西藏日喀则市桑珠孜区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区“区域副中心城市和面向南亚开放的中心城市”的核心载体——日喀则市桑珠孜区，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市“两个中心城市”建设战略下的新发展阶段，行政区划设置与强化核心功能、优化空间治理、促进产业集聚、实现城乡融合要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了桑珠孜区作为日喀则市唯一市辖区，总人口12.53万，下辖“4街道10乡”，肩负着发挥“主城区功能作用”、服务全市“拼经济、抓发展”大局的特殊使命所面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能优化、集约高效、城乡一体、开放引领”的核心原则，紧密对接《桑珠孜区国土空间总体规划（2021-2035年）》及“一核一轴三区”空间发展格局，提出旨在优化内部“街乡”结构、推动近郊乡向街道管理体制转变、促进“高原农牧业、绿色工业、特色文旅业、现代服务业”四大产业在空间上精准落位、深化“中部发展区”与“西部发展区”协同的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、前瞻的区划优化是桑珠孜区破解乡镇规模偏小、城市拓展空间受限、城郊结合部治理复杂、产业平台与行政单元协同不足等瓶颈，进一步释放“后藏粮仓”主产区优势和“心想事成之地”文化魅力，真正成为辐射藏西南、面向南亚的强劲增长极和宜居宜业宜游中心城区的关键制度支撑。
关键词
：桑珠孜区；行政区划；区域副中心；主城区功能；街乡体制；城郊融合；四大产业；首位度
目录
引言桑珠孜区行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础桑珠孜区行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
桑珠孜区作为日喀则市的政治、经济、文化中心和唯一的市辖区，其发展质量直接关系到日喀则市建设“区域副中心城市和面向南亚开放的中心城市”战略的成败。在日喀则市“十五五”规划擘画的蓝图中，桑珠孜区被明确要求“充分发挥主城区功能作用”，自觉将自身工作放在全市大局中谋划推动，各项工作要“争创一流、走在前列”。2025年，桑珠孜区设定了地区生产总值增长7.2%以上、固定资产投资增长20%以上的积极目标，并在上半年经济运行中呈现“稳中有进良好态势”，劳动力转移就业、特色产业发展、招商引资等方面成效显著。
然而，与快速提升的战略能级和中心城区应具备的集聚辐射功能相比，桑珠孜区现行的“4个街道办事处、10个乡”的行政区划格局，在适应城市快速发展、优化内部治理结构、促进产城深度融合、提升综合服务能级等方面逐渐显现出优化空间。例如，全区人口仅12.53万，却设有14个乡镇级政区，平均每个政区人口不足9000人，部分乡人口仅三四千人。这种“街乡并存、规模偏小”的格局，可能导致城市管理标准不一、公共服务资源配置分散、城乡结合部治理难题突出、产业发展空间受限。同时，作为“两个中心城市”的核心载体，桑珠孜区如何通过内部区划优化，更好地拓展城市框架、强化枢纽功能、承载高端产业、提升生活品质，是亟待深入研究的课题。
因此，本研究立足于桑珠孜区“十五五”时期强化“首位度”、担当“排头兵”的新要求，以拓展城市空间、优化管理体制、促进产业集聚、提升治理效能、实现城乡融合为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同的原则，提出一套服务于桑珠孜区长远核心功能提升的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 桑珠孜区行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据桑珠孜区人民政府网站2026年3月发布的信息及百科资料，桑珠孜区行政区划代码为540202。目前下辖
4个街道办事处、10个乡
：城南街道、城北街道、城东街道、城西街道、曲布雄乡、曲美乡、聂日雄乡、甲措雄乡、纳尔乡、东嘎乡、边雄乡、江当乡、年木乡、联乡。共辖15个社区、161个行政村。全区总面积约3670平方公里（0.367万平方公里），平均海拔3847.3米。总人口12.53万人（最新概况数据），草场面积379.5万亩，耕地面积42.6万亩。
