新疆塔城地区裕民县与塔城市行政区划合并暨“塔裕市”设立战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区西南部边境县、享有“中国无刺红花之乡”美誉、以“一花一羊”特色产业立县的裕民县，及其北侧紧密毗邻、作为塔城地区政治、经济、文化中心和国家一类口岸（巴克图口岸）所在地的塔城市。当前，塔城地区正处在奋力谱写中国式现代化塔城新篇章、深度融入共建“一带一路”、全面落实自治区党委决策部署、锚定“十五五”发展目标、全力打造“丝绸之路开发开放试验区、社会稳定民族团结进步示范区、宜居宜业生态优美全域旅游区、资源转化攻坚加速发展区、兵地融合发展边疆治理先行区”（“五区”建设）的关键时期。2025年，塔城地区生产总值历史性突破千亿大关，达1050.47亿元，同比增长5.3%。在此背景下，塔城市作为地区中心，正全力提升城市能级，巴克图口岸通关效率实现从“小时级”到“分钟级”的飞跃，2025年上半年出入境人员同比增长167.82%，跨境旅游创历史新高。裕民县则紧扣“一花一羊富民间”发展定位，2024年预计完成地区生产总值28.63亿元，同比增长5.1%，2025年目标增长7.5%，红花产业与巴什拜羊产业提质升级，文旅融合成效显著。
然而，审视塔城地区核心区域发展格局，塔城市与裕民县虽地理相邻、人文相通，但在现行行政区划下分治，导致两地优势资源未能充分整合，发展协同效应未能最大化。塔城市作为口岸城市和地区中心，拥有对外开放的通道优势、相对完善的公共服务和城市功能，但农业腹地有限，特色农产品供给依赖周边；裕民县作为特色农业大县和生态旅游区，拥有“无刺红花”、“巴什拜羊”等国家级地理标志产品以及巴尔鲁克山等优质旅游资源，但城市综合服务功能、物流枢纽能级和产业升级动力相对不足。两地经济互补性极强，但行政壁垒在一定程度上阻碍了“口岸通道+特色产业+文旅资源”的深度融合，制约了区域整体竞争力的提升。
本研究认为，在塔城地区全力推进“五区”建设、构建“5+2”现代化产业体系、特别是打造“宜居宜业生态优美的全域旅游示范区”和深化口岸经济的战略背景下，推动塔城市与裕民县进行行政区划合并，设立一个全新的、口岸与腹地联动、城市与乡村融合、生态与产业共生的县级“塔裕市”，具有重大的战略意义和现实必要性。这不仅是优化塔城地区西南板块生产力布局、做强地区中心城市的必然要求，也是将裕民特色农产品更高效地推向国际市场、将塔城口岸红利更直接地惠及边境县乡、实现“通道经济”向“口岸经济”、“产业经济”、“惠民经济”深刻转型的关键举措。
本报告将系统论证塔城市与裕民县合并（以下简称“塔裕合并”）的战略必要性、现实可行性与具体操作路径，提出“口岸引领、腹地支撑、文旅融合、城乡共荣”的总体思路，设计详细的合并方案与实施步骤，评估其综合效益与潜在风险，旨在为塔城地区核心区域一体化发展、边疆地区兴边富民提供一种前瞻性、系统性的空间治理解决方案。
关键词
：裕民县；塔城市；行政区划合并；塔裕市；巴克图口岸；一花一羊；特色农业；文旅融合；区域协同
目录
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
二、 现状剖析：裕民县与塔城市经济社会发展与资源禀赋
三、 战略审视：“塔裕合并”的必要性、紧迫性与重大意义
四、 可行性论证：“塔裕合并”的基础条件与优势分析
五、 方案设计：“塔裕市”设立的总体构想与具体路径
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
八、 实施路径：阶段步骤与关键举措
九、 配套政策与体制机制保障建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
