西藏山南市浪卡子县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区山南市“圣湖羊卓雍措所在地、世界高海拔人类居住区”——浪卡子县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和山南市“一极五区”发展战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“生态文化旅游（羊卓雍措、普莫雍措）、高原特色畜牧业（苏格绵羊、相达牦牛）、清洁能源（光伏、风能）、边境贸易与物流”等特色产业集聚发展、优化“县城中心镇—旅游重镇—特色牧业乡—边境高海拔乡”四级空间体系、提升“浪卡子镇—打隆镇”双核驱动能力、深化“生态优先、强边固防、兴边富民”战略要求之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了浪卡子县作为山南市西南部重要边境县、下辖“2镇8乡”、常住人口约3.28万、面积约7970平方公里的高海拔县，在落实自治区赋予的“国家生态文明高地、世界级高原生态旅游目的地、高原特色畜牧业基地、边境安全稳固屏障”发展定位，发展以“生态文旅、特色畜牧、清洁能源”为核心的产业体系过程中，现行“2镇8乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、生态优先、强边固防、中心带动”的核心原则，紧密对接《浪卡子县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“浪卡子镇—打隆镇”协同发展强化县域综合服务与旅游集散双核功能、促进“羊卓雍措”环湖区域一体化管理与品牌塑造、优化“普玛江塘乡”等边境高海拔乡特殊保障机制、整合“伦布雪乡、多却乡、张达乡”等牧业乡资源的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化与机制创新是浪卡子县破解乡镇数量多、规模小、资源分散、核心旅游资源（羊卓雍措）跨乡镇管理协调难、中心城镇辐射带动力有限、高海拔边境乡镇发展基础薄弱等瓶颈，进一步释放“西藏三大圣湖之一”品牌价值和“苏格绵羊、相达牦牛”产业潜力，深度融入G349旅游廊道和山南市“吐蕃故里文化旅游区”建设，实现生态保护、产业升级、强边固边、城乡融合与民生改善有机统一的关键制度支撑。

关键词

：浪卡子县；行政区划；羊卓雍措；生态旅游；高原畜牧业；乡镇整合；国土空间规划；兴边富民；高海拔地区

目录

引言浪卡子县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础浪卡子县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

浪卡子县作为山南市乃至西藏自治区重要的生态屏障、旅游胜地和边境县，其发展兼具守护“西藏三大圣湖之一”羊卓雍措生态安全、打造世界级高原生态旅游目的地、发展高原特色生态畜牧业、保障边境地区安全稳固等多重使命。西藏自治区及山南市对浪卡子县的发展高度重视，其国土空间规划已获自治区批复。根据“十五五”规划建议，浪卡子县正处在“基本实现社会主义现代化新浪卡子的关键时期”，面临经济增长动能不足、财政收支矛盾尖锐、市场主体培育不充分、城乡要素流动不畅等挑战，同时也迎来新时代西部大开发、“一带一路”建设、对口支援及山南市“一极五区”发展战略（特别是“吐蕃故里文化旅游区”、“高原特色农牧业试验区”、“强边兴边富民模范区”）等多重机遇。县委、县政府提出聚焦“四件大事”，聚力“四个创建”，推动高原经济高质量发展走在全市高寒县前列。

然而，与建设“国家生态文明高地”、“世界级高原生态旅游目的地”和“强边兴边富民模范区”的目标相比，浪卡子县现行的“2个镇、8个乡”的行政区划格局，在适应生态旅游一体化发展、促进“羊卓雍措—普莫雍措”等核心旅游资源统一保护与开发、降低高海拔地区行政管理成本、提升县城（浪卡子镇）与打隆镇双核综合服务能级和对广阔县域及边境地区的辐射带动能力，以及高效统筹生态保护、畜牧业发展与民生改善等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县10个乡镇级政区中，人口规模差异悬殊（如普玛江塘乡仅1020人，而伦布雪乡达5960人）；浪卡子镇与打隆镇虽为县域双核，但功能协同有待加强；羊卓雍措湖岸线涉及浪卡子镇、白地乡、阿扎乡、打隆镇、张达乡、多却乡等多个乡镇，管理权属分散；普玛江塘乡作为世界上海拔最高的行政乡之一，生存条件艰苦，发展基础薄弱。这种“乡镇众多、规模悬殊、资源分散、管理交叉”的格局，可能导致行政资源分散、核心生态旅游资源保护与开发协调难度大、特色畜牧业品牌整合不足、中心城区对偏远高海拔乡镇的带动能力有限。同时，作为生态极度敏感区和边境县，如何通过区划优化更好地统筹生态保护红线与旅游开发、畜牧业发展与草场承载、边境安全与民生改善，是亟待深入研究的重大课题。

