新疆阿克苏地区温宿县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦新疆阿克苏地区“阿温同城”战略核心区、天山南麓生态文旅与现代农业高地——温宿县，系统探讨通过深化与阿克苏市的行政区划整合，构建更紧密的区域发展共同体，以破解发展瓶颈、释放增长潜能、促进区域协调共进的战略路径。报告深入剖析了温宿县作为“阿克苏地区中心城市功能拓展区”和“地区高质量发展加速器”的双重战略角色，及其在推动阿克苏地区“一主一副”城镇格局形成中的关键作用。研究发现，温宿县2024年地区生产总值达122.86亿元，同比增长6.1%，三次产业结构优化为28:23:49，实现了从传统农业主导向现代服务业主导的历史性转变。第三产业增加值在30年间增长约60倍，2024年达60.18亿元。以天山托木尔景区（国家5A级）为龙头的旅游业实现“井喷式”发展，2024年接待游客959.47万人次，旅游总收入50.1亿元，分别是2014年的29倍和76倍。国家级农业科技园区引领现代农业提质增效，核桃等特色林果全产业链蓬勃发展。然而，温宿县的发展也面临核心挑战：尽管与阿克苏市城区直线距离仅约8公里，同城化趋势明显，且已被《阿克苏地区国土空间总体规划（2021—2035年）》明确为“阿温同城区域性中心城市”的重要组成部分，但现行的行政分割依然制约着两地在城市规划、产业布局、基础设施、公共服务、生态治理等方面的深度融合，限制了温宿县世界级旅游资源、国家级农业平台、丰富能矿资源与阿克苏市商贸物流、制造基础、城市功能的优势互补和整体效能发挥。基于“同城一体、功能互补、产城融合、绿色发展”的核心原则，本报告提出，温宿县的行政区划调整应坚定推进与阿克苏市的深度一体化，核心路径是：在地区行署强力主导下，以“阿温同城化发展示范区”建设为先行抓手，全面推动规划、交通、产业、生态、公共服务“八个统一”，并积极创造条件，在“十五五”期间稳妥实现温宿县撤县设区，与阿克苏市共同构建一个功能完善、竞争力强、宜居宜业的现代化区域中心城市。报告论证了此举对于做大做强阿克苏地区中心城市、优化南疆城镇体系布局、高效整合世界自然遗产与现代农业科技资源、促进兵地融合与沿边开放、实现共同富裕与社会稳定的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。

一、 引言与问题提出

温宿县位于新疆维吾尔自治区西部，天山南麓中段，塔里木盆地北缘，是阿克苏地区的“北大门”和地理中心。其东邻拜城县、新和县，南与阿克苏市毗邻（县城距阿克苏市区仅8公里），西隔托什干河与乌什县相望，北与吉尔吉斯斯坦共和国、哈萨克斯坦共和国及伊犁州昭苏县接壤，边境线长120公里。全县总面积1.45万平方公里，总人口约30.7万人。温宿古称“姑墨”，是古丝绸之路上的重要驿站。如今，温宿县凭借其独特的区位交通优势（G3012高速、南疆铁路、红旗坡机场）、世界级的自然文化遗产（天山托木尔世界自然遗产、国家5A级景区）、国家级农业科技平台以及丰富的油气、煤炭、岩盐资源，正从传统的农业大县向以现代服务业和绿色工业为主导的综合性强县快速转型。

2024年，温宿县经济结构发生了深刻变化，服务业占比接近50%，成为经济增长的主引擎。这标志着温宿县已进入高质量发展的新阶段。然而，在区域竞争日益激烈和高质量发展要求下，温宿县面临的核心矛盾日益凸显：其拥有的顶级旅游资源（天山托木尔景区）、高端农业创新平台（国家农业科技园区）、战略性矿产资源以及巨大的清洁能源潜力，与阿克苏市拥有的成熟城市功能、庞大消费市场、完备的商贸物流体系、相对雄厚的工业基础之间，因行政壁垒而未能实现最优配置和深度融合。尽管“阿温同城”已上升为地区战略，但在实际操作中，仍存在规划衔接不够顺畅、基础设施重复建设或标准不一、产业布局协同不足、公共服务共享不充分、生态保护协同机制不健全等问题。这导致资源利用效率未能最大化，整体竞争力提升受限，也影响了区域居民福祉的同步提升。

因此，本研究旨在回答：如何通过前瞻性、根本性的行政区划调整——即推动温宿县与阿克苏市实质性合并——彻底打破行政边界束缚，在“阿温同城”的物理空间和战略共识基础上，构建统一规划、统一建设、统一管理、统一发展的现代化都市区，从而将温宿县的生态文旅、现代农业、清洁能源优势与阿克苏市的综合服务、先进制造、开放枢纽优势深度融合，打造一个能够引领南疆西部发展的强大增长极，并以此更有效地推动当地经济结构优化、社会全面进步和人民收入福利的持续提高？