行政区划是国家治理体系的空间载体，其设置的科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、城乡融合水平和整体发展效能。在新时代推进西部大开发形成新格局、共建“一带一路”高质量发展、新疆全力建设丝绸之路经济带核心区的宏观战略下，优化边境地区内部行政区划，特别是推动口岸城市与特色农业县整合，对于强化口岸辐射带动作用、促进兴边富民、实现区域协调发展具有特殊重要意义。
塔城市作为塔城地区行署所在地和巴克图口岸所在地，是地区对外开放的龙头和综合服务中心。裕民县作为塔城地区西南部的特色农业县和生态屏障，是“油画塔城”全域旅游格局中的重要组成部分。两地直线距离仅约60公里，同处塔额盆地西南缘，地理相邻、交通便捷、人文相亲。历史上，裕民县地域曾长期隶属塔城县（市）管辖，直至1941年析置设县，两地有着深厚的历史渊源和紧密的现实联系。
然而，现行的县级行政区划将塔城市与裕民县分割为两个独立的行政单元，导致：
口岸优势与产业腹地脱节
：巴克图口岸的通道优势、贸易平台与裕民县优质的“红花”、“巴什拜羊”等特色农产品未能形成“口岸+基地+品牌”的一体化发展格局，农产品出口附加值有待提升。
城市规划与生态保护统筹不足
：塔城市的城市拓展与裕民县的生态保护（如巴尔鲁克山自然保护区、库鲁斯台草原）需要在更大空间尺度上进行协同规划。
公共服务资源配置不均
：裕民县居民对更高水平的教育、医疗等公共服务需求，与塔城市相对集中的优质资源之间存在空间错配。
文旅资源整合营销乏力
：塔城市的口岸文化旅游、裕民县的山花节、草原生态旅游等资源未能有效整合，形成具有强大吸引力的区域旅游品牌和精品线路。
在地区“全域旅游示范区”建设中协同不足
：作为“油画塔城”品牌的核心支撑区域，两地分散发展削弱了整体竞争力。
因此，本研究的核心问题是：如何通过塔城市与裕民县的行政区划合并，打破行政壁垒，整合塔城市的口岸枢纽、城市服务优势与裕民县的特色农业、生态旅游资源，打造一个口岸带动有力、特色产业鲜明、生态环境优美、城乡融合发展的新型边境区域中心城市，从而有力支撑塔城地区“全域旅游示范区”建设和“5+2”现代化产业体系构建，并探索出一条兴边富民、稳边固边的新路径？
本研究基于区域经济学、城乡融合理论和边境地理学，遵循“相邻整合、优势互补、生态优先、惠民导向”的原则，主张通过“口岸城市与特色农业县合并”的区划调整，构建更适应高质量发展和边疆治理现代化要求的空间治理结构。
区位与生态
：裕民县位于塔城地区西南部，准噶尔盆地西缘，西与哈萨克斯坦接壤，边境线长150余公里，是典型的边境县。县境生态环境优良，拥有巴尔鲁克山国家级自然保护区、库鲁斯台草原等生态资源，是“油画塔城”的重要底色。
经济与产业
：2025年，裕民县锚定“一花一羊富民间”发展定位，经济稳健发展。
特色农业优势突出
：是“中国无刺红花之乡”，红花种植面积稳定在15万亩，红花籽年产量约1.5万吨，红花籽油品质高端。巴什拜羊是国家地理标志产品，肉质优良。2024年完成各类农作物播种58.72万亩，粮食作物36.88万亩，畜牧业转型升级，牲畜最高饲养量达87.98万头（只）。
文旅产业蓬勃发展
：依托巴尔鲁克山4A级景区、山花节等品牌，乡村旅游（如江格斯乡7080“年代印象”文化体验园）成效显著，2024年举办文体活动184场次，吸引游客96.5万人次。2025年山花节等持续带动旅游消费。
工业基础相对薄弱
：规上工业增加值规模较小，但固定资产投资增长较快，2025年计划实施项目225个，总投资267.7亿元。
积极参与对外开放
：借助巴克图论坛等平台，推动红花、巴什拜羊等产品对接中亚市场。
战略定位
