新疆阿勒泰地区布尔津县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆阿勒泰地区西部重要边境县、旅游强县——布尔津县，探讨通过优化相邻区域行政区划设置，进一步释放发展潜能、破解瓶颈制约、促进区域协调发展的战略路径。报告系统分析了布尔津县独特的区位条件、资源禀赋、经济发展现状及“布喀一体化”等现有协同机制。研究发现，布尔津县作为“童话边城”和通往喀纳斯景区的门户，旅游业已成为支柱产业，清洁能源、绿色矿业等新兴产业方兴未艾，但同时也面临县域经济总量相对有限、产业结构有待优化、与相邻区域协同深度不足等挑战。基于“相邻整合、优势互补、协同共进、富民兴边”的原则，本报告提出，布尔津县的行政区划调整不应追求简单的县域合并或拆分，而应着力于深化两种类型的融合：一是纵向深化与喀纳斯景区（禾木哈纳斯蒙古族乡）的“布喀一体化”，探索更高效的景地共管共建模式；二是横向强化与东邻阿勒泰市、西接哈巴河县的协同联动，构建“阿-布-哈”黄金旅游与产业协同发展带。核心构想是：在保持布尔津县现行行政区划框架基本稳定的前提下，通过创新跨区域协调机制、推动规划与基础设施无缝对接、共建共享公共服务、探索利益联结新方式，实现从“行政区经济”向“区域经济”的深刻转变。报告论证了这一调整对于做大做强旅游核心品牌、优化区域生产力布局、提升边境地区综合承载能力、最终实现经济高质量发展与民生福祉持续改善的战略价值，并提出了分阶段、可操作的实施方案与政策保障体系。
一、 引言与问题提出
布尔津县位于新疆维吾尔自治区北部，阿勒泰地区西部，地处阿尔泰山脉西南麓，准噶尔盆地北缘。其东邻阿勒泰市，西接哈巴河县，南与吉木乃县、福海县相连，北部及东北部分别与哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古国接壤，边境线长171.8公里，是典型的边境县、口岸县和旅游县。作为“中国雪都·净土喀纳斯”的核心组成部分和重要门户，布尔津县凭借世界级的自然风光（喀纳斯湖、禾木村、五彩滩等）和独特的民俗文化，已成为新疆乃至全国旅游业的一张亮丽名片。2025年，全县接待游客2554.01万人次，实现旅游收入233.3亿元，同比分别增长60.6%和75.7%，旅游业对县域经济的贡献率举足轻重。
然而，在高质量发展背景下，布尔津县也面临一些深层次挑战：一是经济总量仍偏小，2025年前三季度地区生产总值为38.97亿元，抗风险能力和内生增长动力有待加强；二是产业结构虽呈现“三二一”格局（第三产业占比47.3%），但工业基础相对薄弱，规上工业增加值存在波动；三是作为旅游目的地，其发展高度依赖喀纳斯景区，但景区（禾木哈纳斯蒙古族乡）与县城及周边乡镇在规划、管理、利益分配等方面的协同仍有提升空间，“布喀一体化”需向纵深推进；四是与相邻的阿勒泰市、哈巴河县等虽地理接壤、资源互补，但行政壁垒在一定程度上制约了基础设施互联互通、产业错位布局和市场规模效应发挥。
因此，本研究旨在回答：如何通过前瞻性、战略性的行政区划调整或治理机制创新，打破布尔津县与相邻区域间的隐形壁垒，优化资源配置，将区位、资源、政策优势转化为整体竞争优势，从而更有效地发展当地经济，促进社会全面进步，持续提高各族人民收入与福利水平？
二、 布尔津县发展现状深度分析
（一）行政区划与地理区位
布尔津县总面积约1.05万平方公里，下辖4镇（布尔津镇、冲乎尔镇、窝依莫克镇、阔斯特克镇）、3乡（杜来提乡、也格孜托别乡、禾木哈纳斯蒙古族乡），共68个行政村、7个社区。县人民政府驻布尔津镇。特别值得注意的是，禾木哈纳斯蒙古族乡位于县境北部，面积3130平方公里，下辖禾木村和哈纳斯村，是喀纳斯景区的核心区域。这种“县辖乡内嵌顶级景区”的格局，是分析其区划调整的逻辑起点。布尔津县地处阿勒泰地区“西三县”（布尔津、哈巴河、吉木乃）交通枢纽位置，是G217、S232等重要公路交汇点，布喀一级公路的建成通车极大缩短了县城与喀纳斯景区的时空距离。