二、 温宿县发展现状深度分析

（一）行政区划、地理区位与资源禀赋

温宿县现辖8个镇、5个乡。其地理区位极具战略价值：地处南疆腹地交通枢纽，半径500公里可覆盖南疆四地州中心城市；距红旗坡机场仅3公里，G3012高速、南疆铁路穿境而过；即将贯通的温昭公路将使阿克苏到伊犁的公路里程从1700公里缩短至450公里，成为穿越天山最便捷的通道，并将霍尔果斯口岸纳入其“500公里朋友圈”。温宿县资源禀赋得天独厚，堪称“四大宝库”：

世界级生态文旅宝库

：拥有天山托木尔世界自然遗产地核心区，天山托木尔景区于2024年成功创建为国家5A级旅游景区，成为阿克苏地区首个5A景区。景区总面积752平方公里，集峡谷、雪山、草原、冰川、民俗于一体，被誉为“活的地质演变史博物馆”。此外还有天山神木园（4A级）、温宿古城等旅游资源。

国家级现代农业与科技创新平台

：温宿国家农业科技园区是国家级平台，在全国同批次园区综合评估中排名前列。园区聚焦农副产品精深加工，培育了53家龙头企业，农产品加工业产值与农业总产值比达到2.35:1。温宿是“中国核桃之乡”、“国家红枣生物产业基地”，其薄皮核桃等产品获香港优质“正”印认证。

丰富的能源矿产资源

：已探明石油储量8915万吨、天然气828亿立方米、岩盐潜在资源量400亿吨、煤炭储量10亿吨以上。这为发展能源化工、盐化工等产业提供了坚实基础。

优越的商贸物流区位

：依托紧邻机场和交通干线的优势，温宿县正大力发展临空经济和现代物流。南疆快递物流分拨中心、阿克苏药品集散中心、大欣国际汽车城等项目已建成运营，2024年快递物流分拨中心货物吞吐量达7700万件。

（二）经济发展态势与结构特征

经济总量与增长

：2024年GDP为122.86亿元，同比增长6.1%。从1962年恢复建制时的0.11亿元到突破百亿，经济实力实现了跨越式增长。

产业结构优化

：三次产业结构由2014年的42:21:37优化为2024年的28:23:49，服务业占据半壁江山，实现了从农业主导向服务业主导的历史性转变。第三产业增加值30年间增长约60倍。

产业发展亮点

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旅游业爆发式增长

：2024年接待游客959.47万人次，旅游总收入50.1亿元，成为拉动经济增长的强劲引擎。

工业稳步提升

：2024年规模以上工业增加值同比增长9.1%。石油和天然气开采业是支柱（占规上工业增加值61.7%），化学原料和化学制品制造业增长较快（25%）。

农业基础稳固

：2024年农林牧渔业总产值104.46亿元，同比增长6.6%。粮食、林果、畜牧业平稳发展。

现代服务业集聚

：商贸物流、临空经济、汽车销售、医药集散等现代服务业蓬勃发展，成为新的增长点。

创新驱动显现

：温宿国家农业科技园区构建了“阶梯式”企业培育体系，2025年新增科技型中小企业15家、创新型中小企业7家、高新技术企业及专精特新中小企业4家。园区已集聚195家企业，科技创新氛围浓厚。

（三）与阿克苏市协同发展现状与瓶颈

规划协同

：地区国土空间总规已明确“阿温同城”作为“主中心”，并编制了专项规划。大学城（新疆理工学院等）落户温宿，成为连接两地的“同城引擎”，加速了人才、信息流动。

空间连绵

：两城区距离仅8公里，城市建成区已呈现连绵发展趋势，同城化具备良好的地理基础。

产业互补

：阿克苏市强在综合服务、商贸物流、纺织服装、能源化工；温宿县强在生态旅游、现代农业、清洁能源、部分资源型工业。互补性极强。

瓶颈制约

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行政壁垒

：最根本的制约。两套行政体系导致在土地开发、招商引资、项目布局、政策执行上存在竞争和内耗，难以形成合力。

基础设施衔接

：虽然物理距离近，但快速通勤体系（如轻轨、快速公交）、市政管网一体化、信息网络互联等方面仍需加强。

公共服务落差

：教育、医疗、文化等优质公共服务资源主要集中在阿克苏市，温宿县居民享受同城化待遇仍有障碍。

生态协同治理

：流经两地的河流、共享的大气环境等需要跨区域统一规划和治理。

三、 推进温宿县与阿克苏市行政区划合并的战略意义、目标与基本原则

（一）战略意义

推动温宿县与阿克苏市合并，建设统一的阿克苏中心城市，具有多重深远战略意义：

打造南疆西部强劲增长极

：合并后，中心城市的经济总量将接近500亿元，人口超130万，城市能级和综合竞争力将实现质的飞跃，能够更好地辐射带动沙雅、新和、拜城乃至乌什、阿瓦提等县，真正担当起阿克苏地区“主中心”和南疆西部发展引擎的重任。

