西藏林芝市米林市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区林芝市“东大门”、国家5A级景区雅鲁藏布大峡谷所在地、藏医药产业核心区及“巴米同城化”关键一极——米林市，深入剖析其在林芝市“一核一圈两副四带”市域空间格局及“巴宜-米林”同城化发展战略中，作为“国家清洁能源产业基地、固边兴边战略保障区、世界级生态文化旅游目的地重要门户”的战略新阶段。报告重点研究其行政区划设置与促进“生态文化旅游（雅鲁藏布大峡谷、南迦巴瓦峰）、高原特色生物产业（藏药材、林麝、冷水鱼）、清洁能源（服务保障国家重大项目）、边境贸易与物流”等核心产业集聚发展、优化“一核三带”市域城镇空间格局（“一核”即巴宜-米林协同发展核心，“三带”即雅江经济发展带、铁路沿线发展带、兴边富民发展带）、深度融入“巴米同城化”进程、强化边境地区治理与发展能力之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《米林市国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了米林市作为林芝市2023年新设立的县级市，总面积约9490平方公里，常住人口2.62万人（2020年七普），下辖“5镇（米林镇、派镇、卧龙镇、扎西绕登镇、羌纳镇）、2乡（丹娘乡、里龙乡）、1民族乡（南伊珞巴民族乡）”，共8个乡镇、67个村（居），在2024年地区生产总值达到24.73亿元（较1965年增长1510倍），一般公共预算收入2.69亿元，社会消费品零售总额4.93亿元，城镇居民人均可支配收入51485元，农村居民人均可支配收入30245元，旅游接待259.3万人次、旅游综合收入21.9亿元，藏医药全产业链年产值达1.88亿元，清洁能源及相关产业加速布局，且市委一届七次全会（2025年11月）已专题研究乡级行政区划调整事宜的新起点上，现行“5镇2乡1民族乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、固边兴边、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区赋予的“国家清洁能源产业基地、固边兴边战略保障区”定位及林芝市“巴米同城化”战略，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“米林镇”市域综合服务中心与同城化核心区功能、做大做强“派镇”世界级旅游门户枢纽、培育“扎西绕登镇-羌纳镇”沿江特色产业带、优化“卧龙镇-里龙乡”西南部交通与边境发展廊道、保障“南伊珞巴民族乡”特色发展与民族团结、对部分地域相邻、功能相近或规模偏小的行政单元进行适度整合以培育更强增长极、更高效治理单元、更好服务国家重大项目的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是米林市破解乡镇数量相对较多、规模偏小导致的行政资源配置分散、核心景区（雅鲁藏布大峡谷）管理与品牌整合不足、清洁能源及重大项目建设所需空间统筹与保障能力有待提升、“巴米同城化”纵深推进存在微观行政协调成本、边境乡镇发展潜力有待进一步激发等瓶颈，进一步释放“药洲”生态与文化资源潜力、做强特色生物产业链、深度融入区域协同发展格局、实现生态保护、产业振兴、固边兴边、治理高效与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：米林市；行政区划调整；巴米同城化；雅鲁藏布大峡谷；清洁能源产业基地；固边兴边；乡镇合并
目录
引言米林市行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础米林市行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
米林市作为林芝市“东大门”、西藏自治区重要的边境县级市、世界级景观雅鲁藏布大峡谷的入口和“药洲”藏医药文化发祥地，其发展承载着服务保障国家重大战略项目、打造国家清洁能源产业基地、筑牢西南生态安全屏障、促进边境地区繁荣稳定、深化“巴宜-米林”同城化发展的多重使命。2023年4月，米林成功撤县设市，翻开了建制史的新篇章。当前，林芝市正全力构建“一核三带五组团”发展新格局，其中“一核”即巴宜-米林协同发展核心，米林市被赋予“林芝副中心”的战略角色。市委、市政府立足“固边兴边富民”和高质量发展要求，积极融入区域协同，经济社会发展成效显著。2024年，全市地区生产总值达24.73亿元，一般公共预算收入2.69亿元，社会消费品零售总额4.93亿元，城乡居民人均可支配收入持续增长；旅游综合收入21.9亿元；藏医药全产业链年产值1.88亿元；清洁能源项目稳步推进；69个村居集体经济经营性收入均超5万元。
然而，与建设“国家清洁能源产业基地、固边兴边战略保障区”和深度融入“巴米同城化”的宏伟目标相比，米林市现行的“5镇2乡1民族乡”行政区划格局，在适应“巴米同城化”深度融合发展要求、优化市域内部“一核三带”空间布局、破解部分乡镇规模小实力弱导致资源分散和公共服务成本较高、强化雅鲁藏布大峡谷景区统一管理与品牌整合、保障国家重大项目建设所需空间统筹、提升边境乡镇治理与发展效能等方面，仍存在优化空间。例如，8个乡镇中，米林镇作为市域中心，经济总量和综合服务功能有待进一步提升；派镇作为世界级旅游门户，其管理体制与周边区域协同有待加强；扎西绕登乡、羌纳乡已于2025年撤乡设镇，标志着城镇化进程加快，但其与中心城区及彼此间的功能协同需进一步优化；南伊珞巴民族乡作为人口较少民族聚居区，需在发展中得到特殊支持；里龙乡作为边境乡，发展基础相对薄弱。
