西藏昌都市类乌齐县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区昌都市北部重要门户、G317与G214国道交汇枢纽、素有“昌都后花园”和“三江花都城”美誉的类乌齐县，深入剖析其在昌都市“一切向东，建设长治久安和高质量发展引领示范市”总体目标和“一核一圈两副四带”市域空间格局中，作为“市域发展联动圈层”关键组成部分的战略新阶段。报告重点研究其行政区划设置与促进“牦牛全产业链、生态文化旅游（温泉、花海）、清洁能源、绿色矿业（菱镁矿等）、芫根特色食品”等核心产业集聚发展、优化“县城双核（桑多镇、类乌齐镇）—国道轴线重点镇（滨达乡、伊日乡等）—生态功能区乡”三级空间体系、强化“昌都对外开放北大门”枢纽功能、深化与卡若区、察雅县协同发展、筑牢国家生态安全屏障之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《类乌齐县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了类乌齐县作为半农半牧县，下辖“2镇（类乌齐镇、桑多镇）、8乡”，总面积约6340平方公里，常住人口约6.35万（2025年），在2024年地区生产总值突破20亿大关达21.9亿元、牦牛存栏量达19.7万头、荣膺“全国牦牛全产业链典型县”的新起点上，现行“2镇8乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、门户引领、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区批复的国土空间规划及县委“一园四地一门户”（昌都后花园，绿色工业、文旅康养、农牧融合、生态文明四个示范地，昌都对外开放北大门）发展定位，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、促进“桑多镇”与“类乌齐镇”双核联动与功能互补、培育“滨达乡”为牦牛产业强镇、“伊日乡”为温泉文旅重镇、对部分规模偏小、发展同质或生态功能重要的外围乡进行适度合并以优化资源配置、强化沿G317/G214国道城镇发展带协同的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是类乌齐县破解部分乡规模小实力弱导致特色资源分散、产业链跨乡镇延伸不足、县城双核功能有待进一步协调、“北大门”枢纽经济能级有待提升等瓶颈，进一步释放“世界高原温泉之乡”、“国家地理标志牦牛”、“国家级马鹿自然保护区”等独特资源优势，深度融入昌都市区域协同发展大局，实现生态保护、产业振兴、城乡融合、门户开放与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：类乌齐县；行政区划调整；昌都后花园；牦牛全产业链；G317/G214枢纽；温泉文旅；国土空间规划；高质量发展
目录
引言类乌齐县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础类乌齐县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
类乌齐县作为昌都市的“北大门”、G317与G214两条国道干线的交汇点，以及享有“彩色类乌齐·三江花都城”、“西藏小瑞士”美誉的生态文化旅游胜地，其发展承载着巩固藏北生态屏障、打造昌都休闲后花园、发展特色优势产业、促进区域交通枢纽经济、维护青（海）藏（东）交界地区和谐稳定的多重使命。当前，昌都市正坚定实施“一切向东”战略，构建“一核一圈两副四带”的市域城镇空间格局，类乌齐县被明确纳入以中心城（卡若区）为核心，与察雅县协同发展的“市域发展联动圈层”。县委、县政府立足“一园四地一门户”总体定位，聚焦牦牛、文旅、芫根、清洁能源、绿色矿业等特色产业，全力推动县域经济高质量发展。2024年，类乌齐县地区生产总值达21.9亿元，同比增长6.2%；牦牛产业带动效应显著，旅游接待13.08万人次，收入4806.36万元；清洁能源项目储备积极推进，菱镁矿等矿产资源开发潜力巨大。
然而，与建设“昌都后花园”和“对外开放北大门”的宏伟目标相比，类乌齐县现行的“2个镇、8个乡”的行政区划格局，在适应“联动圈层”协同要求、促进“五大特色产业”在空间上集聚布局、优化“县城双核—轴线重点镇—生态乡”功能分工、破解部分乡镇规模偏小实力不强、提升国道交汇枢纽的综合服务能级等方面，仍存在优化空间。例如，10个乡镇中部分乡人口较少、经济总量有限；特色产业资源（如牦牛养殖与加工、温泉旅游、芫根种植）分布相对分散，跨乡镇产业链整合与品牌塑造有待加强；作为县城组成部分的桑多镇（县府驻地）与类乌齐镇（原县治）之间的功能协调与空间联动有待深化；“北大门”的交通枢纽优势尚未完全转化为物流、商贸、旅游集散等经济优势。