最大化资源整合与优势互补

：将温宿的世界级旅游资源、国家级农业科技平台、丰富能矿资源与阿克苏市的商贸物流枢纽、制造业基础、城市综合服务功能深度融合，形成“文旅康养+现代农业+绿色工业+现代服务”的多元化、高韧性现代产业体系，避免同质化竞争和重复建设。

优化国土空间格局与生态安全

：有利于在更大范围内统筹生产、生活、生态空间，科学划定“三区三线”，特别是加强对天山托木尔世界自然遗产地、柯柯牙绿化工程等关键生态区域的统一保护和系统修复。

提升民生福祉与公共服务水平

：通过公共服务一体化，可以使温宿县居民更快、更直接地享受到阿克苏市更优质的教育、医疗、文化等资源，缩小城乡差距，促进社会公平，增强居民的归属感和获得感。

深化对外开放与兵地融合

：更强大的中心城市能更好地统筹利用红旗坡机场空港、别迭里口岸等开放资源，发展更高层次的开放型经济。同时，能更有效地推进与兵团第一师阿拉尔市的融合发展。

（二）战略目标

近期目标（1-3年）

：全面启动并实质性运行“阿温同城化发展示范区”管理机制；完成同城化总体规划和各专项规划编制与实施；建成一批标志性同城化基础设施（如城市快速路、统一公交系统）；实现部分公共服务（如社保、医疗）跨区便捷结算。

中期目标（3-5年）

：“阿温同城”在产业协同、交通互联、服务共享、生态共治等方面取得决定性成果；启动温宿县撤县设区法定程序；新的中心城市管理体制基本建立并高效运行。

远期目标（5-10年）

：建成经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、民族团结的现代化区域中心城市，成为新疆高质量发展和区域协调发展的典范，在丝绸之路经济带核心区建设中发挥重要作用。

（三）基本原则

一体化发展原则

：坚持规划一张图、建设一盘棋、管理一把尺，实现全域深度融合。

优势互补原则

：充分发挥两地比较优势，实现功能错位、产业协同、链条互补。

生态优先原则

：将生态环境保护作为发展的前提和底线，特别是保护好天山托木尔世界自然遗产。

民生为本原则

：确保区划调整过程平稳有序，确保干部职工妥善安置，确保公共服务水平持续提升，让发展成果惠及全体人民。

依法稳妥原则

：严格遵守国家法律法规，履行完备程序，充分论证，稳步推进。

四、 温宿县区域行政区划调整的具体战略构想

基于“规划同编、交通同网、产业同链、服务同享、生态同治”的路径，提出以下具体构想：

（一） 核心路径：分步实施“撤县设区”，共建阿克苏现代化中心城市

第一步：强化“阿温同城化发展示范区”实体运作（1-2年）

。 在阿克苏地委、行署领导下，成立具有高度权威的“阿温同城化发展示范区管理委员会”，作为地区派出机构，赋予其在示范区范围内（涵盖现阿克苏市和温宿县主要区域）的规划统筹、土地管理、项目审批、财政协调等实质性权力。 立即编制并实施《阿温同城化发展示范区总体规划》及产业、交通、生态、公共服务等专项规划，实现“多规合一”。

第二步：全面推进八个“一体化”建设（2-4年）

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空间布局一体化

：构建“一核两翼、三带多组团”的都市区空间结构。“一核”为阿克苏老城综合服务核；“两翼”为温宿生态文旅与科创翼、空港物流与先进制造翼；“三带”为沿G3012的产业发展带、沿多浪河的生态景观带、沿托木尔峰的文旅发展带。

交通设施一体化

：构建“半小时通勤圈”。建设连接两城主城区的快速路、轨道交通或BRT系统；统一公交体系，实现“一卡通行”；统筹机场、高铁站、物流枢纽的布局与衔接。

产业发展一体化

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文旅康养集群

：以天山托木尔5A级景区为龙头，整合温宿全域旅游资源与阿克苏市的文化、商业资源，打造国际旅游目的地。

现代农业与食品加工集群

：以温宿国家农业科技园区为核心，联动阿克苏市的商贸市场，打造从育种、种植、精深加工到品牌营销的全产业链。

绿色能源与化工集群

：统筹温宿的油气、煤炭、盐矿资源和阿克苏市的产业基础，发展清洁能源和高端化工。

临空经济与商贸物流集群

：依托红旗坡机场和交通枢纽，在温宿布局空港物流、跨境电商、高端服务业。

公共服务一体化

：推动优质教育、医疗资源共建共享或集团化办学、办医；逐步统一社保、医保、户籍等政策；共建文化体育设施。

生态环境一体化

：建立统一的生态环境监测、保护、治理和补偿机制，协同推进天山南坡生态保护、流域治理和污染防治。

第三步：依法完成行政区划调整（4-5年）

。 在示范区建设成效显著、经济社会深度融合、民意基础牢固的前提下，依法依规启动温宿县撤县设区程序。 将原温宿县行政区域整体改为阿克苏市的一个或两个市辖区（可考虑命名为“托木尔区”、“姑墨区”等），优化内部街道、乡镇设置。