因此，本研究立足于浪卡子县“十五五”时期推进高质量发展、深化乡村振兴与兴边富民行动的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、促进共同富裕为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先、强边固防的原则，提出一套服务于浪卡子县长远战略发展的区划优化与协同机制方案，为相关决策提供学术参考。

2. 浪卡子县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据西藏自治区民政厅及浪卡子县人民政府权威资料，浪卡子县行政区划代码为540531。截至2025/2026年，下辖

2个镇、8个乡

：浪卡子镇（县人民政府驻地）、打隆镇；普玛江塘乡、阿扎乡、多却乡、卡龙乡、伦布雪乡、卡热乡、白地乡、张达乡（亦作章达乡）。共辖110个行政村（居委会）。县政府驻浪卡子镇。全县总面积约7970平方公里（亦有资料称8109平方公里）。根据第七次全国人口普查数据（2020年），常住人口为32835人。

从地理方位、资源禀赋和功能看，乡镇大致可分为五个片区：

中部县域综合与旅游服务双核区

：以县城浪卡子镇和打隆镇为核心。浪卡子镇是全县政治、经济、文化、交通中心，位于羊卓雍措北岸，是游客进入羊湖景区的重要门户和集散地。打隆镇位于羊卓雍措西南岸，历史上曾为打隆县县城，是重要的商贸集镇和旅游节点，拥有打隆寺等文化资源。

羊卓雍措环湖生态旅游与农牧区

：包括白地乡、阿扎乡、张达乡、多却乡等环绕羊卓雍措的乡镇。这些乡镇拥有羊湖岸线资源，兼具农牧业（畜牧业为主，部分农业）和旅游服务功能。例如，白地乡扎玛龙村是重要的旅游观景点；阿扎乡拥有永布多寺（雍布多寺）等景点。

北部农牧业区

：以卡热乡、卡龙乡为主体。位于县境北部，以农业为主，牧业和林业为辅，是浪卡子县传统的农业区。

西南部牧业区

：以伦布雪乡、多却乡（部分）为主体。位于县境西南部，以牧业为主，是苏格绵羊、相达牦牛等特色畜牧业的重要产区。

南部边境高海拔区

：以普玛江塘乡为核心。位于县境南部，南与不丹接壤，平均海拔超过5000米，是世界上海拔最高的行政乡之一，生存条件极为艰苦，以纯牧业为主，承担着重要的守边固边任务。

2.2 经济发展水平与产业特征

浪卡子县经济以生态文化旅游业和特色畜牧业为主导，清洁能源产业正在起步。根据“十五五”规划建议及公开信息，其发展呈现以下特征：

经济总量与发展势头

：2020年地区生产总值为9.37亿元。2025年，全县坚持稳中求进工作总基调，但经济下行压力加大，各项经济指标增速放缓，完成全年目标任务面临一定压力。县委县政府正全力冲刺，确保经济挖潜攻坚。

生态文化旅游业

：是支柱产业和核心优势。拥有羊卓雍措（羊湖）这一世界级旅游资源，与纳木错、玛旁雍措并称西藏三大圣湖。普莫雍措的“蓝冰”奇观也极具吸引力。此外还有桑顶寺、达隆寺等人文景观。旅游业是带动群众增收的重要渠道。

