经济社会联系密切，并入后可以极大拓展八卦城发展空间，统一规划建设旅游集散中心、文化体验区、商业配套区，快速提升县城的综合服务能级和游客承载能力。
优化“喀拉峻”景区管理体制
：以
喀拉达拉镇
为核心，整合琼库什台村等核心资源，设立县级直管的“喀拉峻世界自然遗产地管理委员会”（或旅游度假区管委会），实行“区镇合一”或“区镇联动”管理体制，统一负责遗产地的保护、管理、利用和社区协调。
培育特色功能板块
：
北部清洁能源与特色农业板块
：以
齐勒乌泽克镇
为核心，依托风电资源和种植基地（新梅等），发展清洁能源和特色农产品加工。
东部生态保育与牧业板块
：
阔克苏乡
、
阔克铁热克柯尔克孜民族乡
等，重点加强生态保护，发展现代畜牧业和生态旅游。
西部工贸与交通物流板块
：
乔拉克铁热克镇
、
喀拉托海镇
可根据区位和产业基础，发展配套服务业和物流业。
创新文旅融合机制
：设立县级“特克斯县文旅融合发展领导小组”，统筹八卦城文化挖掘与喀拉峻生态旅游的联动发展。
优势
：不触及县级行政区划调整，改革阻力相对较小；通过内部功能优化和机制创新能有效提升资源配置效率；强化双核定位清晰，有利于形成合力。
挑战
：呼吉尔特蒙古乡并入特克斯镇涉及干部安置和群众情感；喀拉峻管委会的设立需要上级授权和复杂的利益协调；跨乡镇的协同机制需要强有力的县级统筹。
（二）方案二：探索“特克斯市”与片区整合（“撤县设市+功能区”方案）
此方案在方案一基础上，推进更大范围的内部整合，并探索撤县设市。
核心内容
：
推进“撤县设市”
：在旅游产业达到更高能级、城镇化水平显著提升、区域影响力巨大，且获得国家批准、经过充分论证并取得广泛共识的前提下，启动“撤县设市”程序，设立县级“特克斯市”。
设市后的内部区划重组
： 将
特克斯镇
与
呼吉尔特蒙古乡
合并，设立2-3个街道办事处，作为中心城区。 将
喀拉达拉镇
及周边核心区域整合，设立“喀拉峻生态旅游功能区”（或镇级管理区），实行特殊管理体制。 根据产业联系，研究将
阔克苏乡
与
阔克铁热克柯尔克孜民族乡
进行适度整合，设立新的以生态保育和牧业为主的乡或镇。 优化
乔拉克铁热克镇
、
齐勒乌泽克镇
、
喀拉托海镇
的管辖范围，强化其特色功能。
优势
：能最大程度提升区域能级和全球知名度，在城市建设、品牌推广、政策争取等方面获得更大优势；有利于从根本上优化内部空间治理结构。
挑战
：撤县设市标准高、程序复杂、周期长，短期内难以实现；涉及大范围的区划调整，社会稳定风险较高；需要与自治区和伊犁州的整体规划充分衔接。
（三）方案三：远景构想——跨区域“大喀拉峻”国家公园（“国家公园”方案）
此方案是更远景的、涉及更高级别区域协同的构想，旨在以国家公园模式实现顶级生态资源的统一保护与管理。
核心内容
： 在方案一或方案二的基础上，联合周边相关区域，向上级积极申报设立“喀拉峻国家公园”或纳入更高级别的国家公园体系。 在国家公园体制下，建立由中央或自治区直管的管理机构，实行最严格的生态保护，统一规划管理范围内的自然资源和人文资源。 特克斯县内部行政区划相应调整，确保与国家公园管理边界和功能分区相协调。
优势
：符合国家生态文明建设大方向，能获得最高级别的政策与资金支持；有利于喀拉峻世界遗产的长远保护和可持续利用。
挑战
：申报程序极其复杂，涉及多层级、多部门协调；可能对县域经济发展权限和当地群众生产生活方式产生较大影响；短期内可操作性很低。
（四）方案比选与推荐
可行性分析
：方案一最稳妥，与当前特克斯县“十四五”规划及“12456”战略目标一脉相承，可立即部署实施。方案二中“撤县设市”是长远目标，可作为远景规划。方案三需要国家层面推动，可作为战略研究方向。
效益比较
：方案一主要通过内部优化和机制创新释放潜力。方案二如能实现，将在行政能级和资源整合上取得质的飞跃。方案三效益潜力最大，但实现不确定性极高。
综合推荐
：
近期（2026-2027年）
：
全力推动方案一落地
。重点研究特克斯镇与呼吉尔特蒙古乡一体化发展的具体路径，并开展社会稳定风险评估和民意调研。积极争取设立“喀拉峻世界自然遗产地管理委员会”。明确各功能板块定位，制定差异化支持政策。启动“特克斯县文旅融合发展领导小组”的筹建工作。
