新疆塔城地区乌苏市与沙湾市行政区划合并暨“乌沙市”设立战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区经济实力最强、工业基础最雄厚、连续两年入选“中国西部地区综合竞争力百强县市”的县级市——乌苏市，及其东侧紧密毗邻、同处天山北坡经济带、同为塔城地区“东大门”的沙湾市。当前，塔城地区正处在奋力谱写中国式现代化塔城新篇章、深度融入共建“一带一路”、全面落实自治区党委决策部署、锚定“十五五”发展目标、全力打造“丝绸之路开发开放试验区、社会稳定民族团结进步示范区、宜居宜业生态优美全域旅游区、资源转化攻坚加速发展区、兵地融合发展边疆治理先行区”（“五区”建设）的关键时期。2025年，乌苏市预计完成地区生产总值同比增长5.6%，规模以上工业增加值增长3.5%，固定资产投资增长7.4%，进出口贸易总额增长93.3%，城镇、农村居民人均可支配收入分别增长6.5%和8%。沙湾市作为国家现代农业产业园所在地，是塔城地区乃至新疆重要的粮棉油和特色农产品生产基地。两地共同构成了塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群与“乌—沙—和”经济带的核心。
然而，审视塔城地区内部发展格局与天山北坡经济带区域竞争态势，一个关键问题在于：作为塔城地区工业龙头和经济增长极的乌苏市，以及作为农业现代化标杆的沙湾市，在现行行政区划下分治，虽同属一地区，但在规划统筹、产业协同、基础设施互联、要素市场统一等方面仍存在无形壁垒，未能完全形成“1+1>2”的聚合效应，制约了区域整体竞争力的提升和“塔-乌-沙”经济走廊的能级跃升。与此同时，与乌苏市地理相邻、历史同源、经济联系千丝万缕的奎屯市（伊犁州直辖）、独山子区（克拉玛依市）虽近在咫尺，却分属不同的地州市管辖，形成了复杂的“奎-独-乌”金三角行政分割局面，导致区域资源整合困难、产业同质化竞争、基础设施重复建设等问题，难以形成合力参与更大范围的区域竞争。
本研究认为，在新疆全力推进“八大产业集群”建设、塔城地区着力构建“5+2”现代化产业体系、天山北坡城市群一体化发展需求日益迫切的背景下，推动乌苏市与沙湾市进行行政区划合并，设立一个全新的、综合实力更强的县级“乌沙市”，并以此为基础，积极探索与奎屯市、独山子区更深层次的区域协同机制，具有重大的战略意义和现实必要性。这不仅是破解塔城地区内部“双核”协同不足、培育更强区域增长极的关键举措，也是优化北疆西部生产力布局、提升天山北坡经济带西段整体竞争力的战略选择。
本报告将系统论证乌苏市与沙湾市合并（以下简称“乌沙合并”）的战略必要性、现实可行性与具体操作路径，提出“强强联合、优势互补、打造区域核心增长极”的总体思路，设计详细的合并方案与实施步骤，评估其综合效益与潜在风险，旨在为塔城地区乃至北疆西部区域高质量发展提供一种前瞻性、突破性的空间治理解决方案。
关键词
：乌苏市；沙湾市；行政区划合并；乌沙市；天山北坡经济带；产业集群；区域协同
目录
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
二、 现状剖析：乌苏市与沙湾市经济社会发展与区域格局
三、 战略审视：“乌沙合并”的必要性、紧迫性与重大意义
四、 可行性论证：“乌沙合并”的基础条件与优势分析
五、 方案设计：“乌沙市”设立的总体构想与具体路径
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