高原特色畜牧业

：是基础产业和民生产业。以苏格绵羊、相达牦牛等特色畜种为主，正在推进提质增效。

清洁能源产业

：拥有丰富的太阳能和风能资源，清洁能源业已“破题起势”。

城乡发展与民生

：持续推进高原和美乡村建设，人居环境整治取得显著成就，农牧区面貌发生翻天覆地的变化。边境地区基础设施愈加完善，普玛江塘乡清洁能源供暖、高海拔乡（镇）农牧区供氧项目相继投入使用。

2.3 在西藏自治区及山南市发展中的战略定位

根据《浪卡子县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，浪卡子县的发展必须坚持生态优先，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，抓好稳定、发展、生态、强边四件大事。在山南市“一极五区”发展战略中，浪卡子县需积极融入“吐蕃故里文化旅游区”、“高原特色农牧业试验区”、“强边兴边富民模范区”建设。其总体定位应是：

国家重要的生态安全屏障、世界级高原湖泊生态旅游目的地、高原特色生态畜牧业示范基地、边境安全稳固与兴边富民示范区

。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇数量多、规模小，行政资源配置效率有待提升

：10个乡镇管理约3.28万人口，平均每个乡镇约3280人，但实际分布极不均衡。普玛江塘乡仅1020人，阿扎乡1734人，卡龙乡1801人，白地乡1840人，卡热乡1743人。人口过少的乡镇独立运行成本高，提供公共服务和谋划产业发展的能力有限，难以形成规模效应。

“双核”驱动格局尚未形成，中心辐射能力不足

：浪卡子镇与打隆镇虽为县域两个主要城镇，但两者在旅游服务、商贸物流等方面的分工协作与联动机制不健全，未能形成强有力的双核驱动引擎，对环湖乡镇及西南、北部乡镇的辐射带动作用有限。

核心旅游资源管理分散，一体化开发面临体制障碍

：羊卓雍措湖岸线绵长，涉及浪卡子镇、白地乡、阿扎乡、打隆镇、张达乡、多却乡等多个乡镇。这种“多头管理”格局导致在旅游规划、生态保护、基础设施建设、环境整治、品牌营销、利益分配等方面难以协调统一，制约了羊湖景区整体品质的提升和世界级旅游目的地的打造。

产业布局分散，特色畜牧业品牌整合不足

：苏格绵羊、相达牦牛等特色畜牧业资源分布在多个乡镇，缺乏统一的区域公共品牌、质量标准和营销体系，产业链短，附加值低，难以形成市场竞争力。

高海拔边境乡镇发展基础薄弱，守边固边与民生改善压力大

：普玛江塘乡等边境高海拔乡镇自然条件恶劣，基础设施和公共服务历史欠账多，产业发展受限，人口持续外流风险大，巩固边防和改善民生的任务艰巨。

3.2 调整的必要性

优化行政资源配置，提升高海拔地区治理效能的迫切需要

：通过适度合并相邻、人口规模过小的乡镇，可以整合行政资源，降低运行成本，集中力量改善高海拔、偏远地区的基础设施和公共服务，提高治理精细化和服务均等化水平。

强化“双核”协同，培育县域经济增长极的关键举措

：通过建立浪卡子镇与打隆镇一体化协同发展机制，可以优化旅游服务功能布局，避免同质化竞争，形成“北岸综合服务+南岸旅游集散”的双核格局，提升县域整体竞争力。

促进生态旅游一体化发展，打造世界级品牌的必然选择

：整合羊卓雍措环湖区域的管理权限或建立强有力的跨乡镇协调机制，有利于实施统一的保护与开发规划，解决生态保护、旅游秩序、环境治理等方面的跨区域难题，提升“圣湖羊卓雍措”的整体品牌价值和游客体验。

