西藏山南市措美县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区山南市“藏南最美草原”与“超高海拔清洁能源先行区”——措美县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和山南市“一极五区”发展定位下的新发展阶段，行政区划设置与促进“清洁能源（风电、光伏）、生态文化旅游（哲古湖、草原、藏南朝圣古道）、高原特色畜牧业（牦牛、绵羊、藏獒）、民族手工业（扎扎服饰）”等特色产业集聚发展、优化“县城中心镇—文旅能源重镇—特色牧业乡”三级空间体系、提升“措美镇”综合服务与辐射能力、深化“文旅融合、生态优先”战略要求之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了措美县作为山南市西南部生态文化旅游与清洁能源特色县、下辖“2镇2乡”、常住人口约1.3万、面积约4180平方公里的高海拔边境县，在落实自治区赋予的国土空间功能，争当“清洁能源示范县、生态文化旅游特色县、高原畜牧业高质量发展县”发展定位，发展以“清洁能源、生态文旅、特色畜牧、非遗文创”为核心的产业体系过程中，现行“2镇2乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、文旅引领、生态优先、中心带动”的核心原则，紧密对接《措美县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“措美镇”扩容提质强化县域政治文化综合服务中心功能、促进“哲古镇”打造文旅与清洁能源融合示范区、探索“乃西乡”与“古堆乡”协同打造南部特色畜牧业与文化遗产保护区的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化与机制创新是措美县破解乡镇规模小、文旅资源整合不足、清洁能源产业带动面有限、中心城镇服务能力有待提升、特色畜牧业品牌效应不强等瓶颈，进一步释放“国家3A级旅游景区”品牌价值和“超高海拔风电”技术示范效应，深度融入山南市旅游环线与清洁能源基地建设，实现生态保护、文化传承、产业升级、城乡融合与民生改善有机统一的关键制度支撑。
关键词
：措美县；行政区划；清洁能源；哲古景区；高原畜牧业；扎扎服饰；乡镇协同；国土空间规划；乡村振兴；生态屏障
目录
引言措美县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础措美县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
措美县作为山南市乃至西藏自治区“藏南最美草原”所在地和“我国首个超高海拔风电项目”落户地，其发展兼具探索高原生态保护与绿色发展协同路径、做强哲古湖草原生态旅游品牌、推动清洁能源产业在高海拔地区创新发展、促进高原畜牧业提质增效、传承扎扎服饰等非物质文化遗产等多重使命。西藏自治区及山南市对措美县的发展高度重视，其国土空间规划已获自治区批复。2025年，措美县经济社会发展在生态优先、特色发展中稳步推进，预计全年实现地区生产总值稳步增长，城乡居民人均可支配收入持续提高。县委、县政府提出聚焦“四件大事”，聚力“四个创建”，深入实施乡村振兴战略，奋力谱写社会主义现代化新措美的壮丽篇章。
然而，与建设“生态文化旅游特色县”和“清洁能源示范县”的目标相比，措美县现行的“2个镇、2个乡”的行政区划格局，在适应文旅产业深度融合发展，促进“哲古湖—哲古草原—藏南朝圣古道”等核心生态文化资源一体化开发与管理，降低行政管理成本，提升县城综合服务能级和对广阔县域的辐射带动能力，以及高效统筹清洁能源项目布局与生态保护等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县4个乡镇级政区中，人口规模和经济体量差异显著，措美镇作为县城和中心镇，集聚了主要的行政和公共服务资源，哲古镇是文旅和清洁能源核心区，乃西乡和古堆乡则各具特色但规模相对有限。这种“两镇两乡、中心突出、特色分散”的格局，导致行政资源相对集中但辐射不足、核心文旅资源（哲古景区）与配套服务（县城）空间分离、清洁能源产业（风电、光伏）与当地社区利益联结机制有待深化、中心城区对远牧区（古堆）的带动链条有待加强。同时，作为生态敏感区和边境县，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与旅游开发、能源建设与文化传承、产业集聚与民生改善，是亟待深入研究的重大课题。