：立足“一花一羊富民间”，积极融入地区“五区”建设，是塔城地区特色农业发展和生态旅游的重要板块。
区位与口岸
：塔城市是塔城地区政治、经济、文化中心，拥有国家一类陆路口岸——巴克图口岸，距离哈萨克斯坦阿拉湖景区仅100多公里，是“新疆离城市最近的口岸”，辐射中亚、俄罗斯市场。
经济与产业
：作为地区中心，塔城市经济综合性强。
口岸经济活力迸发
：巴克图口岸通关效率大幅提升，“公路口岸+属地直通”模式使通关时间压缩至10分钟以内，2025年上半年进出口货运量达35.4万吨，同比增长6.3%，创历史新高；跨境旅游人数大幅增长，2025年1-5月出入境自驾游车辆361辆次，创历史新高。口岸年通关能力正从100万吨向300万吨提升。
城市服务功能集中
：教育、医疗、商贸、金融等公共服务资源在地区内相对集聚。
农业与加工业
：城市周边有一定规模的农业，但特色农产品原料大量来自裕民等周边县。
文旅资源独特
：巴克图口岸景区、地区博物馆已成功创建国家4A级景区，口岸历史文化与跨境旅游特色鲜明。
战略定位
：塔城地区对外开放的龙头、区域综合服务中心和“全域旅游示范区”的核心枢纽。
（三）两地合作现状与潜力
产业互补性极强
：塔城市强在口岸通道、贸易服务、城市功能；裕民县强在特色农产品生产、生态旅游资源。塔城市可为裕民县的农产品提供便捷的出口通道和品牌展示窗口；裕民县可为塔城市提供稳定的优质农产品供应和旅游客源引流。
人文历史渊源深厚
：两地同属塔城地区，历史上长期一体，民族构成相似，文化交流频繁，群众认同感强。
基础设施互联互通
：两地交通联系便利，同处G219沿线，人员往来密切。
已有合作基础
：裕民县企业积极参与巴克图论坛，探索产品出口。两地居民跨境旅游、就医、就学等日常交往频繁。
三、 战略审视：“塔裕合并”的必要性、紧迫性与重大意义
（一）必要性：破解发展瓶颈、实现优势互补的必然选择
落实地区“全域旅游示范区”建设战略的迫切需要
：合并有利于统筹规划塔城市的口岸文旅与裕民县的生态文旅资源，打造“口岸观光+草原休闲+山花节庆”的精品旅游环线，统一营销“油画塔城·草原圣地”品牌，提升区域旅游整体竞争力，真正实现从“景点旅游”向“全域旅游”的转变。
做强地区中心城市、优化空间格局的必然要求
：塔城市作为地区中心，发展空间受限，需要广阔的腹地支撑。合并裕民县，可以显著拓展城市发展空间，形成“中心城区（塔城市）+特色功能组团（裕民县城及重点乡镇）”的组团式城市结构，提升中心城市综合承载力和辐射带动力。
推动口岸经济与腹地产业深度融合
：可以构建“巴克图口岸进出口+裕民县产地加工/包装/冷链物流”的一体化产业链，提升裕民特色农产品的出口附加值和市场竞争力，让口岸红利直接惠及农业生产者和加工企业，实现“口岸带腹地、腹地促口岸”的良性循环。
促进城乡公共服务均等化
：合并后，可以统筹配置教育、医疗等优质公共服务资源，推动城市公共服务向裕民县延伸，缩小城乡差距，提升边境地区民生福祉，增强边民的归属感和幸福感。
加强边境地区综合治理与安全稳固
：合并有利于统一规划实施边境地区基础设施、生态保护、民生改善等项目，形成更强合力，筑牢边境安全稳定屏障。
（二）紧迫性：抢抓历史机遇的窗口期
“十五五”规划实施与区域竞争的关键期
：当前是“十五五”规划开局之年，进行区划调整可以更好地将合并后的发展思路纳入各级规划。周边区域都在加速整合发展（如“乌沙”、“额托”构想），塔城地区核心区若不加快一体化步伐，恐在区域发展中落于下风。
“一带一路”与口岸经济大发展的机遇期
：巴克图口岸通关能力提升、中哈第三条跨境铁路（塔城—阿亚古兹段）开工建设，为塔城市带来了前所未有的开放机遇。迫切需要整合裕民县的产业资源，将通道优势转化为实实在在的产业优势和经济效益。
文旅产业爆发式增长的黄金期