推动特色畜牧业集聚发展，提升产业竞争力的内在要求

：通过优化乡镇布局或建立产业联盟，可以促进特色畜牧业在优势产区集聚，统一品种改良、饲养标准、品牌包装和销售渠道，延伸产业链，提高牧民收入。

统筹边境地区发展与安全，深化兴边富民行动的有效抓手

：优化边境乡镇设置或强化特殊保障机制，有利于整合资源，加大对边境地区的投入，改善边民生产生活条件，发展边境旅游和特色产业，实现“边民富、边关美、边境稳、边防固”。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次浪卡子县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“国家生态文明高地、世界级高原生态旅游目的地、高原特色畜牧业基地、边境安全稳固屏障”战略定位高度契合，与生态旅游、特色畜牧、清洁能源等产业布局相适应，能够有效促进要素向“浪卡子镇—打隆镇”双核集聚、强化县域综合服务与旅游集散功能、实现“羊卓雍措”环湖区域一体化保护与管理、优化“普玛江塘”等边境高海拔乡特殊保障、整合“伦布雪—多却”等牧业乡资源，从而全面增强县域生态承载力、旅游吸引力、产业竞争力、边境稳固力和民生保障力的现代化行政区划与协同治理格局。 具体而言：

功能布局清晰

：形成以“浪卡子镇—打隆镇”协同发展的

县域综合服务与旅游集散双核区

，以“羊卓雍措环湖乡镇”整合的

生态旅游核心区

，以“伦布雪乡、多却乡、张达乡”等为主的

特色畜牧业发展区

，以“普玛江塘乡”为核心的

边境生态保育与守边固边区

。

产业空间集聚

：使行政区划服务于羊卓雍措国家公园（潜在）、苏格绵羊/相达牦牛产业带、清洁能源项目区等特色产业集聚区的发展。

治理效能提升

：建立更加统一、高效、协同的县域治理和公共服务体系，特别是保障跨乡镇的生态旅游区、畜牧业产业区的规划实施和利益协调。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、文化同源、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，确保方位准确，不跨区域整合。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于羊卓雍措、普莫雍措等高原湖泊生态系统的保护，严格落实生态保护红线，推动旅游开发、畜牧业发展与环境保护相协调。

坚持产业导向，特色发展

：调整要有利于生态旅游业、特色畜牧业、清洁能源等优势产业的集聚发展和产业链延伸。

坚持强边固防，兴边富民

：调整必须有利于巩固边境、稳定边疆，改善边境地区民生，让边民安心守边、安居乐业。对普玛江塘乡等特殊高海拔边境乡，采取特殊保障政策。

坚持稳妥有序，尊重实际

：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。

4.3 理论基础

增长极理论与点轴开发理论

：通过强化“浪卡子镇—打隆镇”双核增长极，沿G349等交通干线形成发展轴，带动全域经济发展。

产业集群与产业集聚理论

：研究如何通过空间整合，促进旅游业、畜牧业等产业链在特定区域集聚，形成外部经济和品牌效应。

行政区经济与规模经济理论

：探讨通过优化乡镇规模和管理幅度，降低高海拔地区行政成本，提高公共服务的规模效益和供给效率。

生态旅游与可持续发展理论

：分析如何通过区划优化实现羊卓雍措等顶级旅游资源的保护性开发、社区受益和生态平衡。

边境地区发展与安全理论

：分析如何通过区划优化和政策倾斜，促进边境地区经济社会发展与国防安全巩固。

5. 浪卡子县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“强化双核、整合环湖、优化牧区、固边安民”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 强化县域双核：推动“浪卡子镇”与“打隆镇”协同发展，打造旅游服务双引擎

目标

：整合浪卡子镇（县城、北岸门户）和打隆镇（南岸重镇）的资源，打造功能互补、客源共享、设施联动的县域旅游服务双核心。

方案A：研究建立“浪卡子县羊卓雍措旅游协同发展示范区”

内容

：鉴于两镇分别位于羊卓雍措北岸和西南岸，是游客主要集散地，暂不进行行政区划合并，但应建立高规格的“浪卡子县羊卓雍措旅游协同发展示范区管理委员会”，由县级主要领导牵头，统筹两镇的旅游规划、交通接驳、营销宣传、服务标准、利益分配。重点推动两镇在旅游信息共享、环湖交通串联、特色产品开发等方面的深度合作，形成“北岸综合服务+南岸文化体验”的差异化发展格局。

