新疆和田地区皮山县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆和田地区西部门户、古丝绸之路重要驿站——“丝路古驿”皮山县，系统探讨在新疆加快推进南疆高质量发展、和田地区内部“和墨洛”核心区一体化加速推进、以及皮山县自身“十四五”规划深入实施的宏观背景下，皮山县如何通过前瞻性、系统性的内部行政区划优化与跨区域协同机制创新，破解“县城辐射带动力不足、乡镇布局分散、产业集聚度不高、与新兴邻县协同不足”等发展瓶颈，强化其作为和田地区西向桥头堡、特色农牧业基地、新能源潜力区和文旅融合发展区的功能定位，从而在区域协调发展中实现产业升级、城镇提质、民生改善和生态保护，最终促进当地经济全面发展与人民收入福利持续提高的战略路径。报告深入剖析了皮山县作为和田地区西部重要县域，在保障地区西向联通、发展特色绿洲经济、巩固脱贫攻坚成果、促进民族团结与边疆稳固方面的独特价值。研究发现，皮山县总面积约3.97万平方公里，辖1个街道、6个镇、9个乡，县人民政府驻固玛镇。2024年末，全县户籍人口约29.5万人。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）60.81亿元，按可比价计算同比增长7.0%，三次产业结构为24.35:13.76:61.89。其中，第一产业增加值14.81亿元，增长15.9%；第二产业增加值8.37亿元，增长7.1%；第三产业增加值37.63亿元，增长3.7%。农业基础稳固，农林牧渔总产值达32.79亿元；工业增长较快，规模以上工业增加值增长22.6%；以旅游业为代表的第三产业占比最高，2024年接待游客154.45万人次，旅游收入7.45亿元，分别增长68.4%和108.5%。然而，皮山县的发展面临深层挑战：经济总量在地区内相对靠后（2024年GDP预计为60.81亿元，低于墨玉县的106.81亿元、和田县的78.1亿元等）；产业结构仍需优化，农业占比仍较高，工业基础相对薄弱；县城固玛镇作为“一核”的辐射带动能力有待加强；乡镇数量较多（15个乡镇街道），部分乡镇规模小、实力弱，制约了资源高效配置和公共服务均等化；与2024年新设立的和安县、和康县在空间上相邻，需在新的区域格局中重新定位协同关系。在新疆“一盘棋”格局中南疆作为“棋眼”的地位更加凸显、国家给予南疆特殊政策支持的背景下，皮山县如何避免被边缘化，依托其“丝路古驿”的区位优势、丰富的农牧资源（核桃、红枣、石榴、和田羊）、快速增长的旅游业（“一横两纵”精品路线）、以及正在建设的重大基础设施（皮山机场、桑株河恰斯干水库、50万千瓦光伏治沙项目），打造成为和田地区西部重要的增长极和联通喀什地区的纽带，是亟待破解的课题。基于“强化核心、培育支点、优化布局、协同周边”的核心原则，本报告提出，皮山县的行政区划调整战略应坚持
“内部集约优化”与“外部开放协同”双轮驱动
。核心路径是：
对内
，依据《皮山县国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确的“一核两翼多点”城镇发展格局，进一步强化固玛镇核心地位，稳妥推进相邻、相近乡镇的适度整合，培育重点镇和特色镇，构建“中心县城—重点镇—特色镇（乡）—一般乡”梯次分明、集约高效的城镇体系；
对外
，主动加强与东侧“和墨洛”经济圈的交通连接和产业协作，同时积极谋划与南部和康县、东部和安县在生态保护、旅游联动、边境贸易（若和康县涉及边境）等方面的协同发展。报告论证了此举对于皮山县优化资源配置、培育产业集群、提升城镇能级、在区域分工中确立“特色农牧业示范区”、“新能源产业基地”、“丝路文化旅游节点”的独特地位、最终实现县域经济跨越式发展和人民共同富裕的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