（二）经济发展态势与结构特征
根据2025年经济运行数据，布尔津县经济发展呈现以下特点：
经济稳健增长
：前三季度地区生产总值38.97亿元，同比增长6.6%，增速可观。
第三产业主导，旅游业引擎作用突出
：第三产业增加值18.45亿元，占比47.3%。旅游业是绝对龙头，游客人次和收入高速增长，带动了住宿、餐饮、交通、零售等相关行业。文化体育和娱乐业营业收入同比增长88.6%。
第二产业增速快但基础不稳
：第二产业增加值16.15亿元，同比增长10.3%，其中建筑业受投资项目拉动增长34.7%，但工业增加值同比下降0.3%，规上工业增加值下降2.3%，显示工业经济特别是传统制造业面临压力。
清洁能源产业成为新增长点
：布尔津县正大力推进风电、水电、光伏、抽水蓄能等清洁能源项目。截至2024年底，清洁能源总装机规模达207万千瓦，2024年能源企业预计完成发电量45.5亿千瓦时，贡献税收6800万元。新疆布尔津抽水蓄能电站、东方电气100万千瓦风电等重大项目正在建设。
固定资产投资高位运行
：前三季度固定资产投资完成79.53亿元，同比大幅增长85.6%，显示发展后劲充足。
现代农业稳步发展
：农业总产值保持增长，畜牧业、渔业（额尔齐斯河冷水鱼）等特色农业是重要基础。
（三）“布喀一体化”发展现状与深化需求
“布尔津-喀纳斯一体化”（布喀一体化）是当前区域协同发展的核心实践。双方已共同推动《布尔津—喀纳斯旅游整合发展规划》落地，在旅游市场共管、标准共建（如民宿、生态环境保护标准）、信息互通等方面取得进展。布喀一级公路的贯通，实现了“县城与景区一线相连”，有效促进了游客互导和产业联动。喀纳斯景区2025年接待游客733.81万人，实现旅游收入128.35亿元，占布尔津县旅游收入的50.41%和GDP的8.2%，凸显了景地依存关系。
然而，一体化仍有深化空间：景区（禾木哈纳斯蒙古族乡）的规划、建设、管理虽由喀纳斯景区管委会负责，但其行政区划仍属布尔津县，在社会治理、民生保障、生态补偿等方面需要更高效的县乡（景区）协同机制。旅游收入分配、基础设施共建共享、生态环境保护责任共担等深层次利益协调机制有待进一步完善。
（四）与相邻县域的经济联系与协同潜力
东邻阿勒泰市
：阿勒泰市作为地区中心，是交通枢纽和综合服务中心。布尔津县与阿勒泰市在旅游线路整合（串联喀纳斯与阿勒泰市周边景区）、客源共享、航空协同（利用阿勒泰机场）、特色农产品加工销售等方面合作潜力巨大。
西接哈巴河县
：哈巴河县同样拥有白沙湖、白哈巴村等旅游资源，与布尔津县喀纳斯景区毗邻。两县在共建“大喀纳斯旅游圈”、联合营销、共享边境旅游政策等方面有合作基础。产业上，可在绿色矿业、清洁能源开发上形成联动。
南接吉木乃县、福海县
：吉木乃县拥有口岸优势，可探索“旅游+口岸”联动；福海县拥有乌伦古湖，可与布尔津县的“河（额尔齐斯河）湖（喀纳斯湖）”旅游形成差异化互补。
三、 行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
对布尔津县及相邻区域进行行政区划优化调整，旨在：
最大化旅游资源价值
：通过更紧密的景地融合和跨县协同，破解管理分割，统一品牌、统一标准、统一营销，将“喀纳斯”和“童话布尔津”品牌效应发挥到极致，打造世界级旅游目的地。
优化区域产业布局
：在更大范围内统筹清洁能源项目布局、矿产资源开发、特色农牧业基地建设，避免同质化竞争，形成产业集群和规模效应。
提升基础设施效能
：统筹规划建设跨区域的交通、水利、能源、信息网络，降低重复建设，提高使用效率，特别是改善边境地区和乡村的基础设施条件。
强化边境地区发展与安全
：通过区划优化促进边境地区人口集聚、产业繁荣、民生改善，夯实守边固边的物质基础和人心基础。
促进基本公共服务均等化
：推动教育、医疗、文化等优质公共服务资源在区域内的均衡布局与共享，提升全体居民福祉。