依据

：有利于最大化发挥两镇各自区位优势，避免内部竞争，共同做大羊湖旅游市场，提升整体服务水平和游客满意度。

5.2 整合羊卓雍措环湖区域：探索设立“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”

目标

：实现对羊卓雍措流域的统一规划、统一保护、统一管理、统一营销。

方案B：设立县级直管的“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”

内容

：将涉及羊卓雍措核心景区及周边生态敏感区的浪卡子镇（部分）、白地乡、阿扎乡、打隆镇（部分）、张达乡（部分）等区域，在行政管理体制不变的前提下，划定为“羊卓雍措生态旅游区”。设立由县级政府直管的“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”，赋予其在旅游规划、生态保护、项目审批、环境监管、综合执法等方面更大的统筹协调权。管委会可下设若干片区管理机构。

依据

：借鉴国内其他湖泊型景区（如洱海、泸沽湖）的管理经验，破解“多头管理、权责不清”的难题，是实现羊卓雍措可持续发展的关键制度创新。

方案C（远期备选）：研究环湖乡镇的功能整合与适度合并

内容

：在“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”有效运行的基础上，远期可研究对环湖部分功能相近、人口规模较小的乡镇进行适度合并。例如，研究白地乡与浪卡子镇（非城区部分）的整合，以强化县城对环湖北岸区域的直接管理；研究张达乡与打隆镇的整合，以强化湖南岸旅游资源的统筹。

依据

：减少行政层级，提高管理效率，但需充分论证，确保稳妥。

5.3 优化牧业区布局：促进“伦布雪乡、多却乡、张达乡（部分）”畜牧业协同发展

目标

：整合西南部牧业资源，打造高原特色畜牧业产业集群。

方案D：建立“浪卡子县西南部特色畜牧业协同发展区”

内容

：伦布雪乡、多却乡、张达乡（非环湖部分）是苏格绵羊、相达牦牛的主产区。可建立由县级农业农村部门牵头，相关乡镇参与的“西南部特色畜牧业协同发展联席会议”机制。统一区域公共品牌（如“羊卓苏格绵羊”），制定标准化养殖规程，共建冷链物流和加工体系，拓展销售渠道。

依据

：通过产业协同而非行政区划合并，可以在保持乡镇建制稳定的前提下，实现畜牧业资源的优化配置和品牌价值提升。

5.4 强化边境高海拔乡特殊保障：优化“普玛江塘乡”管理体制

目标

：保障极高海拔边境地区守边固边和民生改善。

方案E：保持普玛江塘乡建制，强化特殊支持政策

内容

：普玛江塘乡作为世界最高乡，其守土固边的政治意义和极端艰苦的自然条件决定了不宜进行简单的行政区划合并。应继续保持其乡级建制，但需从县级层面加大特殊支持力度：一是大幅提高财政转移支付和民生投入，确保边民基本生活保障和公共服务水平；二是探索“飞地经济”模式，在县城或其他条件较好地区为普玛江塘乡预留产业发展空间；三是建立轮换戍边和生态管护岗位制度，确保人口稳定和边境安全。

依据

：体现国家对守边群众的关怀，是巩固边境、实现兴边富民的特殊需要。

5.5 审慎研究小微乡镇整合

目标

：优化行政资源配置，提升治理效率。

方案F：研究“卡热乡”与“卡龙乡”的整合可能性

内容

：卡热乡（人口1743人）与卡龙乡（人口1801人）均位于县境北部，地理相邻，都以农业为主，牧业和林业为辅。两乡人口规模均较小，产业结构相似。可研究将两乡合并，设立新的“卡热卡龙镇”或“卡热镇”，以整合资源，降低行政成本，集中力量发展特色种植和养殖业。

依据

：符合优化行政区划设置、提高行政效率的原则。合并后有利于北部农业区的统一规划和产业集聚。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

