新疆喀什地区莎车县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆喀什地区“一主一副三支点”城镇体系中的核心副中心、南疆人口第一大县与历史文化名城——莎车县，系统探讨在喀什地区构建南疆城市群、加快推进新型城镇化的宏观战略背景下，莎车县如何通过前瞻性、系统性的内部行政区划优化与外部区域一体化机制构建，破解“大县不强”的发展瓶颈、强化副中心城市综合功能、引领叶尔羌河流域城镇群协同发展，从而在更高层级上整合资源、优化布局，实现从“人口大县”向“经济强县、区域中心”的战略跃升，最终促进当地经济全面发展与人民收入福利持续提高的战略路径。报告深入剖析了莎车县作为古丝绸之路南道重镇、历史上莎车府/专区所在地，在喀什地区乃至南疆发展格局中的独特地位与使命。研究发现，莎车县2024年实现地区生产总值191.25亿元，同比增长5.1%。三次产业结构为30:14:56，第三产业占比过半，但第二产业增速最快（11.2%），显示出工业化加速的势头。作为“中国巴旦木之乡”，农业基础雄厚，2024年农林牧渔业总产值达125.18亿元。工业方面，正着力构建“棉花和纺织服装、绿色矿业及加工、新型电力系统”三大百亿级产业集群，2024年规上工业企业达50家，工业增加值19.38亿元。文旅产业蓬勃发展，2024年接待国内游客1036.44万人次，旅游收入22.41亿元，同比分别增长24.9%和66%。然而，莎车县的发展面临“大而不强、中心不彰”的深层挑战：尽管人口近90万、面积近9000平方公里，但经济密度和城镇化质量有待提升；现行“5街道、14镇、15乡”的行政区划格局存在乡镇数量多、规模差异大、管理幅度过宽的问题，制约了资源高效配置和城乡统筹发展；作为喀什地区规划的“副中心城市”，其辐射带动泽普、叶城、麦盖提等周边县市的能力尚未充分发挥，与“莎泽叶一体化”的战略要求尚有差距。基于“强化核心、优化内部、引领区域、提质增效”的核心原则，本报告提出，莎车县的行政区划调整战略应坚持
“内部整合提质”与“外部协同引领”双轮驱动
。核心路径是：
对内
，实施“强街道、并乡镇、优布局”的区划优化工程，构建“一核两轴三片区”的集约高效县域空间新格局，并积极创造条件推动“撤县设市”；
对外
，以“莎泽叶一体化”为总抓手，积极推动建立
“莎车-泽普-叶城”城镇协同发展示范区
，探索在不打破现行行政区划的前提下，实现规划同编、交通同网、产业同链、服务同享，最终在条件成熟时，推动莎车县升格为地级市，统领叶尔羌河流域城镇群发展。报告论证了此举对于莎车县突破行政建制束缚、释放巨大发展潜能、真正承担起喀什地区副中心城市功能、带动整个区域共同富裕的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
莎车县位于新疆西南部，昆仑山北麓，塔里木盆地西缘，叶尔羌河中上游。其东隔叶尔羌河与泽普县、叶城县相望，东北与麦盖提县为邻，北接巴楚县，西北与岳普湖县、疏勒县毗邻，西连英吉沙县、阿克陶县，西南邻塔什库尔干塔吉克自治县。县城距喀什市约200公里，G3012吐和高速、G315国道、喀和铁路贯穿全境，并拥有莎车机场，是喀什地区东部综合交通枢纽。全县总面积约8957平方公里，辖叶尔羌街道、城中街道、城东街道、城西街道、城北街道5个街道，莎车镇、恰热克镇、艾力西湖镇、荒地镇、阿瓦提镇、白什坎特镇、依盖尔其镇、古勒巴格镇、米夏镇、托木吾斯塘镇、塔尕尔其镇、乌达力克镇、阿拉买提镇、阿扎特巴格镇14个镇，以及阿热勒乡、恰尔巴格乡、英吾斯塘乡、阿尔斯兰巴格乡、亚喀艾日克乡、喀群乡、霍什拉甫乡、达木斯乡、伊什库力乡、拍克其乡、阔什艾日克乡、墩巴格乡、巴格阿瓦提乡、喀拉苏乡14个乡和孜热甫夏提塔吉克民族乡1个民族乡，另有英阿瓦提、永安2个管委会。2025年，经批准新设立了广安镇。莎车县历史悠久，是古丝绸之路南道重镇、叶尔羌汗国故都，文化底蕴深厚，拥有十二木卡姆等世界非物质文化遗产。