八、 实施路径：阶段步骤与关键举措
九、 配套政策与体制机制保障建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
行政区划是资源配置、产业布局和区域治理的空间基础。在新时代推进西部大开发形成新格局、共建“一带一路”高质量发展、培育壮大天山北坡城市群的宏观战略下，优化新疆内部，特别是北疆西部关键节点的行政区划设置，对于提升区域整体竞争力、促进协调发展具有重要意义。
乌苏市作为塔城地区的经济“领头羊”，已构建起以合成生物制造、智能装备制造、棉花纺织服装为核心的现代产业体系，并凭借独特的区位优势，正从“通道经济”向“枢纽经济”、“产业经济”转型。沙湾市则依托国家现代农业产业园，在优质棉、辣椒、粮油等农产品精深加工领域优势突出。两地直线距离仅约70公里，同处G30连霍高速、北疆铁路等交通大动脉沿线，地理相邻、交通便捷、产业互补性强。塔城地区“十四五”规划明确提出打造“乌—沙—托—和”产业集群和“乌—沙—和”经济带，凸显了两地协同发展的战略意图。
然而，现行的县级行政区划将乌苏市与沙湾市分割为两个独立的行政单元，导致：
规划协调成本高
：在产业布局、基础设施建设、生态环境保护等方面难以实现全域最优规划，存在重复建设和资源错配风险。
产业协同深度不足
：乌苏的工业制造与沙湾的农产品原料供应、沙湾的农产品加工与乌苏的物流枢纽未能实现产业链的深度无缝对接。
要素流动存在壁垒
：人才、资金、技术等生产要素在两地间的自由流动仍受行政边界一定程度的影响。
区域竞争内耗
：在招商引资、项目落地等方面可能存在内部竞争，分散了区域整体吸引力。
“金三角”协同困境
：乌苏与奎屯、独山子虽地理上形成“金三角”，但因分属塔城地区、伊犁州、克拉玛依市，跨地州市协调难度极大，制约了该区域作为北疆西部重要增长极潜能的充分发挥。
因此，本研究的核心问题是：如何通过乌苏市与沙湾市的行政区划合并，打破行政壁垒，整合两地优势资源，打造一个产业体系更完整、经济规模更大、辐射带动能力更强的区域核心城市，并以此为基础，更好地推动“奎-独-乌-沙”区域一体化协同发展，从而有力支撑塔城地区“五区”建设，深度融入天山北坡经济带？
本研究基于区域经济学、产业集聚理论和行政区划学，遵循“相邻整合、优势互补、市场主导、政府引导”的原则，主张通过“强强联合”式的区划调整，构建更适应高质量发展和区域竞争新格局的空间治理结构。
二、 现状剖析：乌苏市与沙湾市经济社会发展与区域格局
（一）乌苏市：工业强市与区域交通物流枢纽
区位与交通
：乌苏市位于天山北麓、准噶尔盆地西南缘，地处伊犁、博州、塔城、阿勒泰、克拉玛依五区（市）要津，是“奎-独-乌”金三角的核心。G30高速、217国道（独库公路）、奎赛高等级公路、北疆铁路穿境而过，2024年9月被纳入新疆中欧（中亚）班列图定路线发运站点，2025年1月园区铁路专用线投入运营，正构建“公路、铁路、航空”多式联运的现代化物流体系。
经济与产业
：2025年预计GDP增长5.6%。已形成三大产业集群：
合成生物制造
：新疆首个、全国第四个合成生物制造产业集聚区，以凯赛生物为龙头，目标“十五五”产值达100亿元。
智能装备制造
：拥有北方新科等高新技术企业，产品覆盖多个领域并出口中亚。
棉花纺织服装
：纺织企业完成技术改造，产品向高端化发展。 此外，乌苏啤酒市场份额在新疆占90%以上，石油化工、农副产品加工等产业也具规模。拥有自治区级高新技术产业开发区（乌苏工业园区）。
战略定位