行政效能与治理能力提升

：方案F（卡热、卡龙合并）可以直接减少一个乡镇建制，降低行政成本。方案A、B、D等协同机制能优化跨乡镇治理，提高资源整合效率。

旅游品牌价值与综合效益飞跃

：方案B（羊湖管委会）能实现对羊卓雍措的统一高效管理，彻底解决“九龙治水”问题，提升景区品质和品牌形象，带动全县旅游收入大幅增长。

特色畜牧业竞争力增强

：方案D（畜牧业协同区）能推动苏格绵羊、相达牦牛等产业标准化、品牌化、市场化，提高产品附加值和牧民收入。

边境地区稳固与发展

：方案E（强化普玛江塘支持）能显著改善极高海拔边境地区民生，稳定守边人口，筑牢国家安全屏障。

中心城区辐射带动能力增强

：方案A（双核协同）能形成旅游服务合力，提升县域整体吸引力和服务能力。

6.2 潜在风险与应对

干部群众心理与利益调整风险

：合并乡镇涉及机构调整、人员安置。

应对

：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处。确保过渡期公共服务不断档，涉改干部妥善安置。

生态保护与旅游开发平衡风险

：羊卓雍措大规模旅游开发可能对脆弱的高原湖泊生态系统造成压力。

应对

：在管委会框架下，始终坚持生态保护第一，制定最严格的环保标准和游客容量控制措施，明确开发红线，推行生态旅游和预约制。

跨乡镇协调机制落地风险

：方案A、B、D的管委会或联席会议可能面临部门壁垒和利益分配难题。

应对

：赋予管委会实质性的规划审批、项目调度、考核评价权限，建立科学的议事规则和利益分享机制。

高海拔边境乡特殊保障的可持续性风险

：对普玛江塘乡的持续高投入需要稳定的财政保障。

应对

：积极争取国家和自治区特殊转移支付，建立长效保障机制，同时探索“飞地经济”等自我造血路径。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、机制先行、试点突破、依法稳妥”的路径。

纳入县级核心战略

：将行政区划优化与协同机制创新作为落实“十五五”规划、建设社会主义现代化新浪卡子的重大任务，由县委、县政府主要领导牵头推进。

深度调研与精准评估

：对涉及调整或协同的乡镇进行深入调研，评估社会风险、生态影响、国防因素，进行多方案比选。

优先推进机制创新

：

方案A（旅游协同示范区）

、

方案B（羊湖生态旅游区管委会）

和

方案D（畜牧业协同发展区）

不涉及建制调整，可率先研究建立并运行，为可能的区划调整积累经验。

审慎研究乡镇合并

：对

方案F（卡热、卡龙合并）

进行深入研究，充分论证其必要性和可行性。对

方案C（环湖乡镇合并）

作为远期选项进行研究。

强化特殊区域保障

：坚定不移推进

方案E（强化普玛江塘支持）

，将其作为兴边富民的头号工程。

严格履行法定程序

：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：机制构建与试点运行期

。完成全县行政区划优化与协同发展总体战略规划。建立“浪卡子县羊卓雍措旅游协同发展示范区管理委员会”、“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”、“西南部特色畜牧业协同发展联席会议”并实体化运作。评估机制运行成效。