中期（2028-2035年）
：在方案一取得显著成效、双核驱动格局成熟、旅游产业能级大幅提升的基础上，依法依规、稳妥有序地推进方案二中部分片区的整合，并积极创造条件申报“撤县设市”。同时，积极参与“喀拉峻国家公园”的论证与申报工作。
长期（2035年以后）
：根据区域一体化发展程度、城镇化水平和国家宏观政策，
在条件成熟时，实现“撤县设市”目标，并推动“喀拉峻国家公园”的正式设立与高效运行
。
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
（一）实施路径
：坚持“规划引领、双核先行、文旅驱动、生态优先、依法依规、稳慎推进”。
（二）阶段步骤
第一阶段：双核强化与机制创新期（2026-2027年）
将区划优化思路纳入《特克斯县国土空间总体规划（2021-2035年）》修编。 启动特克斯镇与呼吉尔特蒙古乡一体化发展的前期研究、规划协调和机制设计。 制定《特克斯县喀拉峻世界遗产地统一管理实施方案》，争取上级批复设立管理机构。 成立县级“特克斯县文旅融合发展领导小组”，统筹协调。 加快县域旅游环线及重点景区连接线建设。
第二阶段：重点突破与格局塑造期（2028-2030年）
实质性推进八卦城中心城区一体化建设，在基础设施、公共服务、产业布局上取得突破。 “喀拉峻世界自然遗产地管理委员会”高效运行，实现统一管理。 研究并推进东部生态保育区乡镇的适度整合可行性。 旅游总收入和经济结构优化取得显著进展。
第三阶段：巩固提升与高质量发展期（2031-2035年）
“双核引领、四区协同”空间格局成熟定型。八卦城集散中心功能完善，喀拉峻保护与利用水平国际领先。 文旅融合产业体系健全，绿色产业成为重要支撑。 城乡面貌显著改善，“世界喀拉峻·中国八卦城”品牌享誉全球。 积极申报并争取达到“撤县设市”标准。
第四阶段：远景展望与能级跃升期（2035年以后）
实现“撤县设市”目标，设立县级特克斯市。 “喀拉峻国家公园”成为生态文明建设的典范。
（三）关键举措
强化规划的战略引领与刚性约束
：确保国土空间规划、旅游发展规划、产业发展规划等“多规合一”，并严格执行。
创新八卦城一体化发展机制
：建立特克斯镇、呼吉尔特蒙古乡联席会议制度，统筹规划、土地、招商、建设、管理。
建立生态产品价值实现与补偿机制
：对喀拉峻等核心生态区实施最严格的保护，同时建立市场化、多元化的生态补偿机制，保障牧民利益。
推动基本公共服务均等化
：加大财政转移支付力度，提升喀拉达拉镇等旅游重点镇及偏远乡镇的教育、医疗、文化等公共服务水平。
建立产业协同与招商联动机制
：在各功能板块内制定差异化的产业准入和扶持政策，开展联合招商，避免同质竞争。
完善人才引进与培养机制
：针对旅游管理、文化创意、城乡规划、生态保护等领域，大力引进和培养专业人才。
七、 预期效益综合分析
（一）政治与生态效益
探索顶级文旅资源地区高质量发展新路径
：为世界自然遗产地、历史文化名城如何通过空间治理创新实现保护与发展双赢提供“特克斯方案”。
巩固国家生态文明建设示范县成果
：通过空间优化和体制创新，更有利于实施系统性生态保护，为子孙后代守护好喀拉峻这片净土。
促进民族团结与文化繁荣
：通过文旅融合发展，增进各族群众对中华优秀传统文化（易经文化、乌孙文化等）的认同，促进交往交流交融。
（二）经济效益
显著提升县域经济综合竞争力与抗风险能力
：通过“双核”驱动和“四区”协同，形成多元产业支撑，降低对旅游业的过度依赖。
做大做强文旅首位产业
：通过资源整合和品牌提升，预计旅游收入将持续快速增长，带动相关产业蓬勃发展。
促进产业结构优化升级
：推动“文旅+农业”、“文旅+健康”、“文旅+能源”等深度融合，培育新的经济增长点。
提高资源配置效率与投资吸引力
：优化的空间格局和清晰的产业定位将吸引更多优质资本和项目落户。
（三）社会与民生效益
提升公共服务水平和城乡宜居性
：中心城区的壮大能提供更优质的教育、医疗、文化等服务，辐射带动全县。
促进城乡融合发展和乡村振兴
：优化后的城镇体系能更好带动周边乡村发展，旅游发展红利惠及更多群众。
提高居民收入与生活质量