皮山县，位于新疆和田地区西部，塔克拉玛干沙漠南缘，喀喇昆仑山北麓，东邻和田县、墨玉县、和安县，西接喀什地区叶城县，南与和康县交界，北与喀什地区麦盖提县、巴楚县接壤。古为皮山国，是丝绸之路南道上的重要驿站，素有“丝路古驿”之称。其地理位置独特，是和田地区连接喀什地区、通往中亚的重要西大门。皮山县行政公署驻固玛镇，是全县的政治、经济、文化中心。
当前，皮山县的发展置身于多重战略机遇与挑战并存期：一是国家深入推进“一带一路”建设和新时代西部大开发，赋予南疆特殊优惠政策，和田地区作为丝绸之路经济带核心区南疆支点的地位提升，皮山县的“门户”价值凸显。二是自治区“旅游兴疆”战略深入实施，皮山县独特的自然风光（桑株古道、垴阿巴提塔吉克民族乡风情、沙漠景观）和历史文化资源吸引力增强。三是特色农牧业优势明显，核桃、红枣、石榴、和田羊等品质优良。四是重大基础设施加快建设，皮山机场、桑株河恰斯干水库、大型灌区、光伏治沙等项目的推进为发展注入新动能。五是2024年，经党中央、国务院批准，设立和安县（驻红柳镇）、和康县（驻赛图拉镇），由和田地区管辖，皮山县的东部和南部相邻区域行政区划发生重大变化，需要重新审视自身在地区内的定位与协同关系。
然而，一个根本性的战略问题亟待回答：在“和墨洛”核心区一体化加速、周边县区格局调整、区域竞争日益激烈的背景下，作为和田地区西部县域、经济总量相对较小的皮山县，如何避免发展“塌陷”，走出一条符合自身资源禀赋、彰显区位特色、实现跨越赶超的高质量发展之路？是继续维持现有“1街道6镇9乡”的分散格局，还是通过主动、系统的内部区划优化和外部协同机制创新，在“强化县城核心、培育重点镇、优化乡村布局、深化区域合作”的道路上实现突破，成为和田地区西部稳固的支撑点和活跃的增长极？具体而言，现行乡镇行政区划是否有利于“一核两翼多点”城镇格局的形成？是否有利于特色产业和旅游资源的整合开发？是否有利于重大基础设施效益的最大化？如何通过行政区划的适应性调整，更好地服务于“发展当地经济，促进当地全面发展，提高人民收入福利”的核心目标？本报告旨在系统回答上述问题。
二、 皮山县发展现状、区域关系与核心瓶颈分析
（一）经济发展：稳中有进但总量偏小，结构转型任务艰巨
经济规模与增长
：皮山县经济保持平稳增长，但总量在和田地区内相对靠后。2024年，全县地区生产总值（GDP）为60.81亿元，按可比价计算同比增长7.0%。“十四五”以来，经济实力稳步增强，“十四五”末GDP预计达67.46亿元，较“十三五”末增长62.3%。然而，与墨玉县（106.81亿元）、和田县（78.1亿元）、洛浦县（68.2亿元）相比仍有差距。人均GDP和城乡居民收入水平（2025年城镇居民人均可支配收入3.786万元，农村居民1.469万元）仍有较大提升空间。
产业结构特征
：
农业占比高，特色明显但附加值待提升
：第一产业占比24.35%，高于地区平均水平（18.6%），是重要的基础产业。农林牧渔业总产值达32.79亿元。核桃、红枣、石榴、设施农业、和田羊是特色。但产业链短，精深加工不足，品牌影响力有限。
工业基础薄弱，但增长势头较好
：第二产业占比仅13.76%，规模以上工业增加值基数小但增速快（2024年增长22.6%）。依托矿产资源（如石灰石）和新能源（光伏）有望突破。安徽新能50万千瓦光伏治沙项目等正在推进。
服务业占比高，以传统和旅游为主
：第三产业占比61.89%，主要以传统商贸、交通运输和政府公共服务为主。旅游业增长迅猛，成为亮点，但整体消费能级有待提升（2024年限额以上社零总额仅1.30亿元）。
投资与招商
：固定资产投资保持增长（2024年完成38.12亿元，增长11.3%），招商引资到位资金增长较快（2024年27.29亿元，增长26.4%），显示发展后劲在积蓄。
（二）空间与行政区划：幅员辽阔但布局分散，新邻县带来新格局
行政区划现状
：皮山县总面积约3.97万平方公里，辖1个街道、6个镇（固玛镇、杜瓦镇、木吉镇、阔什塔格镇、桑株镇、科克铁热克镇）、9个乡（克里阳乡、乔达乡、木奎拉乡、藏桂乡、皮亚勒玛乡、皮西那乡、巴什兰干乡、垴阿巴提塔吉克民族乡、康克尔柯尔克孜民族乡）。县人民政府驻固玛镇。乡镇数量较多，空间分布较散。
“一核两翼多点”的城镇格局