因此，本研究立足于措美县“十五五”时期推进高质量发展、深化生态文明建设与乡村振兴的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、促进共同富裕为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于措美县长远战略发展的区划优化与协同机制方案，为相关决策提供学术参考。
2. 措美县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据西藏自治区民政厅及措美县人民政府权威资料，措美县行政区划代码为540526。截至2025年，下辖
2个镇、2个乡
：措美镇（县人民政府驻地）、哲古镇；乃西乡、古堆乡。共辖16个村（居）民委员会。县政府驻措美镇当许路2号（或当许）。全县总面积约4180平方公里（0.418万平方公里），平均海拔4500米，县城海拔4242米。根据2025年数据，常住人口约1.3万人。
从地理方位、资源禀赋和功能看，乡镇大致可分为四个片区：
中部县域综合与服务业核心区
：以县城措美镇为核心。地处县境中部，是全县政治、经济、文化、交通中心，承担县域综合服务、商贸物流、教育医疗等核心功能。同时，措美镇也是非物质文化遗产“扎扎服饰”的重要传承地之一，拥有毛吾角寺等文化资源。
北部文旅与清洁能源核心区
：以哲古镇为核心。位于县境北部，拥有哲古湖（面积约66平方公里）、哲古草原（面积约300多万亩）等核心旅游资源，已于2025年成功创建国家3A级旅游景区。同时，我国首个超高海拔风电项目——哲古风电场（72.6MW）以及后续300MW风电+储能项目均坐落于此，是生态旅游和清洁能源发展的主战场。
西部文化遗产与潜在发展区
：以乃西乡为主体。位于县境西部，拥有丰富的古碉楼遗址群（乃西村、路美村、下藏村、当巴村等地），是“藏南朝圣古道”的重要节点，历史文化资源丰厚。
南部特色畜牧业与藏獒原产地
：以古堆乡为主体。位于县境南部，是著名的“藏獒之乡”，拥有“千只绵羊繁殖基地”、“百头牦牛繁育基地”，畜牧业基础较好，是高原特色畜牧业的重要承载区。
2.2 经济发展水平与产业特征
措美县经济以生态文化旅游业和清洁能源为新兴增长点，以高原特色畜牧业为基础产业。根据2024-2026年政府工作报告及公开信息，其发展呈现以下特征：
经济总量与发展势头
：2024年，措美县居民人均可支配收入达14089元，同比增长8%。社会消费品零售总额22075万元，各项贷款余额57610万元、存款余额78630万元。2025年，县政府着力推进县城供暖、老旧小区改造、市政管网改造等项目建设，城乡面貌持续改善。
清洁能源产业
：是新兴支柱产业和绿色发展引擎。哲古风电场（72.6MW）是我国首个实现全容量并网的超高海拔风电项目，截至2024年底累计上网电量超4.2亿千瓦时。哲古镇300MW风力发电+储能项目已完成竞配，分三期实施。此外，县城东西两侧山坡建设有光伏电站，总装机容量70MW。清洁能源产业已成为措美县践行“双碳”战略、优化能源结构的关键。
生态文化旅游业
：是朝阳产业和特色名片。哲古景区于2025年成功创建国家3A级旅游景区，集湖泊、草原、雪山、野生动物于一体。2024年累计接待游客12.57万人次，创收378.46万元，分别同比增长13.96%、13.05%。通过举办“一措再措”徒步旅游、生态探险等活动，并与旅游博主合作推介“古如拉措”等景点，旅游知名度不断提升。
高原特色畜牧业