：产业发展和就业机会增加将直接惠及各族群众，生态改善也将提升生活品质。
保护与传承历史文化
：在区划优化中注重对八卦城、草原石人、乌孙古道等文化遗产的系统性保护和活化利用。
八、 潜在风险、挑战与应对策略
社会稳定与民族团结风险
：乡镇合并涉及干部安置、群众办事习惯改变，在民族地区需格外谨慎。
应对策略
：坚持将维护稳定和民族团结置于首位，深入细致做好思想工作，依法保障各方合法权益，制定公平透明的干部安置和群众服务便利化方案，确保平稳过渡。
生态安全风险
：旅游开发可能对喀拉峻脆弱的高山草原生态系统造成压力。
应对策略
：坚持生态优先，科学核定景区环境容量，划定生态红线和游憩分区，实施最严格的环境影响评价、游客总量控制和行为监管制度。
文化遗产保护风险
：区划调整和开发可能对八卦城历史风貌、传统村落造成影响。
应对策略
：将文物保护规划纳入区划调整总体方案，划定历史文化街区保护范围和建设控制地带，确保文物安全和历史风貌的完整性。
产业发展同质化风险
：各乡镇在旅游、农牧业开发中可能盲目模仿。
应对策略
：通过县级层面强有力的规划和产业政策引导，明确各乡镇主导产业和特色，实施差异化考核，鼓励错位发展。
区域协同失败风险
：与周边县市在旅游线路整合、市场共享上可能因利益分配等问题难以深入。
应对策略
：争取伊犁州层面牵头，建立常态化协调机制，设计合理的客流引导、收益分享模式，实现合作共赢。
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
坚持和加强党的全面领导
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划优化与高质量发展工作领导小组，确保正确方向。
争取国家及自治区特殊政策支持
：积极争取将特克斯县列为“国家历史文化名城保护利用试点”、“世界自然遗产地可持续发展实验区”、“边境旅游试验区”等，在土地、财政、金融、人才等方面给予特殊支持。
建立强有力的跨区域遗产保护协调机制
：推动建立由伊犁州领导牵头的“喀拉峻世界遗产保护管理协调委员会”。
创新投融资机制
：设立“特克斯县文旅产业发展基金”，吸引社会资本参与旅游基础设施和经营性项目建设。探索生态补偿、碳汇交易等绿色金融产品。
加强法治保障
：推动制定《特克斯县八卦城保护管理条例》、《特克斯县喀拉峻世界自然遗产地保护管理办法》等地方法规，保障各项工作在法治轨道上运行。
完善考核评价体系
：建立符合特克斯县发展定位的差异化考核评价体系，强化对生态保护、文化传承、旅游服务质量、民生改善等方面的考核。
十、 结论与展望
特克斯县的行政区划优化与战略布局，是其把握历史机遇、破解发展瓶颈、实现从“资源富县”向“产业强县”、“文化名县”跨越的战略抉择。这绝非简单的区划变动，而是以空间治理结构优化为牵引，推动顶级文旅资源整合、文化遗产保护传承、生态价值转化和民生福祉提升的系统性工程。
本研究认为，近期必须坚定不移地以“强化双核”（八卦城、喀拉峻）和“优化板块”为核心，全力构建“城景双核、四区协同”的县域发展新格局，为世界级旅游目的地建设和县域高质量发展奠定坚实基础。中期，在凝聚高度共识和条件成熟的前提下，可审慎推进特色功能区的整合，并积极为“撤县设市”创造条件。必须始终坚持以生态文明建设为统领，以文旅融合为引擎，以提升各族群众福祉为根本目的。
展望2035年，一个经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化新特克斯，必将以其独特的魅力屹立于天山北麓、特克斯河畔。它将是世界游客心驰神往的“易经文化圣地”和“高山草原秘境”，是“绿水青山就是金山银山”理念的鲜活样板，是各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的和谐家园。实现这一宏伟蓝图，需要坚定的决心、长远的眼光、创新的智慧和全县上下的团结奋斗。本研究旨在提供系统的学术分析和方案参考，助力这一历史进程的稳步推进。
（本报告为学术研究性报告，所有观点和建议仅供参考。具体政策的制定与实施，需以特克斯县委、县政府及上级党委、政府的正式决策和国家法律法规为准。）