：塔城地委赋予乌苏“工业强市走在前”、“加快生物制造产业聚集”的发展定位，是塔城地区构建“5+2”现代化产业体系的重要支撑。
（二）沙湾市：现代农业高地与特色农产品加工基地
区位与农业
：沙湾市是塔城地区的“东大门”，东距乌鲁木齐185公里，东接石河子市、玛纳斯县，西连乌苏市、奎屯市、独山子区。土地肥沃，光照充足，是国家级商品粮、棉基地。成功创建国家现代农业产业园，在棉花、辣椒、番茄、粮油等种植和加工方面优势显著。
经济与产业
：作为农业大市，沙湾正推动农业全产业链发展，农产品精深加工是其工业的重要支柱。同时，依托区位优势，商贸物流业也在加快发展。
战略定位
：是塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群和“乌—沙—和”经济带的重要组成部分，承担着现代农业发展和承接天山北坡经济带产业辐射的功能。
（三）区域协同现状与挑战
“乌-沙”协同
：同属塔城地区，在地区层面的“两群三带”规划中被明确为同一产业集群和经济带，具备协同发展的政策基础。但在实际操作中，仍是两个独立的县级行政主体，协同深度受限于行政壁垒。
“奎-独-乌”金三角
：奎屯（伊犁州直辖）、独山子（克拉玛依市）、乌苏（塔城地区）三地城区相距仅10-18公里，历史上同属乌苏县管辖。现已形成事实上的城市组团：奎屯是交通枢纽和商贸中心，独山子是石油化工重镇，乌苏是综合性工业基地。三地产业互补性强（奎屯商贸、独山子石化、乌苏制造与农业），但分属三套行政体系，协调难度大，在基础设施互联互通、产业分工协作、公共服务共享、生态环境保护等方面存在诸多障碍，制约了区域整体竞争力的提升。
在塔城地区内部
：乌苏市经济总量领先，但与地区行署驻地塔城市空间距离较远（约250公里），且中间隔着额敏县，经济联系相对较弱。乌苏与沙湾的合并，可以形成塔城地区东部一个实力更为强劲的副中心，与西部的“塔-额”核心区形成东西呼应之势。
三、 战略审视：“乌沙合并”的必要性、紧迫性与重大意义
（一）必要性：破解发展瓶颈、培育增长极的必然选择
落实自治区及地区战略的迫切需要
：合并有利于更高效地落实塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群和“乌—沙—和”经济带建设规划，形成统一规划、统一招商、统一布局的强大执行主体。
打造塔城地区东部强劲增长极
：合并后的“乌沙市”经济总量、人口规模、产业体系将显著扩大，能更有效地辐射带动托里县、和布克赛尔蒙古自治县乃至整个塔城地区东部的发展，改变塔城地区经济重心过于偏西（塔城市）的格局。
深度融入天山北坡经济带
：一个更强大的“乌沙市”能够更好地与石河子、奎屯、独山子等城市对话与合作，提升在新疆最具活力的天山北坡经济带中的话语权和竞争力，承接更多产业转移。
优化区域产业布局，避免同质化竞争
：统一规划可以避免乌苏和沙湾在招商引资、产业布局上的内部竞争，实现乌苏重点发展先进制造业、沙湾聚焦现代农业及农产品精深加工的更清晰分工，形成完整的“从田间到车间、从车间到市场”的产业链。
提升基础设施共建共享水平
：可以统筹规划建设交通、水利、能源、信息等重大基础设施，避免重复建设，提高使用效率。
（二）紧迫性：抢抓历史机遇的窗口期
“十五五”规划实施的关键期
：当前是谋篇布局“十五五”的关键时期，进行区划调整可以更好地将合并后的发展思路纳入各级规划。
区域竞争加剧的挑战期
：全疆各地州都在竞相发展，北疆城市群内部竞争激烈。乌苏、沙湾若继续分散发展，恐难以在区域竞争中脱颖而出，甚至可能被边缘化。
产业升级与集群发展的机遇期