因此，本研究立足于类乌齐县“十五五”时期推进高质量发展、深度融入昌都市区域协同发展战略的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化门户功能、促进双核联动为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于类乌齐县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 类乌齐县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据昌都市类乌齐县人民政府及民政部门权威资料，类乌齐县行政区划代码为540323。截至2025/2026年，下辖
2个镇、8个乡
：
镇（2个）
：桑多镇（县人民政府驻地）、类乌齐镇（原县治，历史悠久）。
乡（8个）
：伊日乡、卡玛多乡、长毛岭乡、滨达乡、尚卡乡、吉多乡、岗色乡、甲桑卡乡。 全县总面积约6340平方公里（6337.92平方公里）。县人民政府驻桑多镇。根据2025年数据，常住人口约63533人。平均海拔4500米，县城所在地海拔3840米。G317国道（川藏北线）与G214国道（滇藏线）在县城交汇，交通区位优势突出。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为三个功能组团：
县城双核及综合服务组团
：以桑多镇和类乌齐镇为核心。桑多镇为现行政中心，类乌齐镇为历史文化和商贸中心，两镇相距较近，共同构成县域政治、经济、文化、交通核心。
国道沿线特色产业发展组团
：包括滨达乡（牦牛产业核心区、国家农业强镇）、伊日乡（温泉资源、峡谷景观）、卡玛多乡（菱镁矿资源）、尚卡乡、吉多乡等沿G317、G214国道分布的乡镇。是特色农牧、文旅康养、绿色矿业发展的重点区域。
西部及北部生态保育组团
：包括长毛岭乡（国家级马鹿自然保护区）、岗色乡、甲桑卡乡等。地域广阔，生态功能极为重要，以生态保护、生态旅游和适度畜牧业为主。
2.2 经济发展水平与产业特征
类乌齐县经济呈现特色农牧业驱动强劲、文旅产业潜力巨大、清洁能源蓄势待发的良好态势。根据2024-2025年数据：
经济总量与结构
：2024年地区生产总值21.9亿元，同比增长6.2%。其中第一产业4.56亿元，增长12.8%；第二产业6.35亿元，增长6.9%；第三产业10.99亿元，增长4%。三产结构为20.8:29.0:50.2（近似值）。全社会固定资产投资8.28亿元；社会消费品零售总额5.37亿元，增长6.3%。一般公共预算收入5211万元。城镇居民人均可支配收入48814元，农村居民19767元，分别增长7%和8.6%。
牦牛产业
：为核心支柱产业。类乌齐牦牛为国家地理标志产品，纳入全国名特优新农产品名录。2024年出栏牦牛6.43万头，肉、奶产量分别达1.11万吨、2.61万吨。滨达乡（牦牛）上榜首批国家农业强镇认定名单。形成了“种草—养畜—加工—销售”全产业链模式，昌都市藏家牦牛股份有限公司为龙头企业，带动大量农牧户增收。
文化旅游产业
：康巴花都为国家4A级旅游景区，伊日温泉久负盛名，类乌齐寺（查杰玛大殿）为全国重点文物保护单位。2024年接待游客13.08万人次，收入4806.36万元。正积极串联打造恩达战斗遗址、茶马古道、吉喜花海等景点。
清洁能源与绿色矿业
：格曲河、紫曲河、吉曲河水系资源丰富，风、光、水清洁能源总储量达314.9万千瓦，正谋划推进光伏、风电项目。卡玛多菱镁矿为世界级高品位大型隐晶质菱镁矿，储量巨大。
芫根等特色产业
：蔓菁（芫根）抗高反类食品生产线已建成，致力于打造标志性产业。林下资源（虫草、贝母、菌类）年直接获益达6.14亿元。
2.3 在昌都市及自治区发展中的战略定位
根据《昌都市国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，类乌齐县的总体定位是：昌都市“市域发展联动圈层”的重要组成部分，与卡若区、察雅县协同发展；自身发展定位为“一园四地一门户”，即昌都后花园，绿色工业示范地、文旅康养示范地、农牧融合发展示范地、生态文明示范地，昌都对外开放北大门。在“一核一圈两副四带”格局中，类乌齐县位于G317城镇发展带和G214城镇发展带的交汇节点，是昌都市对接青海、展示北部门户形象、发展生态经济的关键区域。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