（二）战略目标
近期目标（1-3年）
：深化“布喀一体化”机制，取得实质性突破；启动与阿勒泰市、哈巴河县的协同发展规划；在旅游联合营销、交通互联互通等方面建成一批示范项目。
中期目标（3-5年）
：基本形成“布尔津-喀纳斯”旅游经济共同体；构建“阿勒泰-布尔津-哈巴河”产业协同发展带框架；跨区域公共服务便利化水平显著提升。
远期目标（5-10年）
：建成体制机制灵活、资源配置高效、产业特色鲜明、人民生活富裕、生态环境优美、边疆和谐稳固的现代化边境旅游强县和区域协同发展典范。
（三）基本原则
相邻整合原则
：调整或协同严格限定于地理相邻、人文相通、经济联系紧密的行政单元之间，即主要围绕布尔津县与禾木哈纳斯蒙古族乡（喀纳斯景区）、阿勒泰市、哈巴河县展开。
发展导向原则
：一切调整以促进经济高质量发展、创造更多就业、提高财政收入和居民收入为核心衡量标准。
生态优先原则
：阿尔泰山、额尔齐斯河流域生态极其脆弱，任何调整都必须以保护生态环境为前提，严守生态红线。
稳步推进原则
：尊重历史沿革和群众意愿，依法依规，先行试点，分步实施，确保社会稳定。
兵地融合原则
：充分考虑与邻近兵团团场的协调发展。
四、 布尔津县区域行政区划调整的具体战略构想
基于以上分析，提出“深化内部融合、强化东西联动”的总体思路，具体构想如下：
（一） 核心路径：深化“布喀一体化”，探索“县景共治”新模
当前“布喀一体化”主要停留在规划协同、市场共管层面。为破解深层次体制机制障碍，建议探索以下两种模式：
模式一：设立“布尔津-喀纳斯旅游经济协同发展区”
。
调整内容
：在不改变禾木哈纳斯蒙古族乡行政区划隶属关系的前提下，由阿勒泰地区行署牵头，布尔津县人民政府与喀纳斯景区管理委员会共同组建实体化的“布尔津-喀纳斯旅游经济协同发展区管理委员会”。
权责配置
：该管委会被赋予县级经济管理和社会管理部分权限，统一负责喀纳斯景区及布尔津县相关乡镇（如冲乎尔镇、窝依莫克镇等旅游沿线乡镇）的旅游规划、项目审批、市场监管、品牌营销、基础设施建设、生态环境保护等事务。税收、GDP等经济指标可按协商比例分享。
战略意图
：实现旅游资源、管理资源、营销资源的深度整合，提升决策效率和执行力，解决“多头管理、权责不清”问题。
模式二：优化禾木哈纳斯蒙古族乡管理体制
。
调整内容
：进一步明确喀纳斯景区管委会与布尔津县在禾木哈纳斯蒙古族乡事务上的权责清单。可考虑将乡级社会管理、公共服务（如教育、医疗、社保）职能更多地交由布尔津县负责，而景区规划、建设、运营、保护等核心职能由管委会集中行使，并建立稳定的财政转移支付和生态补偿机制，反哺地方。
战略意图
：在现行框架下寻求更清晰的职能分工与利益平衡，确保景区发展与地方民生改善同步。
（二） 东西联动：构建“阿勒泰-布尔津-哈巴河”协同发展带
东向：强化与阿勒泰市的“双核驱动”
。
功能定位
：阿勒泰市定位为“综合服务核”和“旅游集散枢纽”，布尔津县定位为“精品旅游目的地核”和“清洁能源基地”。
协同重点
：
交通一体化
：推进阿勒泰市至布尔津县快速通道建设，实现两地机场、公路客运的无缝衔接，共推“航空+旅游”产品。
产业互补
：阿勒泰市的冰雪产业、城市服务业与布尔津县的生态观光、度假旅游形成互补。联合开发“阿勒泰市-布尔津县”多日游线路。
市场共享
：共建区域性旅游营销平台和旅游大数据中心，联合举办旅游推介活动。
探索更紧密合作
：远期可研究在条件成熟时，推动布尔津县与阿勒泰市在规划、招商、部分公共服务等领域实现“同城化”管理，甚至为未来可能的“撤地设市”后区划调整做准备。
西向：推进与哈巴河县的“旅游同盟”与“产业协作”
。
协同重点
：
共建“大喀纳斯旅游圈”
：整合布尔津的喀纳斯、禾木与哈巴河的白哈巴、白沙湖等资源，推出跨县旅游环线，实行联票制，统一服务标准。
共守生态屏障
：联合开展阿尔泰山南麓跨境河流流域生态保护和修复工程。
产业协作
：在清洁能源开发、绿色矿业精深加工等方面探索合作，避免恶性竞争。