：根据皮山县“十四五”规划，着力打造“一核两翼多点”的城镇发展格局。“一核”即县城固玛镇；“两翼”指南北或东西方向的重点发展轴带；“多点”即其他乡镇。这为内部区划优化提供了顶层设计。
区域关系新变化
：2024年，和安县（驻红柳镇）、和康县（驻赛图拉镇）的设立，改变了皮山县东、南两翼的相邻关系。皮山县东部与和安县毗邻，南部与和康县交界。这要求皮山县必须重新思考与这两个新设县在产业发展、基础设施、生态保护、边境管理（和康县可能涉及边境）等方面的协同关系，避免同质竞争，实现错位发展、联动发展。
（三）发展面临的深层瓶颈与调整必要性
县城核心辐射带动力不强
：固玛镇作为县城，经济总量、城市功能、基础设施承载力相对有限，对广阔县域内众多乡镇的辐射带动能力不足，难以有效凝聚发展合力。
乡镇布局分散，资源配置效率低
：16个乡镇（街道）中，部分乡镇人口规模小（如皮西那乡户籍人口约9763人），经济实力弱，产业同质化（多以传统农业为主），导致公共服务配置成本高，难以形成规模效应和特色产业集群。
产业集聚度不高，竞争力不强
：农业“小散弱”，工业尚未形成支柱，旅游业资源分散，未能有效串联。行政区划的分割在一定程度上阻碍了资源整合和产业链在县域内的优化布局。
与新设邻县的协同机制尚未建立
：与和安县、和康县在旅游资源（如桑株古道、边境风光）、矿产资源、生态保护等方面可能存在交叉或互补，亟需建立跨县的规划协调、产业协作和生态共治机制，现行行政区划是重要障碍。
重大基础设施效益需最大化
：皮山机场、桑株河恰斯干水库、光伏基地等重大项目的建设，将对周边乡镇产生深远影响。需要通过行政区划的适度调整，优化项目布局和辐射范围，确保基础设施效益覆盖更广区域。
三、 推进皮山县行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动皮山县以内部优化为主的行政区划调整，并积极构建与和安县、和康县的协同发展机制，是适应区域发展新格局、破解自身发展难题、把握重大机遇的战略抉择，意义重大：
优化县域空间结构，提升发展效能
：通过乡镇适度合并，可以减少行政单元，降低行政成本，集中资源支持重点区域发展，形成“中心县城—重点镇—特色镇”的合理梯次，提升全域资源配置效率和治理效能。
强化县城核心，增强辐射带动
：通过区划调整，可以进一步强化固玛镇作为县域政治、经济、文化、交通中心的地位，拓展其发展空间，增强其对人才、资本、产业的集聚能力，真正发挥“一核”的引领作用。
促进产业集聚，培育增长极
：有利于打破乡镇界限，在更大范围内规划产业园区和旅游线路，促进特色农业规模化、工业集群化、旅游业联动化，形成具有竞争力的县域经济增长极。
深化区域协同，避免边缘化
：主动谋划与和安县、和康县的协同发展，可以在旅游环线打造、生态屏障共建、基础设施共享、边境贸易联动等方面形成合力，提升整个和田地区西部板块的整体竞争力，避免皮山县在“和墨洛”一体化进程中被边缘化。
改善民生福祉，推进共同富裕
：通过优化乡镇布局，可以更合理地配置教育、医疗、文化等公共服务设施，提高服务覆盖面和质量，让发展成果更公平惠及全县各族人民。
（二）战略目标
总体目标
：到2035年，基本完成县域内部乡镇行政区划的优化整合，形成“一核引领、两翼齐飞、多点支撑、特色鲜明”的集约高效城镇体系。建立与和安县、和康县常态化、制度化的区域协同发展机制。将皮山县建设成为和田地区西部重要的特色农牧业示范区、清洁能源产业基地、丝路文化旅游目的地和门户物流节点，城乡居民收入显著提高，共同富裕取得实质性进展。
具体目标
：
空间优化目标
：县城固玛镇综合承载力和辐射带动力显著提升，培育2-3个经济强镇或特色镇，乡镇数量适度减少，布局更加合理。
经济发展目标
：经济总量在全地区的位次前移，产业结构更加优化，形成1-2个具有区域影响力的产业集群（如特色林果精深加工、光伏新能源、文化旅游）。
区域协同目标
：与和安县、和康县在交通互联、旅游联动、生态共保等方面取得实质性合作成果。
民生改善目标
：城乡基本公共服务均等化水平明显提高，农村人居环境显著改善。