当前，莎车县的发展置身于两大确定性战略机遇之中：一是喀什地区“十四五”规划及《喀什地区推进新型城镇化行动方案（2024-2025年）》明确将其定位为“喀什地区副中心城市”和“叶尔羌河流域区域中心”，并要求“推动莎车副中心城市建设”。二是莎车县自身在政府工作报告中明确提出“加快喀什地区副中心城市建设”和“推动‘莎泽叶’一体化发展”的目标。这标志着莎车县的发展已从县域经济范畴上升到区域战略层面。
然而，一个根本性的战略矛盾亟待破解：莎车县作为人口近90万、面积近9000平方公里的“巨县”，现行的县级行政建制与其承担的“副中心城市”区域功能是否匹配？内部众多的乡镇（34个乡镇级政区）是否导致行政资源分散、管理效能不高、中心城区集聚辐射能力不足？在推动“莎泽叶一体化”进程中，如何通过行政区划的适应性调整和创新性协同机制，打破行政壁垒，优化资源配置，真正形成以莎车为核心、泽普和叶城为两翼的叶尔羌河流域城镇群，从而在“大喀什”城市群格局中发挥不可替代的副中心作用？行政区划调整如何精准服务于“发展当地经济，促进当地全面发展，提高人民收入福利”这一根本宗旨？本报告旨在系统回答这些问题。
二、 莎车县发展现状深度分析
（一）行政区划动态、地理区位与战略价值
现行区划与近期调整
：莎车县现辖5个街道、14个镇、15个乡（含1个民族乡），共34个乡镇级政区，另有2个管委会。2025年，自治区批准莎车县设立广安镇，显示出基层行政区划仍在动态优化中。2018年，莎车县通过析置莎车镇、古勒巴格镇和叶尔羌街道部分区域，新设立了城中、城东、城西、城北4个街道，标志着城镇化进程和城市管理精细化水平的提升。然而，乡镇数量众多、规模不一（如部分乡人口稀少、面积广阔），给统一规划、基础设施均等化、公共服务覆盖带来挑战。
无可替代的区域中心地位
：莎车县地处叶尔羌河流域中心，是连接喀什地区东部诸县（泽普、叶城、麦盖提）以及通往和田、西藏阿里方向的交通要冲。喀和铁路、G3012高速、G315国道在此交汇，莎车机场开通了至乌鲁木齐、成都、西安等多条航线，公铁空立体交通网络初步形成。历史上曾为莎车专区驻地，具有深厚的区域影响力。
在区域规划中的核心定位
：根据《喀什地区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，地区城镇体系为“一主一副三支点”，莎车县被明确为“一副”，即喀什地区副中心城市。同时，规划要求“以莎车县为副中心，辐射带动麦盖提县、泽普县一体化发展”。莎车县自身规划也提出“叶尔羌河流域喀什副中心城市、莎车-图木舒克城镇组群中心”和“莎泽叶一体化发展”的目标。这一定位要求莎车县必须超越县域思维，在更大范围内发挥集聚辐射作用。
（二）经济发展态势、产业结构与核心竞争力
经济总量与增长动力
：2024年，莎车县实现地区生产总值191.25亿元，同比增长5.1%。一般公共预算收入8.79亿元，增长16.9%。固定资产投资85.76亿元。城镇居民人均可支配收入30406元，农村居民人均可支配收入13340元，分别增长4.2%和8.3%。人口规模优势明显，常住人口86.08万人，提供了丰富的劳动力资源和消费市场。
产业结构与转型升级