：是基础产业和富民产业。通过“牧业改革试点建设项目”和“千只绵羊繁殖基地”、“百头牦牛繁育基地”等，推动畜牧业从分散养殖向集约化、标准化转型。哲古牧业改革项目2023年总收入达559.67万元，群众分红丰厚。“措美牛羊肉”在雅砻物交会上成为俏销商品。
民族手工业与文化传承
：“扎扎服饰”被评为第二批国家级非物质文化遗产，通过传习所和合作社，开发文创产品，带动就业增收。当许藏戏、娘氏藏香等非遗项目也得到活态传承。
城乡发展与民生
：实施农村人居环境整治，成功打造卓德、帕仓、卡珠等示范村。全面落实15年公费教育，中小学入学率达100%。2024年完成农牧民转移就业8298人次，创收9765.06万元。
2.3 在西藏自治区及山南市发展中的战略定位
根据《措美县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，措美县的总体定位需在山南市域格局中统筹。结合其资源禀赋，可概括为：
山南市西南部重要的生态屏障与清洁能源补充基地
，
藏源文化旅游环线的重要节点
，
高原特色畜牧业高质量发展示范区
。其发展对于保护高原生态系统、探索高海拔地区清洁能源开发与生态旅游协同路径、保障山南市畜产品供应、传承非物质文化遗产具有重要价值。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
“两镇两乡”格局下中心服务与景区管理双重不足
：措美镇作为县城，对北部哲古镇核心景区的旅游服务支撑（如游客集散、高端住宿、文化体验）存在空间距离（约50公里）和功能衔接上的短板。哲古镇作为景区主要承载地，在旅游管理、生态保护、社区协调等方面需要更高层级的统筹和更强大的公共服务配套。
文旅资源管理分散，品牌合力尚未形成
：核心文旅资源哲古湖、哲古草原集中在哲古镇，但“藏南朝圣古道”、古碉楼遗址（乃西乡）、扎扎服饰（措美镇及周边）等文化资源分散在不同乡镇。行政区划分割不利于统一规划、统一营销、统一管理，难以形成“哲古生态+藏源文化”的整体品牌效应。
乡镇规模普遍偏小，独立发展能力受限
：乃西乡和古堆乡人口规模小（均约一两千人），经济总量有限，独立谋划和实施重大产业项目、完善基础设施和公共服务体系的能力较弱。在吸引投资、承接项目、提供高水平公共服务方面存在明显短板。
清洁能源产业与地方经济联动有待加强
：哲古镇的风电、光伏项目产生了显著的生态效益和经济效益，但如何更有效地将清洁能源发展的红利转化为当地社区可持续的收入来源（如通过利益联结机制、绿色就业等），需要更有效的县域层面统筹和乡镇协同。
特色畜牧业品牌整合与市场开拓不足
：古堆乡的藏獒、牛羊养殖，哲古镇的牧业改革，虽然各有特色，但品牌影响力有限，销售渠道仍以传统物交会为主。缺乏一个强有力的区域公共品牌和统一的营销平台。
3.2 调整的必要性
优化行政资源配置，提升文旅产业管理效能的迫切需要
：通过区划优化或建立强有力的跨乡镇协同机制，可以打破乡镇间的行政壁垒，为哲古景区及周边文化资源的统一规划、基础设施建设、品牌联合营销、生态环境保护提供更加顺畅的体制保障。
促进产业集聚与链条延伸，培育经济增长极的关键举措
：整合资源相近或功能互补的乡镇区域，有利于统一规划建设“哲古生态文化旅游度假区”、“措美非遗文化创意体验区”、“古堆高原特色畜牧产业园”等特色产业功能区，避免同质竞争，形成“生态观光+文化体验+清洁能源科普+特色畜牧”融合发展的产业集群。
强化县城中心功能，促进城乡融合发展的内在要求
：通过优化措美镇的管辖范围或与相邻区域建立更紧密的协同关系，可以拓展县城发展空间，增强其对核心景区的旅游服务、对牧区的科技与市场服务供给能力，促进基础设施互联互通和公共服务均等化。
保障重大战略平台建设，落实国土空间规划的有效抓手
：使行政区划调整和治理机制创新与《措美县国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的生态保护红线、城镇开发边界、文旅发展空间相衔接，为哲古国家3A级旅游景区提升、清洁能源基地建设、文化遗产保护廊道构建等提供更有效的行政组织保障。
提升治理效能，擦亮“国家3A级旅游景区”品牌的必然选择