（三）基本原则
坚持因地制宜，分类指导
：根据各乡镇资源禀赋、发展基础、区位条件，科学确定其功能定位和发展方向，不搞“一刀切”。
坚持集约高效，优化布局
：引导人口和产业向县城和重点镇集聚，提高土地利用效率和城镇化质量，减少行政成本。
坚持产业为基，特色发展
：区划调整要有利于优势产业的集聚和产业链的延伸，突出各乡镇的特色，避免同质化。
坚持生态优先，绿色发展
：严守生态保护红线，统筹山水林田湖草沙系统治理，特别是加强南部山区生态保护和北部沙漠治理。
坚持协同开放，联动发展
：打破行政区划壁垒，主动对接“和墨洛”经济圈，深化与和安县、和康县的合作，在更大范围内配置资源。
坚持以人为本，平稳有序
：充分尊重民意，保障干部群众合法权益，确保调整过程社会稳定、过渡平稳。
四、 皮山县行政区划调整的具体战略构想
基于上述分析，提出“内部优化、外部协同”的“双线并进”战略构想：
（一） 内部优化：构建“一核两翼三区”的集约高效空间新格局
在“一核两翼多点”原有规划基础上，进一步细化整合，形成“一核两翼三区”的空间结构。
强化“一核”：做大做强县城固玛镇
。将固玛镇作为县域绝对核心进行打造。可研究将周边相邻的木奎拉乡、乔达乡部分区域（如靠近县城的村）纳入固玛镇管理，拓展城市框架，布局工业园区、物流园区和现代服务业集聚区，提升综合服务功能。支持固玛镇申报自治区级重点示范镇。
培育“两翼”：打造南北两个重点发展轴带
。
北部经济融合发展翼
：以G315国道为轴线，串联固玛镇、科克铁热克镇、阔什塔格镇、桑株镇等。该区域地势相对平坦，交通便利，是县域经济主走廊。重点发展农副产品加工、商贸物流、光伏新能源、就近承接劳动密集型产业。
南部生态文旅发展翼
：以南部山区和边境地带为轴线，串联克里阳乡、垴阿巴提塔吉克民族乡、康克尔柯尔克孜民族乡、巴什兰干乡等。该区域生态敏感，民族文化浓郁，旅游资源丰富。重点加强生态保护，发展生态旅游、乡村旅游、边境旅游、民俗文化旅游。
整合“三区”：推进乡镇适度合并，形成三个特色发展片区
。
中部核心综合发展区
：以固玛镇为核心，整合木奎拉乡、乔达乡部分区域。重点发展城市经济、综合服务、先进制造。
东北部特色农业与工贸区
：考虑将地域相邻、产业相近的
阔什塔格镇、科克铁热克镇、藏桂乡
进行适度整合（可考虑合并设立新的“阔什塔格镇”或“科克铁热克镇”），发挥交通和农业优势，建设特色林果标准化生产基地和农副产品加工集聚区。
西南部生态保育与文旅区
：考虑将
桑株镇、杜瓦镇、皮西那乡、巴什兰干乡
进行功能整合与协同。桑株镇可作为该片区的中心镇，依托桑株古道等旅游资源，联动杜瓦镇（杜瓦河）、皮西那乡、巴什兰干乡，共同打造南部生态文旅板块。对垴阿巴提塔吉克民族乡、康克尔柯尔克孜民族乡等边境乡、民族乡，予以保留并重点支持其特色保护与发展。
保留特色乡镇
：对于垴阿巴提塔吉克民族乡、康克尔柯尔克孜民族乡等具有特殊民族文化、边境管理或生态功能的乡镇，应予以保留，并在政策、资金上给予倾斜，支持其特色化发展。
（二） 外部协同：构建与和安县、和康县的“西三角”协同发展机制
皮山县、和安县、和康县地理相邻，资源互补，具备协同发展的基础。建议共同构建“和田西部协同发展区”（暂称“西三角”）。
建立高层协调机制
：由地区层面牵头，建立三县党政主要领导定期会商制度，统筹协调跨区域重大事项。
推动规划衔接
：共同编制“西三角”区域协同发展规划，在产业发展、基础设施、生态环境保护、旅游资源开发等方面实现规划同图、目标同向。
共建基础设施网络
：协同推进皮山机场的集疏运体系与和安县、和康县的连接。共同谋划区域水利、能源、信息网络一体化建设。
共塑旅游品牌
：整合皮山县的桑株古道、垴阿巴提塔吉克民族风情，和康县的边境风光、高原景观，和安县的相关资源，联合打造跨县精品旅游环线，统一营销推广。
共保生态环境
：协同开展南部昆仑山北麓生态保护与修复，共同治理跨界河流，建立生态补偿机制。
五、 实施路径与综合保障措施
（一） 实施路径
深入研究与方案制定阶段（2026-2027年）