：新疆旅游持续升温，塔城地区文旅品牌影响力不断提升。合并可以抓住机遇，快速整合资源，推出更具吸引力的旅游产品，抢占市场份额。
（三）重大意义
经济意义
：产生“1+1>2”的聚合效应，打造一个口岸功能突出、特色产业鲜明、文旅融合发展的边境区域性中心城市，显著提升经济总量和财政实力，为塔城地区经济增长提供核心引擎。
社会与民生意义
：有利于促进城乡融合和基本公共服务均等化，让发展成果更公平地惠及塔城市和裕民县全体居民，特别是边境一线群众，切实提升其获得感、幸福感、安全感，夯实稳边固边的社会基础。
生态意义
：便于在更大范围内统一实施生态保护规划，对巴尔鲁克山、库鲁斯台草原等核心生态区域进行系统性保护，推动绿色发展，筑牢生态安全屏障。
政治与战略意义
：有利于加强党对边境区域发展的集中统一领导，促进各民族交往交流交融，巩固边疆地区社会稳定和长治久安。通过一体化发展，展示我国边境地区繁荣稳定的良好形象。
四、 可行性论证：“塔裕合并”的基础条件与优势分析
（一）地理相邻，历史同源，交通便捷
裕民县与塔城市地域紧密相连，历史上长期同属一个行政单元，两地中心城区距离仅约60公里，国道G219等干线公路连接，车程在一小时左右，具备一体化发展的天然地理、历史和交通条件。
（二）经济高度互补，产业关联紧密
口岸与腹地的天然耦合
：塔城市的口岸是“窗口”，裕民县的特色农业是“后院”。合并可实现“窗口”展示、“后院”生产、“通道”运输的无缝衔接，构建完整的外向型农业产业链。
文旅资源珠联璧合
：塔城市的国门文化、跨境旅游与裕民县的自然风光、节庆活动可以完美结合，设计多日游线路，提升游客体验和消费水平。
要素流动频繁
：两地人员通勤、商贸往来、旅游互动十分密切，民间经济联系基础牢固。
（三）文化相通，认同感强
两地同属塔城地区，都是多民族聚居区，历史文化背景相似，各民族交往交流交融历史悠久，群众心理认同感和归属感强，有利于合并后的社会融合与稳定。
（四）发展态势良好，合并动力充足
塔城市口岸经济蓬勃发展，城市功能不断完善。裕民县特色农业和文旅产业势头向好。两者合并是基于优势互补、共同发展的“强强联合”与“以城带乡”，能够实现互利共赢，容易凝聚共识。
（五）顺应区域一体化发展趋势
塔城地区内部正在形成“乌沙”、“额托”等潜在增长极。作为地区中心，塔城市与裕民县合并，可以迅速做强核心板块，形成引领地区发展的“主引擎”，符合区域协调发展的内在逻辑。
五、 方案设计：“塔裕市”设立的总体构想与具体路径
（一）总体构想
建议撤销县级塔城市和裕民县，合并设立一个新的
县级“塔裕市”
（名称可议），由伊犁哈萨克自治州塔城地区管辖。新市行政中心仍设在原塔城市区，强化其地区中心城市功能。同时，将原裕民县城及重点乡镇作为“塔裕市”的南部副中心、特色农业发展区和生态旅游功能区，形成“一主一副、功能互补”的城市空间格局。
（二）具体路径（分阶段）
第一阶段：研究论证与共识凝聚期（2026-2027年）
成立联合研究工作组
：由塔城地委、行署牵头，塔城市、裕民县主要领导及专家组成，开展合并可行性研究。
深入调研与评估
：全面评估两地经济社会发展现状、资源禀赋、产业关联、民族结构、干部队伍、群众意愿等，进行社会稳定风险评估和经济效益预测。
制定详细合并方案
：包括新市名称、行政中心选址、机构设置、人员安置、财政体制调整、债务处理、发展规划衔接等。
广泛征求意见
：通过多种形式征求人大代表、政协委员、专家学者、企业家、基层干部群众意见，凝聚社会共识。
向上级汇报争取
：形成成熟方案后，按程序上报伊犁州、自治区和国家有关部门。
第二阶段：实施合并与平稳过渡期（获批后1-2年）
宣布成立新的“塔裕市”
：召开成立大会，公布新区划。
完成机构整合