：面对文旅产业快速发展、清洁能源大规模开发、乡村振兴深入推进、生态文明建设高标准要求等新形势，需要更高效、更有力的基层治理单元或协同机制来统筹发展与保护、传承与创新、产业与民生。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次措美县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“生态文化旅游特色县、清洁能源示范县、高原畜牧业高质量发展县”战略定位高度契合，与清洁能源、生态文旅、特色畜牧、非遗文创等产业布局相适应，能够有效促进要素向县城和重点功能区集聚、强化“措美镇”综合服务与文创功能、突出“哲古镇”文旅与能源核心地位、优化“乃西—古堆”文化遗产与特色畜牧协同、提升行政资源配置与跨区域协调效率，从而全面增强县域生态竞争力、文化软实力、产业带动力、民生保障力的现代化行政区划与协同治理格局。 具体而言：
功能布局清晰
：形成以“措美镇”为核心的
县域综合服务与非遗文创区
，以“哲古镇”为
北部生态文旅与清洁能源核心区
，以“乃西乡”和“古堆乡”整合或协同的
南部文化遗产保护与特色畜牧区
的清晰功能分区。
产业空间集聚
：使行政区划服务于哲古国家3A级旅游景区、超高海拔风电基地、古堆藏獒及牛羊养殖基地、扎扎服饰非遗传承基地等特色产业集聚区的发展。
治理效能提升
：建立更加统一、高效、协同的县域治理和公共服务体系，特别是保障跨乡镇的文旅生态区、畜牧区的规划实施和利益协调。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化同源、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，确保方位准确，不跨区域整合。
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于哲古湖、哲古草原及高原生态系统的保护，严格落实生态红线，推动旅游开发、能源建设、畜牧业与环境保护相协调。
坚持文化引领，文旅融合
：调整必须有利于吐蕃文化遗迹、非物质文化遗产的整体保护与活化利用，促进生态旅游与文化体验深度融合发展。
坚持以城带乡，融合发展
：调整必须有利于强化县城对景区和牧区的辐射带动功能，促进基础设施和公共服务向农村牧区延伸，助力乡村振兴。
坚持稳妥有序，尊重实际
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
4.3 理论基础
增长极理论与点轴开发理论
：通过强化措美镇（增长极）和哲古镇（次级增长极）的功能，沿主要交通干线形成发展轴，带动全域经济发展。
产业集群与产业集聚理论
：研究如何通过空间整合，促进旅游业、清洁能源、畜牧业等产业链在特定区域集聚，形成品牌效应和规模经济。
行政区经济与规模经济理论
：探讨通过优化乡镇规模和管理幅度，降低行政成本，提高公共服务的规模效益和供给效率。
生态旅游与可持续发展理论
：分析如何通过区划优化实现旅游资源保护性开发、社区受益和生态平衡。
文化遗产整体性保护理论
：考虑将分散的古碉楼遗址、藏南朝圣古道等进行整合或建立协同保护机制。
5. 措美县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、做优文旅、整合南片、协同发展”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心核心：推动“措美镇”扩容提质，打造县域综合服务与非遗文创核心
目标
：强化措美镇作为县城和县域中心的政治、经济、文化、商贸、非遗文创综合服务功能。
方案A：研究将措美镇周边具备发展潜力的区域纳入统一规划，拓展城市发展空间
内容
：评估措美镇周边地理相邻、地势相对平缓、适宜城镇建设和产业布局的区域，在不改变乃西乡整体建制的前提下，研究将其临近县城的部分区域（如具备开发条件的区域）纳入措美镇城镇开发边界进行统一规划和土地管控，为县城未来发展、非遗文创产业园区、旅游服务配套预留空间。可建立“措美县城镇与文旅服务协同区”规划协调机制。