县城“双核”功能协调与空间整合有待深化
：桑多镇（行政中心）与类乌齐镇（历史商贸中心）地理相邻，共同构成县城，但分属两个建制镇。在规划建设、基础设施、产业布局、公共服务等方面需要更高层级的统筹协调，以避免重复建设、功能重叠或衔接不畅，更好地发挥“1+1>2”的聚合效应。
部分乡镇规模偏小，特色产业集聚度不足
：8个乡中，部分乡人口规模小（如岗色乡约1772人），经济总量有限。尽管滨达乡牦牛产业突出，伊日乡温泉资源独特，但作为“乡”的建制，在城镇建设、产业配套、招商引资等方面能级有限，制约了产业进一步做大做强和集群化发展。
“北大门”枢纽经济能级有待提升
：G317与G214交汇的交通优势明显，但相应的物流园区、商贸市场、旅游集散中心等枢纽经济载体建设相对滞后，行政区划上缺乏一个能够强力承载和运营枢纽经济的核心平台。
生态保护与特色产业发展空间需进一步协调
：长毛岭乡（马鹿保护区）、岗色乡等生态功能极其重要，其保护与适度发展（如生态旅游）需要更清晰的空间边界和管理机制。部分资源开发（如矿业）也可能涉及跨乡镇协调。
3.2 调整的必要性
优化县城空间结构，提升综合承载力的迫切需要
：通过区划调整，理顺桑多镇与类乌齐镇的关系，实现统一规划、建设和管理，可以避免内耗，优化功能布局，做大做强县城核心，提升其对全县的辐射带动能力和对外形象。
培育特色产业强镇，打造区域增长极的关键举措
：将产业基础好、资源禀赋优的乡改为镇，或进行适度合并，可以赋予其更大的发展自主权和资源整合能力，有利于吸引投资、完善配套、打造品牌，形成县域经济的重要支撑点。
做强“北大门”枢纽，发展门户经济的战略选择
：优化国道交汇区域的行政区划设置，可以为其发展物流、商贸、旅游服务等枢纽经济提供更有效的空间载体和行政管理支撑，将交通优势转化为经济优势。
明晰生态保护责任，促进绿色发展的制度保障
：通过区划优化，可以使生态保护红线的管理单元更加清晰，有利于实施统一的保护政策、生态补偿机制和适度的绿色发展项目。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次类乌齐县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“一园四地一门户”战略定位高度契合，与牦牛、文旅、清洁能源等特色产业空间布局深度适配，能够有效强化县城“双核”整合与能级提升、培育特色产业强镇、做强国道交汇枢纽功能、优化生态保护格局、全面提升县域治理现代化水平和整体竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
空间格局清晰高效
：形成“一城双区（桑多、类乌齐功能片区）、两轴（G317、G214产业带）联动、多点（滨达、伊日等特色镇）支撑”的城镇空间结构。
产业布局集聚优化
：牦牛产业在滨达形成核心集聚区，温泉文旅在伊日形成康养度假区，清洁能源在适宜区域形成项目集群。
门户枢纽功能显著增强
：国道交汇区域形成集物流、商贸、旅游服务于一体的综合服务区。
治理效能与民生改善
：行政资源配置更加合理，城乡公共服务更加均衡，生态保护责任更加明确。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展，特别是处理好桑多镇与类乌齐镇的协同关系。
坚持产业导向，特色发展
：调整要服务于五大特色产业的集聚发展和产业链延伸，引导形成各具特色的产业功能区，避免同质化竞争。
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于国家级自然保护区、湿地公园等生态空间的保护，严格落实生态保护红线，所有开发建设活动必须以保护为前提。
坚持门户引领，枢纽驱动
：调整要围绕G317/G214交汇枢纽，优化空间布局，促进交通优势向经济优势转化。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定。
4.3 理论基础
增长极理论与双核结构理论
：探讨如何优化桑多镇与类乌齐镇这一“双核”结构，使其从“双核竞争”转向“双核协同”，共同构成更强大的县域增长极。
产业集聚与产业集群理论
：分析通过区划调整促进牦牛、温泉文旅等产业在优势区域形成专业化产业集群的路径。
交通经济与枢纽经济理论
：研究如何通过区划优化和政策配套，将类乌齐县的交通枢纽区位优势转化为物流、商贸、旅游等枢纽经济产业。
生态功能区与可持续发展理论
：研究如何通过区划优化强化生态空间管控，协调保护与发展的关系。
5. 类乌齐县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“整合双核、培育强镇、做强枢纽、优化生态”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 整合双核：优化县城“桑多—类乌齐”一体化发展格局