：成立皮山县行政区划调整工作领导小组。开展全面调研，包括经济社会发展评估、资源环境承载力评价、社会稳定风险评估、干部群众意愿调查。科学编制《皮山县乡镇行政区划优化调整总体方案》和《皮山县与和安县、和康县区域协同发展行动计划》。方案需详细论证乡镇合并的具体范围、新政府驻地、机构人员安置、资产债务处理等。
申报审批与社会动员阶段（2028年）
：按程序将乡镇调整方案逐级上报自治区人民政府审批。同步开展广泛的政策宣传和解读，通过座谈会、听证会等形式听取各方意见，凝聚社会共识。
组织实施与平稳过渡阶段（获批后1-2年）
：稳妥推进乡镇合并工作，完成新设镇（或调整后镇）的机构组建、人员安排、资产划转。同步启动与和安县、和康县的协同发展机制建设，签订合作框架协议。
深化融合与效能提升阶段（调整后3-5年）
：全面推动新整合区域的一体化发展，优化产业布局和公共服务配置。深化“西三角”协同发展，在重点领域取得实质性合作成果。
（二） 关键配套政策与保障措施
财政与土地政策支持
：争取自治区和地区在过渡期内给予专项财政补助。保障县城和重点镇产业发展、基础设施建设用地需求。对合并后乡镇的债务进行妥善处置。
产业与项目倾斜
：县级产业资金和项目优先向整合后的重点镇和特色片区倾斜。支持在“西三角”区域布局跨县产业合作园区。
基础设施一体化建设
：加快皮山机场及连接线、G315国道升级改造、县域内干线公路网建设。推动供水、供电、通信等基础设施向合并后乡镇和边远乡村延伸。
公共服务均等化推进
：制定教育、医疗、文化等优质公共服务资源向合并后乡镇和农村地区覆盖的专项计划。探索教师、医生等专业人才县域内柔性流动。
干部人才队伍建设
：妥善安排涉改乡镇干部职工，确保待遇平稳过渡。制定吸引和留住人才的特殊政策，为县域发展提供智力支撑。
六、 风险评估与应对策略
社会稳定风险
：涉及乡镇撤并、干部安置和群众习惯改变。
应对
：坚持公开、公平、公正原则，深入细致做好思想政治工作。保障涉改人员合法权益，确保各项民生服务不中断、不降质。新政府驻地选择应充分考虑地理位置、辐射能力、群众意愿。
短期管理效能风险
：调整初期可能出现职责不清、衔接不畅。
应对
：制定详尽的过渡期管理方案和应急预案，明确各部门职责边界，加强培训，确保工作不断、秩序不乱。
文化认同与融合风险
：合并乡镇的干部群众可能存在地域情感。
应对
：加强“大皮山”共同家园宣传，在调整中充分尊重历史文化和地方特色。保留具有重要历史和文化价值的地名。举办各类文化交流活动，促进心理融合。
区域协同挑战
：与和安县、和康县的协同可能面临利益协调难题。
应对
：坚持互利共赢原则，建立有效的利益分享和补偿机制。由地区层面加强统筹协调。
七、 结论与建议
皮山县，这座古老的“丝路古驿”，正站在新时代高质量发展的十字路口。实施以内部乡镇优化整合为核心、外部区域协同发展为支撑的行政区划调整战略，是破解当前发展瓶颈、优化空间布局、提升县域竞争力、避免在区域发展中边缘化的关键之举，也是践行以人民为中心的发展思想、让发展成果惠及全县人民的必然要求。
这一战略调整，将有助于皮山县集中有限资源，做强县城核心，培育重点镇，形成集约高效的发展格局；将有助于打破乡镇壁垒，促进产业集聚和特色发展；将有助于主动融入区域发展大局，与和安县、和康县携手打造和田地区西部新的增长极。最终，将推动皮山县实现从“地域大县”到“经济强县”、从“分散布局”到“集聚发展”、从“相对封闭”到“开放协同”的深刻转变。
建议自治区及和田地区层面加强指导，支持皮山县开展乡镇行政区划优化调整的可行性研究。建议皮山县党委、政府立足长远，科学谋划，在充分调研论证、广泛听取民意的基础上，制定稳妥可行的调整方案。建议同步启动与和安县、和康县的协同发展机制建设，争取地区层面给予政策支持。我们相信，通过科学规划、稳步实施、区域联动，皮山县必将在新时代丝绸之路经济带上焕发新的生机，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的社会主义现代化美丽新疆作出更大贡献。