从地理方位看，桑珠孜区位于青藏高原西南部、喜马拉雅山北麓，雅鲁藏布江贯穿东西。区政府驻城南街道。辖区东部分布有年木乡、联乡（位于雅鲁藏布江南岸），西部有聂日雄乡、东嘎乡、曲美乡、纳尔乡，北部有边雄乡、江当乡，紧邻市区的有曲布雄乡、甲措雄乡等。G318国道、拉日铁路等重要交通干线穿境或辐射，是西藏连接南亚的重要枢纽。
2.2 经济发展水平与产业特征
桑珠孜区经济在日喀则市占据核心地位，产业发展导向明确。根据政府工作报告及会议信息，其发展呈现以下特征：
明确的产业体系
：着力构建以高原农牧业、绿色工业、特色文旅业、现代服务业为主的“四大产业”体系。高原农牧业方面，是“后藏粮仓”主产区之一，青稞种植面积达21.06万亩，参与自治区青稞产业协同发展。
绿色工业与建筑业
：重点发展绿色建材、清洁能源、农产品加工等。资质以上建筑业产值增长显著，是拉动投资和经济增长的重要力量。
特色文旅业
：拥有扎什伦布寺、夏鲁寺等9个A级景区，文旅收入增长迅速。正致力于将文化资源优势转化为产业发展优势。
现代服务业
：商贸物流、电子商务、金融服务等加快发展，城市综合服务功能不断强化。
空间发展格局
：规划构建“一核一轴三区”空间发展格局，并具体划分为以部分街道和乡为主的“中部发展区”（侧重辐射带动）和以部分乡为主的“西部发展区”（侧重生态农牧）。
2.3 在日喀则市及自身发展中的战略定位
根据《日喀则市国土空间总体规划（2021-2035年）》及桑珠孜区自身规划，其定位清晰且责任重大：
日喀则市“两个中心城市”建设的核心承载区
：所有市级战略最终需在桑珠孜区落地、体现和强化。
发挥“主城区功能作用”的排头兵
：需要在经济发展、城市建设、社会治理、对外开放等各方面为全市作出表率。
“一核一轴三区”发展格局的实施主体
：内部区划需要服务于这一格局的有效运转。
巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键区域
：城乡融合发展任务艰巨。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
“街乡并存”体制导致城市管理二元化与标准不一
：4个街道基本对应建成区，实行城市社区管理模式；而10个乡则实行农村管理体制。随着城市扩张，紧邻市区的曲布雄乡、甲措雄乡、边雄乡等区域已呈现明显的城郊融合特征，但依然沿用乡级管理体制，在规划建设、市政管理、公共服务、社会保障等方面与街道存在差异，导致“城中村”、“城边村”问题，制约城市品质整体提升和统一管理。
乡镇规模小、数量多，制约资源集约与高效治理
：全区12.53万人口分布於14个乡镇级政区，平均规模约8950人。其中，年木乡人口约3927人，联乡约5000人，规模过小。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施布局分散、难以形成规模效应，不利于集中力量发展特色产业和推进乡村建设。
产业布局与行政区划协同不够，集聚效应不足
：“四大产业”的发展需要一定的空间载体和集群效应。例如，绿色工业、物流业可能需要向城市外围特定区域集中；特色文旅需要串联多个景点形成线路。现行以乡为界的区划，可能造成产业项目落地协调成本高、同质化竞争、产业链难以在区域内有效延伸等问题。
城市拓展空间受限，框架有待优化
：作为中心城区，桑珠孜区未来人口和产业集聚是必然趋势。但目前城市发展空间主要局限于几个街道，向周边拓展时面临乡级行政边界的制约。如何通过区划调整，为城市未来5-15年的发展预留和整合战略空间，是重要课题。
“中部发展区”与“西部发展区”的内部协同机制有待通过区划优化固化
：虽然规划了两大发展区，但其内部各乡之间如何实现基础设施互联、产业互补、生态共保，需要更有效的行政协调机制或适度的区划整合来保障。
3.2 调整的必要性
落实“主城区功能作用”，推进新型城镇化的迫切需要
：通过将城市化水平较高、与建成区联系紧密的乡改为街道，可以统一城市管理标准，拓展城市发展框架，优化功能布局，真正做强中心城区核心板块。
提升治理效能，破解城郊结合部治理难题的现实选择
：推动“乡改街”，有利于将城市管理、公共服务、社会保障体系向城郊地区延伸覆盖，解决环境卫生、社会治安、违章建设等治理顽疾，实现城乡治理一体化。
促进资源要素优化配置，培育产业竞争力的内在要求