：乌苏的合成生物制造、智能装备制造等新兴产业正处于爆发前夜，沙湾的现代农业升级也需要更强的工业和技术支撑。合并有利于整合资源，加速产业集群形成。
（三）重大意义
经济意义
：产生“1+1>2”的聚合效应，打造一个GDP总量可能接近或超过500亿元（估算）、工业门类齐全、农业基础雄厚、物流枢纽功能强大的区域性中心城市，成为塔城地区乃至北疆西部重要的经济增长极。
政治与社会意义
：有利于加强党对区域发展的集中统一领导，促进乌苏、沙湾两地各族群众交往交流交融，巩固社会稳定和长治久安的社会基础。
生态意义
：便于统一实施天山北坡生态保护和水资源管理，对奎屯河、巴音沟河等流域进行系统性治理。
示范意义
：为新疆乃至全国同类地区（产业互补、地理相邻的县市）通过行政区划调整促进区域一体化发展提供可借鉴的“乌沙经验”。
四、 可行性论证：“乌沙合并”的基础条件与优势分析
（一）地理相邻，交通一体
乌苏市与沙湾市地域紧密相连，同处天山北坡、准噶尔盆地南缘，G30高速、北疆铁路等交通干线将两地紧密连接，车程在一小时以内，具备一体化发展的天然地理和交通条件。
（二）经济互补，联系紧密
产业互补性强
：乌苏强在工业制造、商贸物流；沙湾强在现代农业、农产品加工。乌苏可为沙湾的农产品提供精深加工技术和物流出口；沙湾可为乌苏的食品加工、生物制造提供稳定优质的原料。两地合并可构建“农业基础-工业加工-物流出口”的完整产业链。
要素流动频繁
：两地人员往来、商贸流通十分密切，民间经济联系基础好。
政策导向一致
：同属塔城地区，享受相同的地区级政策，合并的行政协调成本相对低于跨地州市合并。
（三）文化相通，认同感强
两地同属塔城地区，历史文化背景相似，各民族交往交流交融历史悠久，群众心理认同感较强，有利于合并后的社会融合。
（四）发展态势良好，合并动力足
乌苏市连续两年入选西部百强县市，发展势头强劲。沙湾市农业基础扎实，发展潜力巨大。两者合并是基于共同做大做强、实现跨越式发展的“强强联合”，而非“扶贫式”合并，更容易凝聚共识，阻力相对较小。
（五）与“奎-独”协同的跳板
乌苏与沙湾合并后，实力大增，能够以更平等的地位、更强的实力与奎屯市、独山子区进行对话与合作，为未来更深层次的“奎-独-乌-沙”区域一体化乃至行政区划整合奠定坚实基础。
五、 方案设计：“乌沙市”设立的总体构想与具体路径
（一）总体构想
建议撤销县级乌苏市和沙湾市，合并设立一个新的
县级“乌沙市”
（名称可议），由伊犁哈萨克自治州塔城地区管辖。新市行政中心可考虑设在现有交通更为便利、发展空间更大的区域（如乌苏市区附近或两地交界地带），具体需科学论证。同时，以“乌沙市”为主体，积极推动与奎屯市、独山子区建立“奎-独-乌-沙”区域协同发展示范区。
（二）具体路径（分阶段）
第一阶段：研究论证与共识凝聚期（2026-2027年）
成立联合研究工作组
：由塔城地委、行署牵头，乌苏市、沙湾市主要领导及专家组成，开展合并可行性研究。
深入调研与评估
：全面评估两地经济社会发展现状、资源禀赋、产业关联、干部队伍、群众意愿等，进行社会稳定风险评估和经济效益预测。
制定详细合并方案
：包括新市名称、行政中心选址、机构设置、人员安置、财政体制调整、债务处理、发展规划衔接等。
广泛征求意见
：通过多种形式征求人大代表、政协委员、专家学者、企业家、基层干部群众意见，凝聚社会共识。
向上级汇报争取
：形成成熟方案后，按程序上报伊犁州、自治区和国家有关部门。
第二阶段：实施合并与平稳过渡期（获批后1-2年）
宣布成立新的“乌沙市”
：召开成立大会，公布新区划。