依据
：符合新型城镇化发展趋势，有利于优化县城空间布局，强化综合服务功能，为旅游集散、文化创意等产业升级提供空间保障。
5.2 做优文旅能源核心：强化“哲古镇”生态文旅与清洁能源融合示范区地位
目标
：将哲古镇打造成为国家级生态旅游度假区、超高海拔清洁能源科普教育基地、文旅型城镇可持续发展样板。
方案B：保持并强化哲古镇建制，探索设立“哲古生态文化旅游与清洁能源经济开发区”
内容
：哲古镇拥有国家3A级旅游景区和重要的风电基地，产业地位突出。应进一步明确其作为“文旅能源特色镇”的定位，在县级层面给予更大支持。可探索设立由县级政府直管或与哲古镇“区镇合一”的“哲古生态文化旅游与清洁能源经济开发区管理委员会”，赋予其在旅游规划、生态保护、项目招商、基础设施建设、社区利益协调等方面更大的自主权，统筹景区运营（已移交县属国企）、清洁能源项目与当地社区发展，实现生态保护、旅游开发、能源建设、民生改善的共赢。
依据
：有利于集中资源打造高端生态旅游目的地和清洁能源科普基地，破解旅游开发与生态保护、能源项目与社区关系的复杂问题，实现品牌提升与效益共享。
5.3 整合南部特色片区：探索“乃西乡”与“古堆乡”协同发展机制
目标
：统筹乃西乡的文化遗产资源（古碉楼群）和古堆乡的特色畜牧业资源（藏獒、牛羊），打造南部文化遗产保护与特色畜牧协同发展区。
方案C：研究建立“南部文化遗产与特色畜牧协同发展区”县级协调机制
内容
：乃西乡的古碉楼遗址群和古堆乡的藏獒文化、畜牧基地具有互补性，且地理相邻。鉴于两乡生态地位重要且功能各有侧重，可暂不进行行政区划合并，但应建立由县级领导牵头的“南部文化遗产与特色畜牧协同发展区管理委员会”，统一负责该区域的文化遗产保护、畜牧产业规划、品牌建设（如“措美藏獒”、“古堆牛羊”）、旅游线路开发（如串联碉楼遗址与牧区体验），实现保护性开发和协同管理。
依据
：跨乡镇的文化遗产区和牧区需要更高层级的协调机制，以平衡保护与开发、协调文化遗产旅游与牧业体验。
方案D（远期备选）：研究乃西乡与古堆乡合并设立“古堆镇”或新的特色乡
内容
：若未来南部片区文化遗产旅游与特色畜牧业深度融合，管理协调需求急剧增加，可考虑将乃西乡与古堆乡合并，设立一个新的镇或保留乡建制但扩大规模。新行政区可依托藏獒文化、古碉楼遗址和畜牧基地，打造“文化遗产探秘+高原牧业体验”为一体的特色区域。
依据
：合并可以减少行政单元，降低协调成本，集中力量打造统一的区域品牌。但需充分评估两乡干部群众意愿、发展基础和生态承载力。
5.4 建立全域协同机制：设立“措美县生态文化旅游发展委员会”
目标
：建立跨乡镇、跨部门的文旅产业统筹协调机构，解决资源分散、规划不一、营销薄弱等问题。
方案E：由县级主要领导牵头，成立高规格的“措美县生态文化旅游发展委员会”
内容
：委员会成员包括措美镇、哲古镇、乃西乡、古堆乡主要负责人，以及县文旅、发改、自然资源、交通、环保、农牧等部门负责人。主要职责：1）统一编制和实施全县生态文化旅游发展规划；2）统筹重大文旅项目布局和基础设施建设；3）制定统一的“哲古”品牌营销策略和市场推广计划；4）建立景区运营收益反哺社区和生态保护的机制；5）协调解决文旅发展中的生态环境保护问题。
依据
：对于措美这样以生态文旅为主导产业、资源分布跨乡镇的县域，建立跨行政区的协同管理机构比简单的区划合并更为灵活和有效，能更好地平衡各方利益，实现整体最优。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政效能提升
：通过方案A（空间统筹）和方案E（协同委员会），可以优化规划管理体制，减少跨乡镇协调成本。方案D（两乡合并）如实施，可直接减少一个乡级建制，精简机构。
产业集聚加速
：方案B强化哲古镇文旅能源主体地位并探索“经开区”模式，方案C优化南部文化遗产与畜牧协同，有利于形成规模效应和品牌合力，延长产业链，提升附加值。
中心带动增强
：方案A拓展了措美镇发展空间，方案B明确了哲古镇的产业核心地位，有利于形成“县城综合服务+哲古文旅能源”的双驱动格局，增强辐射带动能力。