：适度合并规模过小的相邻乡，可以整合土地、资金、政策资源，集中力量建设产业园区、打造特色小镇，避免重复建设和低效竞争，形成规模经济。
优化国土空间格局，保障生态与农业空间的战略举措
：通过区划调整，可以使行政边界更契合“三区三线”管控要求，有利于集中连片保护基本农田和生态空间，强化乡村振兴的片区化推进。
深化对内对外开放，提升枢纽门户功能的有效途径
：优化内部区划，有利于统筹布局交通枢纽、物流园区、开放平台，强化桑珠孜区作为日喀则市对外开放“总窗口”和“总枢纽”的功能。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次桑珠孜区行政区划调整的战略目标是：构建一个与“区域副中心城市和面向南亚开放的中心城市”核心区定位高度契合，与“一核一轴三区”空间格局精准匹配，能够有效消除城乡管理二元结构、促进空间集约利用、强化产业集聚功能、提升现代化治理水平，从而全面增强区域经济辐射力、城市综合承载力、文化影响力和民生保障力的现代化中心城区行政区划与治理体系。 具体而言：
管理体制一体化
：推动符合条件的乡向街道管理体制转变，实现规划、建设、管理、服务的标准统一和全域覆盖。
空间结构合理化
：形成“核心城区—功能组团—特色乡镇”的清晰空间层次，为城市长远发展预留弹性空间。
产业布局集群化
：使行政区划更好地服务于“四大产业”在特定区域的集聚发展，形成各有侧重、联动发展的产业板块。
治理能力现代化
：通过规模适度的区划设置，降低行政成本，提升基层治理的精细化、智能化水平。
4.2 指导原则
坚持城市主导，城乡融合
：调整应服务于中心城区扩容提质和乡村振兴战略，推动形成以城带乡、城乡互促的发展新格局。
坚持集约高效，规模适度
：按照人口规模、地域面积、管理幅度相协调的原则，优化乡镇区划设置，提升行政资源配置效率。
坚持相邻整合，功能优化
：调整严格限定在地理相邻、联系紧密的街乡之间，以优化功能布局、促进协同发展为出发点。
坚持生态优先，永续发展
：调整必须有利于保护雅鲁藏布江、年楚河流域生态环境，严守耕地和永久基本农田红线。
坚持稳妥有序，依法推进
：充分尊重历史沿革和群众意愿，科学论证，依法依规履行程序，确保调整过程平稳和社会和谐。
4.3 理论基础
城市化与城乡一体化理论
：探讨城市化进程中，城乡管理体制从二元向一元转变的规律和路径。
行政区经济与区域治理理论
：研究如何通过行政区划的合理调整，降低交易成本，优化资源配置，提升区域整体竞争力。
增长极与核心-边缘理论
：通过强化中心城区的核心增长极功能，辐射带动周边区域发展。
公共管理中的规模经济与范围经济理论
：分析行政区划规模与行政效率、公共服务供给成本之间的关系。
5. 桑珠孜区行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“核心扩容、近郊转街、远郊并乡、片区优化”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 核心扩容：推动近郊乡向街道管理体制转变
目标
：将已深度融入城区、非农产业主导、管理服务需求城市化的乡改为街道办事处，实现城市管理一体化。
方案A：研究曲布雄乡、甲措雄乡撤乡设街的可行性
内容
：曲布雄乡政府驻地距市区仅13公里，甲措雄乡紧邻城区，两乡与城区在经济、交通、人员往来上已高度融合，部分区域已呈现城市建成区特征。可研究将两乡整体改为街道办事处，或将其靠近城区的部分区域划入相邻街道。此举有利于统一城市规划建设管理标准，解决城郊结合部治理难题，为核心城区发展提供新的空间。
依据
：两乡是“中部发展区”的重要组成部分，也是城市拓展的主要方向。“乡改街”是城市化发展到一定阶段的必然要求，符合《日喀则市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中关于深化重点乡镇发展的精神。
方案B：研究边雄乡、江当乡部分区域管理体制优化
内容
：边雄乡、江当乡位于城区北部，随着经开区、物流园区等发展，部分区域产业和人口集聚度提升。可根据实际发展情况，研究将这些区域纳入城市统一管理范畴的路径，例如在条件成熟时推动“乡改街”，或设立新的街道。
依据
：该区域是桑珠孜区产业发展和对外开放的重要承载地，优化管理体制有利于提升园区服务效能和产城融合水平。
5.2 远郊并乡：促进资源整合与特色发展
目标