：按照“精简、统一、效能”原则，整合党政机构、事业单位。妥善安排干部，确保平稳过渡。
统一规划与政策
：立即启动编制《塔裕市国土空间总体规划（2026-2035年）》和“十五五”规划，统一产业发展、基础设施建设、公共服务、营商环境等政策。重点规划口岸经济区、特色农产品加工园、生态旅游度假区等功能板块。
建立协同发展机制
：建立“塔裕市”内部主城区与南部副中心（原裕民县）的协同发展机制，在产业布局、交通连接、生态保护、公共服务等方面实现高效联动。
第三阶段：融合发展与能级跃升期（合并后3-5年）
实现全域一体化发展
：在交通、市政、社保、教育、医疗等领域基本实现同城化待遇。
构建现代化产业体系
：形成以口岸物流贸易为先导、以特色农产品精深加工和生态文化旅游为支柱的产业体系。打造“塔裕红花油”、“塔裕巴什拜羊”等区域公共品牌。
打造跨境旅游与生态康养目的地
：整合巴克图口岸、巴尔鲁克山、库鲁斯台草原等资源，推出精品跨境旅游线路和生态康养产品。
提升边境综合治理水平
：统一规划建设边境基础设施，改善边民生产生活条件，筑牢守边固边坚强堡垒。
（三）空间布局与功能分区
中心综合服务与口岸经济区
：以原塔城市区为核心，强化行政、金融、商贸、教育医疗等综合服务功能，重点发展口岸物流、跨境贸易、旅游集散、商务会展等产业。
南部特色农业与生态旅游区
：以原裕民县城及重点乡镇为核心，重点发展红花、巴什拜羊等特色种养殖及精深加工，打造生态旅游景区、乡村旅游重点村和康养基地。
边境沿线巩固提升区
：统筹规划边境线附近乡镇村的基础设施、产业发展和民生项目，实现兴边富民、稳边固边。
兵地融合发展示范区
：在涉及兵团团场的区域，深化产业协作和公共服务共享。
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
（一）经济效益
经济规模与财政实力显著增强
：合并后GDP总量、财政收入将大幅提升，自我发展能力和争取上级项目支持的能力更强。
产业链竞争力全面提升
：形成“特色农业基地—精深加工—口岸出口”的完整产业链，提升农产品附加值和国际市场竞争力。预计裕民县红花、牛羊肉等产品出口规模和效益将显著增长。
文旅产业收入大幅增加
：通过资源整合和线路优化，预计游客停留时间和消费水平将提升，旅游综合收入有望实现跨越式增长。
资源配置效率最大化
：土地、资本、人才等要素在更大范围内优化配置，避免重复建设和内部竞争。
招商引资吸引力倍增
：统一的、更大的市场、更完整的产业配套、更独特的资源禀赋，将对国内外文旅、农产品加工、物流等企业产生强大吸引力。
（二）社会与民生效益
公共服务水平整体提升
：可以集中财力推动优质教育、医疗资源向原裕民县区域覆盖，缩小城乡差距。
边民生活条件显著改善
：通过统筹规划，加快边境地区基础设施和公共服务设施建设，提升边民福祉。
创造更多就业机会
：口岸经济、农产品加工、文旅产业的发展将带来大量就业岗位，促进本地居民就近就业增收。
促进民族团结与社会和谐
：通过共同发展，增进两地各族群众的共同体意识，巩固社会稳定基础。
（三）生态与环境效益
便于统一实施塔额盆地西南缘生态保护规划，对巴尔鲁克山自然保护区、库鲁斯台草原等进行系统性保护和合理利用，推动生态旅游和绿色发展。
（四）区域战略效益
做强塔城地区发展核心极
：使地区中心城市的实力和辐射带动力得到质的提升，优化地区城镇体系。
探索边境地区发展新模式
：为全国同类边境地区（口岸城市+农业县）通过区划调整实现一体化发展、兴边富民提供可借鉴的“塔裕经验”。
提升对外开放水平
：更有效地整合口岸与腹地资源，服务“一带一路”建设，打造向西开放的重要节点。
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