：三次产业结构为30:14:56。第一产业基础扎实，是全国最大的巴旦木生产基地，粮食、棉花、林果、畜牧业全面发展。第二产业正在加速崛起，规上工业增加值10.96亿元，增长9.2%，形成了以纺织服装（66万锭）、绿色矿业加工、新型电力系统（光伏装机规模显著）等为主导的产业体系。第三产业占比最高，以商贸物流、文化旅游、金融服务等为主，2024年旅游收入达22.41亿元。
核心产业与竞争优势
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特色现代农业
：“莎车巴旦木”是国家地理标志产品，巴旦木种植面积和产量居全国前列。同时，豇豆、万寿菊、甜瓜等特色种植业和现代畜牧业发展迅速。上海援疆引入智慧农业技术，推动农业提质增效。
新兴工业集群
：莎车工业园区规划打造“区域性工业中心、物流中心、综合服务中心”。培育钻石（碳索芯材）、高端净水设备（通用净水）等高新技术产业从无到有，成为新的增长点。新能源产业突飞猛进，中核集团100万千瓦光储一体化等项目建成投运，广东能源集团等投资的大型光伏项目也在建设中。
文旅商贸枢纽
：作为历史文化名城，依托十二木卡姆等非遗资源，年接待游客超千万人次。依托交通优势，正建设南疆商贸中心和货物集散基地。
教育医疗高地
：拥有喀什地区首个理工类全日制高等职业学校——喀什理工职业技术学院（位于莎车），提升了区域科教功能。医疗卫生服务体系覆盖县乡村三级。
发展平台与战略机遇
：享有上海对口支援优势，在产业、教育、医疗等领域获得强力支持。作为喀什地区物流枢纽副中心之一，物流业发展潜力巨大。中国（新疆）自由贸易试验区喀什片区的建设为其发展外向型经济提供了新平台。
（三）在区域发展格局中的机遇、挑战与内部治理问题
重大历史机遇
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副中心城市定位
：明确的区域定位带来了政策、项目、资金等方面的倾斜和支持。
“莎泽叶一体化”战略
：为莎车与泽普、叶城协同发展，共建叶尔羌河流域增长极提供了顶层设计。
重大基础设施
：莎车机场改扩建、图木舒克-巴楚-莎车铁路、G217线莎车-塔什库尔干公路等项目的推进，将进一步提升其枢纽地位。
产业转移与援疆助力
：东部产业转移和上海援疆为莎车带来了先进技术、管理经验和市场渠道。
亟待破解的挑战与内部问题
：
“大县不强”与中心功能不彰
：尽管经济总量在地区内靠前，但人均GDP、城镇化率（约40.03%）、产业结构层次仍有较大提升空间。作为副中心城市，在金融、科技、高端服务等方面的区域服务功能尚显薄弱。
内部行政区划亟待优化
：34个乡镇街道数量过多，管理幅度大，行政成本高。部分乡镇规模小、实力弱，难以形成增长极。中心城区（5个街道）的辐射带动能力有待加强，城乡发展不平衡问题依然存在。
区域协同机制有待深化
：“莎泽叶一体化”虽已提出，但三地在规划对接、产业分工、基础设施共建、公共服务共享等方面的实质性合作机制尚未完全建立，行政壁垒依然存在。
产业竞争力有待提升
：传统农业占比仍高，产业链条短；工业虽增速快，但龙头企业少，产业集群效应尚未完全形成；现代服务业层次有待提高。
三、 推进莎车县区域行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动莎车县行政区划战略性调整与优化，是顺应区域发展规律、破解自身发展瓶颈、履行副中心城市使命的必然选择，具有多重深远意义：
释放巨县潜能，提升治理效能
：通过内部乡镇区划的合理归并和街道管理优化，可以精简机构、降低行政成本、提高资源配置效率，将更多资源用于经济发展和民生改善，破解“大县治理难”的问题。