完成机构整合
：按照“精简、统一、效能”原则，整合党政机构、事业单位。妥善安排干部，确保平稳过渡。
统一规划与政策
：立即启动编制《乌沙市国土空间总体规划（2026-2035年）》和“十五五”规划，统一产业发展、基础设施建设、公共服务、营商环境等政策。
建立与奎屯、独山子的协同机制
：在自治区或伊犁州层面推动建立“奎-独-乌-沙”区域协同发展联席会议制度，在规划对接、产业协作、交通互联、环境共治、公共服务共享等方面率先突破。
第三阶段：融合发展与能级跃升期（合并后3-5年）
实现全域一体化发展
：在交通、市政、社保、教育、医疗等领域基本实现同城化待遇。
构建现代化产业体系
：统筹布局“乌沙市”产业空间，形成“西部（原乌苏）先进制造与物流枢纽区”、“东部（原沙湾）现代农业与食品加工区”等特色功能区，打造更具竞争力的产业集群。
打造区域综合交通物流中心
：整合乌苏的铁路物流枢纽和沙湾的交通节点优势，规划建设区域性多式联运中心。
探索更深层次区域合作
：在“奎-独-乌-沙”协同发展示范区框架下，探索产业共建园区、飞地经济、社保互认等更紧密合作形式。
（三）空间布局与功能分区
中心综合服务区
：以原乌苏市区为基础，强化行政、金融、商贸、科创、教育医疗等综合服务功能。
先进制造与物流集聚区
：以乌苏工业园区为核心，整合现有产业基础，重点发展合成生物制造、智能装备制造、精细化工、现代物流等产业。
现代农业与食品加工区
：以沙湾国家现代农业产业园为核心，发展智慧农业、种业、农产品精深加工、中央厨房等产业。
生态文旅休闲区
：整合两地旅游资源（如乌苏的佛山国家森林公园、沙湾的温泉、鹿角湾等），打造精品旅游线路。
“奎-独-乌-沙”协同发展先行区
：在四地交界或毗邻区域，规划共建产业合作园区或科技创新平台。
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
（一）经济效益
经济规模显著扩大
：合并后GDP总量、财政收入、工业产值等将跃上新台阶，在塔城地区乃至北疆的经济地位大幅提升。
产业竞争力全面提升
：形成“先进制造+现代农业+现代物流”的完整产业生态，产业链协同效应凸显，抗风险能力和市场竞争力增强。
资源配置效率提高
：土地、资本、人才、技术等要素在更大范围内优化配置，减少重复建设和内部竞争。
招商引资吸引力倍增
：统一的、更大的市场、更完整的产业链、更高效的服务，将对国内外大企业、大项目产生强大吸引力。
物流枢纽能级提升
：整合乌苏的铁路口岸功能和沙湾的交通网络，打造辐射更广的区域性物流中心。
（二）社会与民生效益
公共服务水平整体提升
：可以集中财力建设更高水平的医院、学校、文化体育设施，让两地居民共享发展成果。
城乡融合发展加速
：有利于统筹城乡规划，推动基础设施和公共服务向农村延伸，促进共同富裕。
创造更多就业机会
：产业发展和城市扩张将带来大量就业岗位，吸引人口集聚。
促进民族团结与社会和谐
：通过共同发展，增进两地各族群众的共同体意识。
（三）生态与环境效益
便于统一实施天山北坡生态保护和水资源管理，对奎屯河、巴音沟河等流域进行系统性治理，推动绿色发展。
（四）区域战略效益
强化塔城地区“东翼”
：使塔城地区形成“西有塔-额（口岸核心），东有乌-沙（产业核心）”的双引擎驱动格局。
提升在天山北坡经济带中的地位
：成为该经济带西段的重要战略支点，更好地承接乌鲁木齐都市圈辐射，并向西带动塔城地区发展。
为更大范围区域整合探索路径
：为未来可能的“奎-独-乌-沙”更深层次一体化乃至行政区划调整积累经验、创造条件。