干部安置与利益调整风险
：涉及大量机构和人员调整。
应对策略
：制定周密、公平、透明的安置方案，坚持“人随事走”与“双向选择”相结合，做好思想工作，确保队伍稳定。
财政与债务整合风险
：两地财政状况和债务水平可能不同。
应对策略
：进行全面的清产核资和债务审计，制定合理的财政体制过渡方案，确保平稳运行。
文化认同与社会融合风险
：两地居民可能存在地域认同差异。
应对策略
：加强宣传引导，突出“塔裕一家亲”和共同发展的愿景，通过加快公共服务一体化、举办共同的文化活动来促进融合。
短期阵痛与磨合成本
：合并初期可能出现效率暂时下降、工作衔接不畅等问题。
应对策略
：设置合理的过渡期，建立高效的协调机制，上级给予必要的指导和支持。
生态保护与开发平衡风险
：旅游开发和农业发展可能对生态环境造成压力。
应对策略
：坚持生态优先，划定生态保护红线，制定严格的环保准入标准，推行绿色生产方式和生态旅游模式。
关键举措
：
规划先行，一张蓝图
：高起点编制合并后的国土空间规划、产业发展规划、旅游发展规划等。
交通同网，设施一体
：优先建设连接主城区与南部副中心的快速通道，实现公交、通讯、能源网络同城化。
产业同链，错位布局
：制定统一的产业指导目录，明确功能分区。推动口岸贸易与农业基地直接对接，建设农产品出口加工园区。
服务同享，民生普惠
：逐步实现社保、医保、教育、医疗等公共服务同城化，推动优质资源下沉。
品牌共建，营销一体
：整合“巴克图口岸”和“裕民山花”、“巴什拜羊”等品牌，统一策划营销，提升区域整体知名度。
治理协同，边境同守
：建立统一的边境治理协调机制，统筹实施兴边富民行动。
九、 配套政策与体制机制保障建议
争取特殊政策支持
：积极向国家和自治区争取将“塔裕合并”作为边境地区行政区划优化调整、探索兴边富民新路径的试点，在口岸建设、特色产业、乡村振兴、生态补偿等方面给予政策倾斜和资金支持。
建立高位协调机制
：建议自治区和塔城地区层面成立指导协调小组，统筹推进合并工作。
创新利益分享机制
：建立口岸贸易收益反哺特色农业发展和边民增收的机制。探索税收分享、GDP核算等具体办法。
强化人才与科技保障
：制定吸引和留住农业科技、旅游管理、外贸物流等领域人才的特殊政策。加强与科研院所合作，建设农业科技示范园和旅游创新基地。
完善考核评价体系
：建立符合“塔裕市”口岸、农业、生态等多重功能的差异化绿色发展、兴边富民绩效考核体系。
十、 结论与展望
推动塔城市与裕民县行政区划合并，设立新的“塔裕市”，是顺应区域经济一体化规律、破解塔城地区核心区域口岸与腹地分离困境、做强地区中心城市、探索兴边富民新路径的战略抉择。此举基于两地地理相邻、历史同源、经济高度互补、文化相通的坚实基础，符合优化国土空间布局、促进要素自由流动、提升区域整体竞争力的政策导向。
合并不是简单的区域相加，而是通过行政壁垒的破除和空间资源的重组，实现“口岸枢纽+特色农业+生态文旅”的深度融合，释放巨大的制度红利和发展潜能，打造一个功能完善、特色鲜明、生态优美、边境稳固的新型区域中心城市。这不仅是塔城和裕民实现跨越式发展的历史机遇，更是塔城地区优化内部格局、强化核心引领、实现高质量发展的关键一招，也为全国边境地区一体化发展提供了新的思路和样本。
展望未来，一个整合了塔城口岸优势与裕民特色产业优势的“塔裕市”，必将以崭新的姿态屹立于祖国西北边陲。它将成为塔城地区对外开放的“主门户”、特色农业发展的“新高地”、全域旅游示范的“核心区”、兴边富民行动的“样板田”，以及各族群众共建共享的“幸福家园”。尽管前路充满挑战，但只要科学谋划、稳妥推进、凝聚合力，这一战略构想必将为塔城地区乃至新疆的边境地区高质量发展与长治久安书写出辉煌的“塔裕篇章”。