强化核心功能，打造区域引擎
：优化内部空间布局，做强中心城区，培育重点镇，有利于人口和产业集聚，提升城市能级和综合承载力，真正发挥对泽普、叶城、麦盖提等周边县市的辐射带动作用。
破除行政壁垒，促进区域一体化
：推动“莎泽叶”协同发展示范区建设，探索跨行政区划的规划、产业、交通、公共服务协同机制，有利于在叶尔羌河流域形成优势互补、分工协作、联动发展的区域经济板块。
争取更高能级，获取发展红利
：积极推动“撤县设市”，并着眼长远谋划升格地级市，可以提升城市品牌形象、争取更优惠的政策、更大的管理权限和资源配置能力，为长远发展注入强大动力。
增进民生福祉，实现共同富裕
：区划调整和区域协同的最终目的是让发展成果惠及更广大人民。通过优化公共服务布局、促进城乡均衡发展、创造更多就业机会，可以有效提高城乡居民收入，提升生活质量。
（二）战略目标
总体目标
：到2035年，将莎车建设成为经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、辐射带动力强的喀什地区副中心城市、叶尔羌河流域城镇群核心引擎、南疆重要的商贸物流中心和历史文化旅游名城，成功实现由“人口大县”向“经济强市、区域中心”的历史性跨越。
具体目标
：
行政优化目标
：完成县域内部乡镇街道区划的优化调整，形成“中心突出、节点支撑、布局合理”的城镇体系。成功实现“撤县设市”。推动“莎泽叶一体化”取得实质性突破。
经济发展目标
：地区生产总值和城乡居民人均可支配收入增速持续领先地区平均水平。三大百亿级产业集群竞争力显著增强，现代化产业体系基本形成。
城市能级目标
：中心城区建成区面积和人口规模显著扩大，城市综合服务功能大幅提升，城镇化率达到更高水平。区域性交通枢纽、商贸物流中心、科教文卫中心地位牢固确立。
区域协同目标
：与泽普县、叶城县在规划、产业、交通、生态、公共服务等领域实现深度一体化，形成分工合理、联系紧密、协调联动的叶尔羌河流域城镇群。
（三）基本原则
坚持中心引领，强化辐射
：一切调整以做强莎车副中心城市核心功能为出发点，增强其集聚和辐射能力。
坚持优化内部，集约高效
：通过内部区划整合，促进资源要素向优势区域集中，形成集约高效的空间开发格局。
坚持区域协同，互利共赢
：以开放合作的姿态，主动推进与泽普、叶城等周边县市的一体化发展，在协同中做大蛋糕、共享红利。
坚持循序渐进，稳妥实施
：尊重历史、照顾现实，科学论证、分步实施，确保区划调整过程平稳有序，社会大局和谐稳定。
坚持以人为本，惠民利民
：将保障和改善民生作为区划调整的出发点和落脚点，确保人民群众在调整中获得实实在在的好处。
四、 莎车县区域行政区划调整的具体战略构想
基于“内优外联、升格引领”的总体思路，提出以下“三步走”战略构想：
（一） 近期战略（2026-2030年）：实施“强心优区、并镇设街”工程，夯实副中心基础
内部行政区划优化重组
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构建“一核两轴三片区”的县域空间新格局
：
“一核”——中心城区综合服务核
：以现有的5个街道（叶尔羌、城中、城东、城西、城北）和莎车镇为基础，通过优化整合，进一步拓展城市框架，提升商贸金融、行政文化、教育医疗、创新研发等高端服务功能，打造辐射全县乃至区域的核心引擎。
“两轴”
：
东西向产业发展轴
：沿G315国道、喀和铁路，串联恰热克镇、依盖尔其镇、古勒巴格镇、米夏镇、托木吾斯塘镇等，重点布局工业园区、物流园区和重点城镇，形成产业集聚带。
南北向生态文旅与特色农业轴