（三） 内部优化：调整乡镇区划，激发内生动力
在县域内部，可根据发展需要，对部分乡镇进行适度整合，优化资源配置。
构想
：评估窝依莫克镇、杜来提乡、也格孜托别乡等乡镇的发展现状和区位联系。例如，考虑将发展联系紧密、地域相邻的乡镇进行合并，设立中心镇，以集中力量完善基础设施和公共服务，培育特色产业（如特色种植养殖、乡村旅游接待等），减少行政成本，提高治理效能。
五、 实施路径与政策保障
（一） 分阶段实施路径
第一阶段（1-2年）：机制创新与规划先行
。 成立由阿勒泰地区行署主要领导牵头的“布尔津县区域协同发展领导小组”，下设办公室。 率先推动“布尔津-喀纳斯旅游经济协同发展区”的论证与方案制定，争取自治区批准试点。 联合阿勒泰市、哈巴河县编制《阿-布-哈区域协同发展规划（2026-2035）》。 启动布喀公路沿线服务设施提升、阿布快速通道前期研究等一批标志性互联互通项目。
第二阶段（2-4年）：重点突破与项目带动
。 “布尔津-喀纳斯旅游经济协同发展区”管理机构正式运行，在旅游管理、联合执法、利益分享等方面形成可复制经验。 “阿-布-哈”旅游联盟实质性运作，推出跨区域精品线路和一体化营销方案。 清洁能源、绿色矿业等跨县合作项目落地建设。 探索建立跨区域生态补偿和横向财政转移支付机制。
第三阶段（4-6年）：全面深化与效能释放
。 协同发展机制成熟定型，区域统一市场基本形成。 “县景共治”模式成效显著，布尔津旅游国际竞争力大幅提升。 区域综合经济实力、城乡居民收入达到全疆领先水平，成为边疆地区高质量发展的样板。
（二） 配套政策建议
争取上级特殊政策支持
：建议自治区将布尔津县及周边区域列为“边疆旅游经济协同发展改革试验区”，在财政、土地、人才、对外开放等方面给予一揽子政策倾斜。
强化规划法律效力
：将协同发展规划纳入各地国土空间规划，确保“一张蓝图绘到底”。
创新投融资模式
：鼓励设立区域协同发展产业投资基金，吸引社会资本参与跨区域重大基础设施建设与运营。
建立干部交流与考核机制
：推行布尔津县与阿勒泰市、哈巴河县、喀纳斯景区管委会之间的干部双向挂职交流。将区域协同发展成效纳入相关市县领导干部的政绩考核体系。
加强民生保障与社会治理协同
：推动社保、医保、公积金等异地办理和互认。建立跨区域重大突发事件应急联动机制和矛盾纠纷联合调处机制。
六、 风险评估与应对
利益协调风险
：景区与地方、县与县之间可能存在利益分歧。
应对
：建立公开透明的利益协商与补偿机制，确保各方共享发展成果。
生态安全风险
：旅游和开发可能加剧生态压力。
应对
：将生态保护作为调整的前提和红线，实施最严格的环境准入和监管制度，推广绿色开发模式。
社会稳定风险
：区划调整或管理机制变化可能引发干部群众疑虑。
应对
：加强政策宣传解读，广泛征求意见，保障干部职工合法权益，确保公共服务水平不降反升。
短期管理效能风险
：新机制磨合期可能出现管理空档或效率下降。
应对
：周密设计过渡方案，加强人员培训，确保工作连续性和稳定性。
七、 结论
布尔津县正处于从旅游大县向旅游强县、从资源依赖向创新驱动转型的关键时期。局限于县域内部的单打独斗已难以适应高质量发展的要求。本报告提出的战略构想，核心在于打破行政区划的隐形围墙，通过深化“布喀一体化”和强化与阿勒泰市、哈巴河县的横向协同，在更大空间尺度上优化资源配置，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。
这并非要立即进行正式的行政区划建制变更，而是强调通过体制机制创新，实现“功能整合”和“协同治理”。其本质是遵循经济发展规律，促进生产要素自由流动和高效集聚，最终目的是让发展成果更多更公平惠及布尔津县及周边区域的各族人民，实现富民兴边、稳疆固边的战略目标。建议阿勒泰地区及自治区层面高度重视，加强顶层设计，支持布尔津县开展相关试点，为边疆民族地区探索一条通过区域协同实现跨越式发展的新路径。