第二阶段（2028-2030年）：深化调整与巩固提升期

。在评估第一阶段机制运行成效的基础上，依法推进条件成熟的微调，如实施

方案F（卡热、卡龙合并）

。进一步强化各管委会功能。

第三阶段（2031年以后）：全面优化与效能释放期

。根据发展需要和上级部署，深入研究

方案C（环湖乡镇整合）

的可行性。全面评估调整成效，使新区划格局和协同机制的综合效益充分释放。

7.3 保障措施

组织保障

：成立高规格的领导小组及办公室。邀请人大代表、政协委员、专家学者、基层群众代表组成咨询监督委员会。

政策与资金保障

：积极争取自治区和山南市在兴边富民、乡村振兴、生态补偿、旅游发展等方面的政策支持。县级财政设立专项工作经费。

人才与智力保障

：加强对乡镇领导班子在区域协同、旅游管理、生态保护、畜牧业发展等方面的培训。

舆论与稳定保障

：制定全媒体宣传引导方案，重点宣传调整对促进经济发展、生态改善、民生福祉、边境稳固的积极作用。

法治与纪律保障

：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，浪卡子县正处在从传统牧业向生态文旅与特色畜牧业双轮驱动转型、从普通高海拔县向世界级旅游目的地和生态文明高地迈进的关键时期。其最大的县情是“生态地位极端重要、旅游资源世界级、乡镇分散规模小、边境高海拔条件苦”，最大的优势是“圣湖羊卓雍措、特色畜牧资源、清洁能源潜力”，最大的挑战是行政单元分割与旅游一体化管理、生态保护与经济发展、边境巩固与民生改善之间的矛盾。现行的“2镇8乡”行政区划格局，在适应一体化、品牌化、高效化发展方面已显现出优化调整和机制创新的内在需求。以“强化双核、整合环湖、优化牧区、固边安民”为导向，对浪卡子县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以强有力的跨乡镇协同机制创新，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化特色优势、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、产业导向、强边固防、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、边境更稳固、文化更繁荣、人民更幸福。

8.2 政策建议

争取市级和自治区层面支持与顶层设计

：建议浪卡子县委、县政府将本次行政区划优化与协同发展总体战略，作为落实山南市“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向山南市委、市政府和自治区党委、政府汇报，争取列为全区“高原湖泊生态保护与旅游一体化管理”和“高海拔边境地区行政区划优化”试点，获得政策与资源倾斜。

优先建立“羊卓雍措生态旅游区管理委员会”和“浪卡子县羊卓雍措旅游协同发展示范区”

：

方案B（羊湖管委会）

对于破解羊湖管理难题、打造世界级品牌至关重要，

方案A（双核协同）

对于整合旅游服务资源至关重要，应作为近期工作重点，尽快组建并赋予实权。

探索建立“西南部特色畜牧业协同发展联席会议”机制

：

方案D（畜牧业协同）

对于整合苏格绵羊、相达牦牛产业，提升品牌价值和市场竞争力具有重要意义，应同步推进。

深化“旅游+社区”利益联结机制

：在羊湖管委会框架下，探索建立旅游收益反哺环湖社区、支持生态保护和文化传承的长效机制，让当地群众共享旅游发展红利。

建立动态评估与反馈机制

：行政区划调整和机制创新效果需要时间检验。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据实施效果和外部环境变化，及时优化调整相关政策和配套措施。

浪卡子县的行政区划调整与协同机制创新，是一场关乎“圣湖羊卓雍措”永续发展与“世界高海拔乡”民生改善的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对生态负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、改革创新的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新浪卡子，真正成为生态优美、旅游兴旺、牧业发达、边境稳固、人民幸福的社会主义现代化新高海拔县域，在雪域圣湖畔谱写高质量发展与长治久安的新篇章。

（本报告完）

参考文献

浪卡子县行政区划_浪卡子县人民政府. (2021). 西藏浪卡子县人民政府办公室.浪卡子县. (2026). 百度百科.山南市浪卡子县行政区划信息,供参考使用. (2025). 近手.浪卡子县-中国百科网. (2022). 中国大百科全书.浪卡子县2025年第三季度经济运行分析会召开. (2025). 中共西藏浪卡子县委员会宣传部.浪卡子县三大必打卡地攻略:圣湖、蓝冰与自然奇景. (2025). 山南市人民政府办公室.60秒飞越西藏之“浪浪卡子”. (2026). 视界宝藏.浪卡子县人民政府关于《浪卡子县国土空间规划(2021-2035年)》公开征求意见公告_浪卡子县人民政府. (2023). 西藏浪卡子县人民政府办公室.西藏自治区人民政府关于山南市12个县(区、市)国土空间总体规划(2021—2035年)的批复. (2024). 西藏自治区人民政府.中共浪卡子县委员会关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议. (2026). 羊湖之声.第七次全国人口普查浪卡子人口状况. (2021). 西藏浪卡子县人民政府办公室.浪卡子县各街道乡镇情况介绍. (2022). 博雅地名网.卡热乡. (2024). 搜狗百科.章达乡. (2022). 百度百科.

报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月