：合并人口规模过小、地域相邻、发展条件相似的乡，形成规模适度、特色鲜明的乡镇单元。
方案C：研究年木乡与联乡合并的可行性
内容
：年木乡（人口约3927人）与联乡（人口约5000人）均位于桑珠孜区东部雅鲁藏布江南岸，地域相邻，均以农业为主，G318国道过境。合并设立新的镇（如“年木镇”或保留“联镇”），有利于整合两乡资源，降低行政成本，集中力量发展特色农业、生态旅游，推进乡村振兴片区化发展。
依据
：两乡规模均较小，合并符合“规模适度”原则，能增强整体发展能力，更好地利用交通干线优势。
方案D：研究聂日雄乡、东嘎乡、曲美乡、纳尔乡的协同发展与优化
内容
：这四个乡位于桑珠孜区西部，被规划为“西部发展区”，以生态农牧业、文化旅游为重点。可根据其资源禀赋和交通联系，研究进一步优化内部结构的可能性。例如，探索聂日雄乡与东嘎乡的协同发展机制，或根据旅游线路整合的需要进行微调。
依据
：该区域生态功能重要，产业发展具有相似性。优化区划或强化协同机制，有利于实施统一的生态保护和发展规划，打造西部生态文旅板块。
5.3 片区优化：强化“中部发展区”与“西部发展区”功能
方案E：明确“中部发展区”的核心范围与管理机制
内容
：将城南街道、城北街道、城东街道、城西街道，以及完成“乡改街”后的曲布雄、甲措雄街道，以及边雄、江当乡的相关区域，明确为“中部发展区”。建立跨街道的规划协调、基础设施共建共享、城市管理联合执法等机制，强化其作为全市综合服务核心和经济增长引擎的功能。
依据
：规划中的“中部发展区”需要明确的行政边界和高效的协调机制来保障其功能实现。
方案F：建立“西部发展区”生态与产业协同平台
内容
：以聂日雄、东嘎、曲美、纳尔等乡为主体，建立“西部生态文旅发展协同平台”。统筹该区域的生态保护、农牧业发展、旅游线路设计、品牌营销等，避免内部恶性竞争，实现绿色发展、共赢发展。
依据
：对于生态功能区和特色农业区，建立区域协同平台比简单的行政区划合并有时更为有效，更能兼顾保护与发展的平衡。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
提升城市治理现代化水平
：通过“乡改街”，实现城市管理标准、公共服务体系的全域统一，显著改善城郊结合部环境面貌和社会治理水平。
优化资源配置与行政效能
：合并小乡，可以精简机构，集中财力物力用于民生改善和产业发展，提高公共服务供给的规模效益。
拓展城市发展空间，优化功能布局
：为核心城区未来5-15年的产业落地、人口集聚、基础设施建设提供清晰的、可操作的空间框架。
促进产业集聚与特色发展
：使行政区划更好地顺应“四大产业”集群化发展规律，形成“中部综合服务+工业物流”、“西部生态农牧+文化旅游”的清晰产业格局。
强化中心城区辐射带动能力
：通过内部结构的优化，使桑珠孜区能更有效地集聚高端要素，并向外围县（区）辐射服务功能，真正担当起“区域副中心”的核心角色。
6.2 潜在风险与应对
管理体制转换的适应风险
：“乡改街”涉及干部身份转换、机构职能调整、财政保障方式变化等，可能引发短期不适。
应对
：制定详细的过渡方案和配套政策，加强干部培训，确保工作衔接顺畅，保障涉改人员合法权益。
乡村文化认同与社区归属感风险
：合并乡镇可能削弱原有乡镇的历史文化认同。
应对
：在调整中高度重视文化传承，保留和弘扬原有乡镇的特色文化符号。加强新组建区域的社区建设，培育新的共同认同。
短期财政支出压力
：区划调整可能带来一次性的人员安置、机构整合、标牌更换等成本。
应对
：做好资金测算，争取上级支持，合理安排区级财政预算，确保调整工作顺利推进。
区域发展不平衡风险
：资源向“中部发展区”集聚可能拉大与“西部发展区”的差距。
应对
：在强化核心区的同时，通过生态补偿、转移支付、基础设施延伸、特色产业扶持等政策，保障西部乡镇的基本公共服务和发展权益。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点先行、分步实施、稳妥推进”的路径。
纳入区级战略规划
：将行政区划优化调整作为桑珠孜区“十五五”规划实施和国土空间规划管理的重要内容，开展专题研究。
深入调研与风险评估
：对拟调整区域进行深入的社会、经济、文化、稳定风险评估，广泛征求街道、乡、村（社区）干部和群众意见。
选择条件成熟区域试点
：优先选择共识度高、调整需求迫切、基础条件好的区域（如曲布雄乡撤乡设街）进行试点，积累经验。
严格履行法定程序