（二） 内部优化：提升温宿片区功能品质

在合并过程中及合并后，需重点提升原温宿县区域的功能：

打造世界级旅游目的地核心区

：高标准建设天山托木尔景区配套设施，发展冰雪旅游、康养度假、科普研学等业态。

建设国家级农业科技创新高地

：升级温宿国家农业科技园区，强化与高校、科研院所合作，打造南疆农业科技引擎。

培育绿色循环经济示范区

：在环境承载力允许的区域，有序发展清洁能源和资源精深加工产业。

建设生态宜居新城

：依托大学城和良好生态本底，建设高品质居住区和人才社区。

（三） 深化与周边区域协同

合并后的新阿克苏市，应更好地发挥中心城市辐射作用：

向东联动

：加强与拜城、新和等县的产业协作，特别是在能源化工、旅游线路方面的合作。

向西开放

：利用临近别迭里口岸的优势，发展口岸经济，拓展与中亚国家的经贸合作。

深化兵地融合

：与兵团第一师阿拉尔市在产业、基础设施、社会事业等方面开展更紧密合作。

五、 实施路径与政策保障

（一） 组织与法律保障

争取自治区将“阿温同城化及区划调整”列为重大改革试点，给予充分授权和政策支持。地区行署成立高规格领导小组和工作专班，统筹推进。研究制定促进同城化和区划调整的地方性法规或政府规章。

（二） 政策与资金保障

财政政策

：争取过渡期专项财政转移支付和税收优惠政策。建立合并后的市区财政事权和支出责任划分体系。

土地政策

：在自治区层面统筹保障重大项目建设用地指标，探索跨区域土地指标交易和占补平衡。

项目支持

：优先将重大基础设施、产业、民生项目布局在合并后的新城区。

人才政策

：制定吸引和留住高层次人才的特殊政策，特别是旅游管理、现代农业、城市规划等领域人才。

（三） 社会与民生保障

做好广泛深入的宣传动员，凝聚社会共识。制定周密的干部职工安置方案，确保平稳过渡。在合并过程中，确保教育、医疗、社保等民生投入只增不减，服务水平持续提升。

六、 风险评估与应对

社会稳定风险

：部分干部群众可能存在心理不适应或担忧利益受损。

应对

：加强政策解读和舆论引导，建立畅通的民意反馈渠道；保障涉改人员合法权益；确保民生福祉在合并后得到改善。

债务与财政风险

：温宿县可能存在一定的政府债务，合并后需统筹处理。

应对

：合并前进行全面的债务审计和评估；争取上级化债支持；合并后优化财政支出结构，确保可持续。

管理磨合风险

：两套行政体系合并初期可能出现效率暂时下降、文化冲突等问题。

应对

：提前设计高效的新管理体制；加强干部培训和交流；设立合理的过渡期和磨合机制。

生态保护风险

：城市扩张和旅游开发可能对天山托木尔等生态敏感区造成压力。

应对

：将生态保护红线作为城市开发的刚性约束；推行最严格的环保标准；大力发展生态旅游和绿色产业。

七、 结论

温宿县与阿克苏市的合并，是顺应区域经济发展规律、破解行政壁垒制约、释放巨大发展潜能的战略抉择。这不仅是落实阿克苏地区“阿温同城”主中心战略的必然要求，更是做大做强南疆中心城市、优化新疆城镇体系布局的关键举措。

通过行政区划的实质性调整，将彻底打通两地资源要素自由流动的通道，实现“1+1>2”的聚合效应。一个融合了阿克苏市综合服务功能与温宿县生态文旅、现代农业优势的现代化中心城市，将更具竞争力、吸引力和辐射力。它不仅能更好地服务本地居民，提高人民生活水平，也能在更大范围内配置资源，带动整个阿克苏地区乃至南疆西部的高质量发展。

建议自治区和地区层面以高度的历史责任感和战略眼光，积极稳妥地推进此项工作。先行高标准建设“阿温同城化发展示范区”，在取得成熟经验、形成高度共识的基础上，依法依规完成温宿县撤县设区。此举必将为新疆的稳定与发展注入新的强大动力，为中国式现代化新疆实践作出重要贡献。