：沿叶尔羌河流域和南北向交通干线，串联艾力西湖镇、荒地镇、阿瓦提镇、阿拉买提镇、霍什拉甫乡、达木斯乡等，突出生态保护、文化旅游和特色农业发展。
“三片区”
：
中部综合发展与先进制造片区
：以中心城区和周边重点镇为核心，集中发展先进制造、现代服务业和城郊农业。
东部新能源与物流枢纽片区
：以恰热克镇、依盖尔其镇等为重点，依托光伏产业基地和交通区位，打造新能源产业集群和区域物流枢纽。
西部特色农业与生态保育片区
：以艾力西湖镇、荒地镇、阿瓦提镇等乡镇为主，大力发展巴旦木、豇豆等特色农业和生态旅游。
推进乡镇合并与街道优化
：
培育重点镇
：将区位条件好、产业基础强、人口规模较大的恰热克镇、依盖尔其镇、艾力西湖镇、阿拉买提镇等培育成为县域副中心或重点镇。
稳妥推进乡镇合并
：对人口规模小、发展潜力弱、地域相邻的乡进行适度合并，减少行政单元数量。例如，可研究将部分面积较小、人口较少的乡并入相邻的镇或与其他乡合并设立新的镇。
适时增设街道
：随着城镇化进程，可将与中心城区联系紧密、非农产业比重高的镇（如古勒巴格镇、米夏镇部分区域）改为街道，纳入城市统一管理。
积极申报“撤县设市”
：莎车县已具备“撤县设市”的较好基础（人口规模、经济总量、城市基础设施等）。应积极向上级申报，争取早日获批设立“莎车市”（县级）。这有利于提升城市品牌、争取更多政策资源、增强发展自主权。
（二） 中期战略（2031-2035年）：深化“莎泽叶一体化”，构建城镇协同发展示范区
在完成内部优化和“撤县设市”的基础上，全力推动与泽普县、叶城县的深度一体化。
建立高层级协调机制
：推动建立由喀什地区主导，莎车、泽普、叶城三地政府参与的“莎泽叶一体化发展领导小组”及常设办公室，负责统筹规划、协调政策、推进项目。
重点协同领域
：
规划同编
：共同编制《莎泽叶城镇协同发展规划》，在国土空间、产业发展、基础设施、生态环境保护等方面实现“一张图”管理。
交通同网
：加快构建三地间快速交通体系，推进城际公交、轨道交通前期研究，打造“半小时通勤圈”。统筹莎车机场、铁路货场、公路枢纽的协同利用。
产业同链
：明确三地产业分工。莎车市重点发展先进制造、商贸物流、区域总部经济、教育医疗等高端服务业；泽普县聚焦生态文旅、特色农产品精深加工；叶城县强化交通枢纽功能、矿产资源开发和边境贸易。共建“叶尔羌河”区域公共品牌。
服务同享
：推动教育、医疗、社保等优质公共服务资源跨区域共享，探索社保卡一卡通、医疗检查结果互认、教师医生交流等。
生态共保
：建立叶尔羌河流域生态补偿和协同治理机制，共同保护水资源和绿洲生态。
（三） 远期展望（2036-2050年）：谋划升格地级市，引领叶尔羌河流域城镇群
在“莎泽叶一体化”发展成熟、经济联系极度紧密、城镇连绵成片的基础上，可研究论证以莎车市为核心，整合泽普县、叶城县部分或全部区域，设立地级“莎车市”的可行性。此举将彻底打破行政区划对区域资源整合的束缚，形成一个规模更大、实力更强、功能更完善的区域性中心城市，更好地承担起带动南疆东部发展的战略使命。此构想需进行长期深入研究，充分论证，并严格遵循国家关于行政区划调整的法律法规和程序。
五、 实施路径与政策保障
（一） 分阶段实施路径
第一阶段：研究论证与内部优化期（2026-2027年）
。成立莎车县行政区划优化调整工作领导小组，深入开展县域乡镇体系评估，制定“强心优区、并镇设街”具体方案。同步启动“撤县设市”申报准备工作。与泽普、叶城两县建立常态化协商机制，签署合作框架协议。
第二阶段：撤县设市与协同推进期（2028-2030年）
。完成内部乡镇街道优化调整。力争获得“撤县设市”批复，正式设立莎车市。与泽普、叶城共同编制一体化发展规划，启动一批标志性合作项目（如城际快速路、产业合作园区）。