：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，按程序报日喀则市人民政府审核，由西藏自治区人民政府审批。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：研究论证与试点准备期
。完成全区行政区划优化调整的总体战略研究和多套比选方案。重点开展“曲布雄乡、甲措雄乡撤乡设街”和“年木乡与联乡合并”的可行性深度调研与风险评估。广泛开展社会宣传和政策解读。
第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期
。在“十五五”中后期，依法依规、稳妥推进1-2项区划调整试点（如曲布雄乡改设街道）。同步完善“中部发展区”跨街道协调机制和“西部发展区”协同平台建设。
第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期
。总结评估试点效果，根据“十五五”末的发展新形势和“十六五”规划要求，进一步完善全区行政区划与治理体系，推动其他条件成熟的调整。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由区委、区政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，统筹协调重大事项。组建专家咨询委员会。
政策与资金保障
：积极争取国家、自治区、市在城镇化、乡村振兴等方面的政策支持。区级财政安排专项经费，保障调整工作所需。
人才与智力保障
：加强对涉改干部的培训，提升其适应新体制、新岗位的能力。借助援藏力量，引进规划、管理等方面的专业人才。
舆论与稳定保障
：加强政策宣传解读，主动回应社会关切。做好社会稳定风险评估和应急预案，确保调整过程和谐稳定。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行。加强纪检监察，确保调整工作风清气正。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，桑珠孜区正处在强化“首位度”、担当日喀则市高质量发展“排头兵”的关键时期。其发展最大的优势在于作为唯一市辖区的核心地位、清晰的产业规划和“心想事成”的文化底蕴，最大的挑战在于如何通过优化内部空间治理结构，破解“街乡二元”管理难题，拓展城市发展框架，促进产城深度融合，全面提升中心城区的集聚辐射功能。现行的“4街10乡”行政区划格局在适应这一转型需求方面存在优化空间。以推动城市化、促进集约化、强化协同化为导向，对桑珠孜区内部行政区划进行审慎、科学、适度的优化调整，是提升城市能级、优化治理体系、实现城乡融合、夯实“两个中心城市”建设基石的必然选择和重要改革举措。调整必须坚持城市主导、稳妥有序、功能优化的原则，确保有利于桑珠孜区的长治久安和更高质量发展。
8.2 政策建议
启动区级行政区划战略研究
：建议桑珠孜区委、区政府高度重视行政区划对落实“主城区功能”的支撑作用，尽快启动“桑珠孜区行政区划优化调整战略研究”重大课题。
优先研究近郊“乡改街”试点
：将“曲布雄乡撤乡设街”作为近期重点研究课题，深入论证其经济、社会、管理效益。如条件成熟、共识度高，可率先启动，为全市同类调整探索路径。
论证东部小乡合并可行性
：同步开展“年木乡与联乡合并”的可行性研究，以打造“东部特色农业与生态旅游镇”为目标，探索远郊乡镇集约化发展的新路径。
强化片区协同发展机制建设
：不论区划是否立即调整，都应尽快完善“中部发展区”跨街道协调机制和“西部发展区”生态文旅协同平台，以机制创新保障规划落地。
争取上级特殊政策支持
：鉴于桑珠孜区特殊的核心地位和调整的示范意义，应积极向自治区、市汇报，争取在城镇化改革、管理体制创新等方面给予先行先试的政策支持。
桑珠孜区的行政区划调整，事关日喀则“两个中心城市”建设的核心动能，事关西藏西南部区域协调发展的引擎升级。必须以对历史负责、对人民负责、对区域发展负责的态度，立足当前、着眼长远，科学谋划、凝聚共识、稳慎实施，使其真正成为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新桑珠孜的坚实制度基石，在年楚河畔、雅江之滨谱写中国式现代化中心城区建设的壮丽篇章。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