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
干部安置与利益调整风险
：涉及大量机构和人员调整。
应对策略
：制定周密、公平、透明的安置方案，坚持“人随事走”与“双向选择”相结合，做好思想工作，确保队伍稳定。
财政与债务整合风险
：两地财政状况和债务水平可能不同。
应对策略
：进行全面的清产核资和债务审计，制定合理的财政体制过渡方案，确保平稳运行。
文化认同与社会融合风险
：两地居民可能存在地域认同差异。
应对策略
：加强宣传引导，突出“乌沙一家亲”和共同发展的愿景，通过举办共同的文化活动、加快公共服务一体化来促进社会融合。
短期阵痛与磨合成本
：合并初期可能出现效率暂时下降、工作衔接不畅等问题。
应对策略
：设置合理的过渡期，建立高效的协调机制，上级给予必要的指导和支持。
与奎屯、独山子的关系处理
：合并可能引发奎屯、独山子的关注甚至担忧。
应对策略
：主动沟通，强调合作共赢，积极推动建立“奎-独-乌-沙”协同发展机制，将竞争关系转化为合作关系。
关键举措
：
规划先行，一张蓝图绘到底
：高起点编制合并后的各项规划。
交通同网，基础设施一体化
：优先推进连接两地核心区、主要乡镇、工业园区的快速通道建设，实现公交、通讯、能源网络同城化。
产业同链，错位协同发展
：制定统一的产业指导目录和招商政策，明确功能分区，避免同质竞争。
服务同享，民生福祉普惠
：逐步实现社保、医保、公积金等业务的通办互通，推动优质教育、医疗资源均衡布局。
市场统一，要素自由流动
：消除阻碍资本、技术、人才等要素自由流动的行政壁垒。
九、 配套政策与体制机制保障建议
争取特殊政策支持
：积极向国家和自治区争取将“乌沙合并”作为优化行政区划设置、促进区域协调发展的试点，在土地、财政、金融、项目、人才等方面给予倾斜。
建立高位协调机制
：建议自治区层面成立指导协调小组，统筹推进合并工作。
创新区域协同机制
：推动建立“奎-独-乌-沙”区域协同发展领导小组及常设办公室，建立常态化的协商协调机制。
强化法治保障
：研究制定促进“乌沙市”高质量发展和区域协同的地方法规或政府规章。
完善考核评价体系
：建立符合“乌沙市”新定位和区域协同要求的差异化绩效考核体系。
十、 结论与展望
推动乌苏市与沙湾市行政区划合并，设立新的“乌沙市”，是顺应区域经济一体化规律、破解塔城地区内部协同不足、培育强大区域增长极、深度融入天山北坡经济带的战略抉择。此举基于两地地理相邻、经济互补、文化相通、发展同向的坚实基础，符合优化国土空间布局、促进要素自由流动、提升区域整体竞争力的国家政策导向。
合并不是终点，而是新发展的起点。其根本目标在于通过行政壁垒的破除和空间资源的重组，释放巨大的制度红利和发展潜能，打造一个工业实力雄厚、农业特色鲜明、物流枢纽发达、城市功能完善、辐射带动有力的塔城地区东部核心城市和北疆西部重要的区域性中心城市。这不仅是乌苏和沙湾的发展机遇，更是塔城地区优化内部格局、提升整体竞争力的关键一招，也为探索“奎-独-乌-沙”更广域协同乃至未来可能的区域整合奠定坚实基础。
展望未来，一个整合了乌苏制造优势、沙湾农业底蕴、兼具枢纽功能的“乌沙市”，必将以崭新的姿态屹立于天山北坡。它将成为塔城地区“工业强市”和“农业现代化”双轮驱动的典范，天山北坡经济带西段崛起的强劲引擎，以及各族群众安居乐业的幸福家园。尽管前路充满挑战，但只要科学谋划、稳妥推进、凝聚合力，这一战略构想必将为塔城地区乃至北疆的高质量发展注入强大而持久的动力。