第三阶段：一体化深化与能级提升期（2031-2035年）
。以县级市的新体制，全面推进城市建设和产业发展。“莎泽叶一体化”在重点领域取得实质性突破，协同发展效应充分显现。莎车市区域中心城市功能显著增强。
第四阶段：区域整合与远景谋划期（2036年以后）
。评估“莎泽叶一体化”成效，深入研究区域行政整合的必要性与可行性，为可能的区划重大调整做好理论和技术准备。
（二） 关键配套政策建议
争取上级特殊支持政策
：积极向自治区和国家部委汇报，争取将莎车“撤县设市”及“莎泽叶一体化”上升为省级或国家级区域发展战略，在财政、土地、项目、金融等方面给予特殊支持。
强化产业与创新扶持
：设立副中心城市产业发展基金，支持三大百亿级产业集群建设。争取在莎车布局省级或区域性的技术创新中心、重点实验室。
完善重大基础设施
：推动莎车机场扩建为区域性枢纽机场，加快图木舒克-巴楚-莎车铁路、G217线莎车-塔什库尔干公路等重大交通项目建设。统筹布局区域性的水利、能源、信息基础设施。
创新区域合作利益分享机制
：探索建立“莎泽叶”跨区域投资、税收分享、GDP核算等利益协调机制，调动各方参与一体化的积极性。
加强人才引进与培养
：制定更具吸引力的人才政策，依托喀什理工职业技术学院等平台，培养本土技能人才。加强与上海等对口援疆省市的人才交流与合作。
六、 风险评估与应对
社会稳定与干部安置风险
：乡镇合并和“撤县设市”涉及机构调整和人员变动。
应对
：坚持公开透明、依法依规，做好干部群众的政策宣传和思想工作，妥善安置涉改人员，保障其合法权益，确保平稳过渡。
短期财政与管理压力
：区划调整初期可能增加行政成本，区域协同需要投入协调资源。
应对
：做好财政预算和过渡期安排，争取上级转移支付支持。建立高效的协同工作机制和成本分担机制。
区域合作协调难度
：跨行政区合作涉及复杂的利益平衡。
应对
：坚持平等协商、互利共赢，从共识度高、易见效的领域入手，建立常态化的沟通协调和争端解决机制。
生态环保与资源约束风险
：工业化和城镇化加速可能带来环境压力。
应对
：坚守生态保护红线，推行绿色低碳发展模式，在区域层面统一环保标准，实施最严格的环境保护制度。
七、 结论
莎车县，这座承载着三千年丝路文明、拥有近九十万人口的南疆重镇，正站在历史与未来的交汇点上。在喀什地区构建“一主一副三支点”城镇体系、全力推进新型城镇化的宏大叙事中，莎车被赋予了“副中心城市”的时代使命。这既是对其历史地位和现实基础的肯定，更是对其未来发展的殷切期望。
本报告提出的战略构想，核心在于以
“内部整合提质”激发内生动力，以“撤县设市”提升城市能级，以“莎泽叶一体化”拓展发展空间，并着眼长远谋划区域行政整合
。通过优化内部区划，莎车可以破解“大县治理”难题，提升运行效率；通过升格为市，可以赢得更广阔的政策空间和发展平台；通过推动与泽普、叶城的一体化，可以在区域协同中做大做强，真正承担起副中心城市的辐射带动功能。
这不仅是行政区划的调整，更是发展思维的革命、空间格局的重塑和区域治理体系的创新。建议莎车县党委、政府以高度的历史责任感和战略主动性，将区划优化与能级提升作为事关长远发展的关键工程来抓，在自治区和喀什地区的坚强领导下，科学谋划，积极稳妥推进。同时，建议上级政府高度重视莎车作为南疆重要增长极的战略价值，在政策、项目、资金上给予倾斜，支持其“撤县设市”和“莎泽叶一体化”探索。相信通过这一系列战略举措，古老的莎车必将焕发新的生机，成为喀什地区乃至南疆高质量发展的强劲引擎，为谱写中国式现代化新疆实践的美好篇章贡献莎车力量。