资源整合优化
：有利于整合分散的财政资金、土地指标、项目资源，集中力量建设重大基础设施和公共服务设施，如旅游环线公路、景区智慧化系统、畜牧产品冷链物流等。
规划落地保障
：使行政区划调整和协同机制创新与国土空间总体规划确定的功能分区紧密衔接，保障生态保护、文旅发展、能源建设等战略定位的有效实施。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：任何涉及边界或管理权限的调整都可能引发疑虑。
应对
：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处。确保过渡期公共服务不断档，涉改干部妥善安置。
生态保护与旅游开发平衡风险
：过度旅游开发可能对哲古湖、草原脆弱生态系统造成破坏。
应对
：在协同发展机制中，始终坚持保护优先，制定最严格的生态保护标准和游客容量控制措施，明确开发红线。
跨乡镇协调机制落地风险
：方案C和方案E的管委会/委员会可能面临部门壁垒和“议而不决”难题。
应对
：赋予其实质性的规划审批、项目调度、考核评价权限，建立科学的议事规则和利益分享机制，由县委书记或县长担任主任。
清洁能源项目社区融入风险
：风电、光伏项目如何更好地惠及当地牧民。
应对
：通过“经开区”模式或专门机制，强制要求能源企业建立与当地社区的利益联结，如优先雇佣本地劳动力、支持社区基础设施建设、设立生态补偿基金等。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、机制先行、试点突破、依法稳妥”的路径。
纳入县级核心战略
：将行政区划优化调整与协同机制创新作为落实“十五五”规划、深化改革开放的重大任务，由县委、县政府主要领导牵头推进。
深度调研与精准评估
：对涉及调整或协同的乡镇进行深入调研，评估社会风险，进行多方案比选。
优先推进机制创新
：
方案B（哲古生态文化旅游与清洁能源经济开发区管委会）
和
方案E（县生态文化旅游发展委员会）
不涉及建制调整，可率先研究建立并运行，为可能的微调积累经验。
方案C（南部协同发展区管委会）
也可同步建立。
审慎研究空间拓展与乡镇合并
：对
方案A（措美镇空间拓展）
和
方案D（乃西、古堆合并）
进行长期深入研究，充分论证其必要性和可行性，待条件成熟、规划明确、共识形成后再依法推进。
强化特色功能镇建设
：稳步推进
方案B（强化哲古镇）
，支持其申报国家4A级或更高等级的旅游景区。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序，报山南市人民政府及自治区相关部门审批。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：机制构建与试点运行期
。完成全县行政区划优化与协同发展总体战略规划。建立“哲古生态文化旅游与清洁能源经济开发区管理委员会”并实体化运作。建立“措美县生态文化旅游发展委员会”。建立“南部文化遗产与特色畜牧协同发展区管理委员会”。评估机制运行成效。
第二阶段（2028-2030年）：深化调整与巩固提升期
。在评估第一阶段机制运行成效的基础上，依法推进条件成熟的微调（如将乃西乡个别临近县城的区域划归措美镇管理，需充分论证）。进一步强化哲古经开区功能，完善“区镇合一”管理模式。深化南部片区协同。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与效能释放期
。根据发展需要，进一步完善区划格局和协同机制。全面评估调整成效，使新区划格局和协同机制的综合效益充分释放，支撑社会主义现代化新措美建设。
7.3 保障措施
组织保障
：成立高规格的领导小组及办公室。邀请人大代表、政协委员、专家学者、基层群众代表组成咨询监督委员会。
政策与资金保障
：积极争取自治区和山南市在生态补偿、文旅发展、清洁能源、乡村振兴、对口援藏等方面的政策支持。县级财政设立专项工作经费。确保涉改地区干部职工合理待遇和基本公共服务支出。
人才与智力保障