目标
：理顺桑多镇与类乌齐镇的关系，实现县城统一规划、建设和管理，提升综合能级。
方案A：研究将类乌齐镇整体并入桑多镇，设立新的“类乌齐镇”或“桑多镇（扩大）”
内容
：鉴于两镇地域相邻、功能互补，且历史上类乌齐镇曾为县治，将其整体并入桑多镇（现县府驻地），可以彻底解决“一城两镇”的管理分割问题。合并后新镇名称可充分征求民意，可保留“类乌齐”这一具有深厚历史文化底蕴的名称，或采用其他能体现融合的称谓。合并后统一进行国土空间规划，明确桑多片区（行政、文教）、类乌齐片区（商贸、文旅）的功能分工。
依据
：有利于消除行政壁垒，优化资源配置，避免重复建设，做大做强县城核心，提升城市形象和管理效率。符合城市化进程中城区整合的一般规律。
方案B（备选）：探索设立“类乌齐县中心城区管理委员会”
内容
：若不进行建制合并，可由县级层面牵头，设立涵盖桑多镇和类乌齐镇全部区域的“中心城区管委会”，统筹负责规划、建设、管理、执法等事务，两镇配合。
依据
：在不改变现行行政区划的前提下，建立高效的协同管理机制。
5.2 培育强镇：推动特色产业乡向建制镇转型升级
目标
：将产业基础扎实、发展潜力大的乡改为镇，赋予其更大发展动能。
方案C：研究将滨达乡改为“滨达镇”
内容
：滨达乡是“全国牦牛全产业链典型县”的核心承载区，国家农业强镇。改为“滨达镇”，有利于进一步提升其作为牦牛产业核心区的地位，完善城镇服务功能，吸引产业链上下游企业集聚，打造区域性畜产品加工贸易中心。
依据
：产业特色鲜明，经济基础较好，改镇条件成熟。有利于强化品牌效应，促进产城融合。
方案D：研究将伊日乡改为“伊日镇”
内容
：伊日乡拥有“世界高原温泉之乡”的核心资源——伊日温泉，以及伊日大峡谷等景观，文旅康养潜力巨大。改为“伊日镇”，有利于集中力量开发温泉度假、峡谷观光、康体养生等产业，完善旅游接待设施，打造昌都重要的文旅康养目的地。
依据
：资源独特性强，旅游发展前景广阔。改镇有助于提升区域旅游吸引力和服务能级。
5.3 做强枢纽：优化国道交汇区域发展载体
目标
：在G317与G214交汇区域打造强有力的枢纽经济平台。
方案E：研究在桑多镇与类乌齐镇整合后的新县城框架内，规划建设“类乌齐综合物流与商贸服务区”
内容
：依托国道交汇优势，在县城总体规划中划定专门区域，集中布局物流仓储、专业市场、电商中心、旅游集散、汽车服务等功能，由县级平台公司或引进专业运营商统一开发运营。
依据
：将交通区位优势转化为实体产业平台，是发展枢纽经济的关键。
5.4 优化生态：促进生态功能区适度整合与协同管理
目标
：加强生态脆弱、人口分散区域的管理，强化生态保护。
方案F：研究将岗色乡、甲桑卡乡进行适度合并
内容
：岗色乡人口较少，甲桑卡乡与之相邻，两乡均以生态保育和农牧业为主。可研究合并为一个乡，以整合行政资源，加强生态保护的统一规划和实施，发展生态畜牧业和生态旅游。
依据
：优化行政资源配置，降低管理成本，有利于实施大规模的生态保护和修复项目。
方案G：强化“长毛岭马鹿国家级自然保护区”管理机构的统筹职能
内容
：对于长毛岭乡所在的自然保护区，进一步强化保护区管理机构的权威，统筹协调保护区内及周边乡镇的生态保护、科研监测和社区发展。
依据
：确保国家级自然保护区的完整性和管理的有效性。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
县城能级大幅提升
：“桑多—类乌齐”整合后，县城规划建设管理水平提高，城市功能更加完善，对全县的辐射带动能力显著增强。
特色产业竞争力凸显
：滨达镇、伊日镇等特色产业强镇的形成，将促进牦牛、温泉文旅等产业向集群化、品牌化、高端化发展。
枢纽经济破局发展
：综合物流商贸服务区的建设，将激活类乌齐县的交通优势，带动相关产业发展和就业。
生态保护更加有力
：生态功能区的整合与强化管理，有利于筑牢生态安全屏障，实现生态产品价值。
行政效能与民生改善
：乡镇合并与改镇后，行政资源配置更优，有助于集中财力改善城乡基础设施和公共服务。
6.2 潜在风险与应对
历史情感与文化认同风险
：类乌齐镇历史悠久，并入桑多镇可能引发部分群众的情感波动。
应对
：深入宣传整合对县城整体发展和民生改善的益处。新名称可充分体现对历史的尊重和传承，如采用“类乌齐镇”作为合并后名称。
机构与人员调整风险
：乡镇合并涉及机构撤并、人员安置。
应对
：科学制定“三定”方案，妥善安置涉改干部职工，确保平稳过渡。
短期管理衔接风险
：调整过渡期可能出现管理真空。
应对
：制定详细的过渡期工作预案，确保各项工作无缝衔接。