：加强对乡镇领导班子在文旅管理、生态保护、园区管理、区域协同等方面的培训。与高校、智库合作开展跟踪研究和评估。
舆论与稳定保障
：制定全媒体宣传引导方案，重点宣传调整对促进生态保护、文化传承、经济发展、民生改善的积极作用。建立网络舆情监测和快速反应机制。充分发挥基层党组织和“双联户”作用。
法治与纪律保障
：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督，严肃查处借调整之机突击进人、突击花钱、转移资产等行为。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，措美县正处在从传统牧业向生态文旅引领、从能源开发向绿色低碳转型的关键时期。其最大的县情是“生态优美、文化独特、能源新兴、乡镇少而散”，最大的优势是“哲古景区、清洁能源、特色畜牧、非遗文化”，最大的挑战是行政单元相对独立与文旅资源跨区整合、生态保护与旅游开发、能源项目与社区共享、中心服务与景区发展需求之间的矛盾。现行的“2镇2乡”行政区划格局，在适应集群化、品牌化、高效化发展方面已显现出优化调整和机制创新的内在需求。以“做强中心、做优文旅、整合南片、协同发展”为导向，对措美县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以强有力的跨乡镇协同机制创新，是破解发展瓶颈、释放生态文化潜力、强化特色优势、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、文化引领、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、文化更繁荣、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取市级层面支持与顶层设计
：建议措美县委、县政府将本次行政区划优化与协同发展总体战略，作为落实山南市“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向山南市委、市政府汇报，争取列为全市“生态文化旅游与清洁能源协同发展”体制机制改革试点，获得政策与资源倾斜。
优先建立“哲古生态文化旅游与清洁能源经济开发区”管理委员会
：
方案B（经开区管委会）
对于统筹哲古景区保护性开发、清洁能源项目社区融合、提升旅游服务质量最为关键，应作为近期工作重点，尽快组建并赋予实权，使其成为引领措美产业升级的核心引擎。
探索建立“措美县生态文化旅游发展委员会”和“南部文化遗产与特色畜牧协同发展区”管理委员会
：
方案E（县文旅委）
和
方案C（南部协同管委会）
对于整合全县文旅资源、打造统一品牌、促进农旅融合具有重要意义，应同步推进。
深化“清洁能源+文旅+社区”利益联结机制
：在哲古经开区框架下，探索建立风电、光伏项目收益反哺当地社区、支持生态保护和文化传承的长效机制，让能源开发红利惠及更多牧民。
建立动态评估与反馈机制
：行政区划调整和机制创新效果需要时间检验。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据实施效果和外部环境变化，及时优化调整相关政策和配套措施。
措美县的行政区划调整与协同机制创新，是一场关乎“藏南最美草原”生态价值转化与“超高海拔风电”科技示范未来空间格局、产业生态和治理模式的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对生态负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、改革创新的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新措美，真正成为生态宜居、文旅兴旺、能源清洁、牧业增效、文化繁荣、人民幸福的社会主义现代化新县域，在雪域高原谱写生态文明建设与乡村振兴的新篇章。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