生态保护与开发矛盾风险
：产业发展可能对局部生态环境带来压力。
应对
：严格执行生态保护红线和环境准入标准，所有项目必须进行严格的环境影响评价。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、重点突破、机制创新、依法稳妥”的路径。
纳入县级战略统筹
：将行政区划优化工作作为类乌齐县落实“十五五”规划、建设“一园四地一门户”的重要内容。
优先推进机制创新与条件成熟调整
：
方案B（中心城区管委会）
可率先研究建立。
方案C（滨达乡改镇）
、
方案D（伊日乡改镇）
产业基础好，可依法按程序优先申报。
审慎推进重大整合
：对
方案A（桑多、类乌齐两镇合并）
进行深入的社会、经济、文化影响评估，广泛征求意见，形成科学稳妥方案后依法报批。
强化规划与政策配套
：在国土空间规划中明确调整后的区域功能定位。制定相应的产业、土地、财政配套政策。
严格履行法定程序
：所有调整严格依照《行政区划管理条例》履行程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：研究论证与试点推进期
。完成全县行政区划优化战略研究。建立“中心城区管委会”协同机制（如采用方案B）。依法推进滨达乡、伊日乡改镇工作。
第二阶段（2028-2030年）：重点整合与深化推进期
。在充分论证和征求意见基础上，依法稳妥推进桑多镇与类乌齐镇的合并（方案A）。研究岗色乡、甲桑卡乡合并的可行性。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。根据发展需要，进一步完善乡镇布局。全面评估调整成效，使新区划格局的综合效益充分释放。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组。
政策与资金保障
：积极争取自治区、昌都市在乡村振兴、产业发展、生态补偿等方面的政策支持。
宣传与舆论引导
：系统宣传区划调整对县城发展、产业振兴、民生改善的积极意义。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规，纪检监察机关全程监督。
民生与服务保障
：确保调整过程中群众办事不受影响，公共服务水平提升。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，类乌齐县正处在打造“昌都后花园”和“对外开放北大门”、实现生态产业高质量发展的关键时期。其最大的县情是“生态优美、资源独特、区位枢纽、双核县城”，最大的优势是“牦牛品牌、温泉资源、国道交汇、文化底蕴”，最大的挑战是行政区划设置与县城能级提升、特色产业集聚、枢纽功能强化、生态保护优先的要求不完全匹配。现行的“2镇8乡”格局，特别是“一城两镇”的结构，在促进资源整合、培育增长极、降低协调成本方面仍有优化空间。以“整合双核、培育强镇、做强枢纽、优化生态”为导向，对类乌齐县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化门户功能、实现跨越式发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持相邻整合、产业导向、生态优先、稳妥有序的原则，尤其要处理好历史文化传承与现代化发展的关系，确保调整后区域发展更协调、产业更集聚、门户更开放、生态更优美、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取上级支持与指导
：建议类乌齐县委、县政府将行政区划优化工作作为服务昌都市区域协同发展战略的重大事项，积极向上级汇报，争取支持。
立即启动“中心城区一体化管理”机制研究
：无论是否立即进行建制合并，都应率先建立强有力的县城规划建设统筹协调机制。
加快推进滨达乡、伊日乡改镇工作
：将其作为培育特色产业强镇、优化城镇体系的突破口，尽快启动申报程序。
深入开展县城“双核”整合可行性研究
：成立多学科专家组，对桑多镇与类乌齐镇合并进行综合评估，广泛听取社会各界意见，形成科学方案。
强化规划衔接与人才支撑
：在各类规划中体现区划优化意图，加强基层干部培训，提升治理能力。
类乌齐县的行政区划调整，是一场关乎藏北门户形象重塑、特色产业升级和生态文明建设的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的担当，精心组织实施，确保改革成功，让“彩色类乌齐·三江花都城”在新时代绽放更加绚丽的光彩。
（本报告完）
参考文献
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