因此，本研究立足于米林市“十五五”时期推进改革开放先行、实现更高质量发展的新要求，以促进资源要素高效配置、优化国土空间格局、强化特色产业集聚、提升治理效能、改善民生福祉、服务国家战略为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于米林市长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 米林市行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据米林市人民政府及民政部门权威资料，米林市行政区划代码为540481（原540422）。2023年4月撤销米林县，设立县级米林市，由西藏自治区直辖，林芝市代管。根据最新信息（截至2025/2026年），米林市下辖
5个镇、2个乡、1个民族乡
：
镇（5个）
：米林镇（市人民政府驻地）、派镇、卧龙镇、扎西绕登镇（2025年由扎西绕登乡撤乡设镇）、羌纳镇（2025年由羌纳乡撤乡设镇）。
乡（2个）
：丹娘乡、里龙乡。
民族乡（1个）
：南伊珞巴民族乡。 全市总面积约9490平方公里。市人民政府驻米林镇福州东路1号（原滨江路9号）。根据2020年第七次全国人口普查数据，常住人口26176人。平均海拔约3700米。林芝米林机场坐落于此，拉林铁路设有米林站、岗嘎站，G219、G560等国道穿境，是藏东南重要的交通枢纽。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为四个功能组团：
中部市域综合服务与同城化核心区
：米林镇、扎西绕登镇、南伊珞巴民族乡。米林镇是政治、经济、文化中心；扎西绕登镇紧邻米林镇，是城市拓展和产业承载的重要区域；南伊珞巴民族乡拥有独特的珞巴族文化和南伊沟景区。该区域是“巴米同城化”的米林侧核心，重点发展综合服务、商贸物流、藏医药、文化旅游等。
东部世界级旅游门户区
：派镇。位于雅鲁藏布大峡谷入口，拥有南迦巴瓦峰、雅鲁藏布大峡谷（国家5A级景区）等顶级旅游资源，是全市旅游发展的龙头和门户。
北部沿江特色产业发展区
：羌纳镇、丹娘乡。位于雅鲁藏布江北岸，拥有丹娘沙丘等景观，重点发展特色农牧业、生态旅游、清洁能源配套产业等。
西南部交通枢纽与边境发展区
：卧龙镇、里龙乡。卧龙镇是重要的交通节点和传统农牧区；里龙乡是边境乡，承担着固边兴边的重要职责。
2.2 经济发展水平与产业特征
米林市经济呈现旅游业支柱作用突出、特色生物产业蓬勃发展、清洁能源潜力巨大、固定资产投资拉动强劲的良好态势。
经济总量与结构
：2024年地区生产总值24.73亿元，较1965年增长1510倍；一般公共预算收入2.69亿元，增长5484倍；社会消费品零售总额4.93亿元，增长974倍。2025年地区生产总值预计增长8.5%，固定资产投资增长481%，社会消费品零售总额增长8.5%。城乡居民人均可支配收入分别达51485元、30245元。
生态文化旅游产业
：核心支柱产业。2024年累计接待游客259.3万人次，实现旅游综合收入21.9亿元。拥有雅鲁藏布大峡谷（国家5A级景区）、南迦巴瓦峰、南伊沟、丹娘沙丘等顶级旅游资源。派镇是重要的旅游集散地。
高原特色生物产业
：以藏药材、林麝、冷水鱼养殖为特色。藏药材仿野生种植面积达2150.5亩，年产值1.88亿元，带动群众分红收益1026万元。林麝、冷水鱼养殖形成“公司+基地+合作社+养殖户+科研”模式。川贝母产业化种植示范园区年产值约3600万元。
清洁能源与重大项目服务
：被定位为“国家清洁能源产业基地”。正积极服务保障国家重大项目建设（如川藏铁路），规划建设清洁能源总部及配套服务基地。
边境贸易与乡村振兴
：作为边境市，承担固边兴边重任。69个村居集体经济经营性收入均超5万元，50万元以上村居占比达50%。通过“企业+村集体+农户”等模式，发展冷水鱼养殖等产业，带动边民增收。
2.3 在林芝市及自治区发展中的战略定位
根据《西藏自治区人民政府关于林芝市7个县(区、市)国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，米林市的总体定位是：
国家清洁能源产业基地、固边兴边战略保障区
。在林芝市“十五五”规划建议中，明确提出“强化‘一核’”，即立足将巴宜米林协同发展区域打造成市域发展核心，优化巴宜城区、米林市区、林芝经开区、派镇片区功能布局，加强产业分工协作、基础设施联通、公共服务共享、生态环境共保。同时，米林市也是“兴边富民发展带”上的重要节点。这为行政区划调整提供了顶层规划依据。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇规模偏小，行政资源配置效率有待提高
：全市常住人口仅2.62万，下辖8个乡镇，平均每个乡镇服务人口约3275人。丹娘乡、里龙乡等人口规模更小。乡镇数量多、规模小，导致行政运行成本较高，公共服务设施难以形成规模效益，基层治理资源分散，不利于集中力量推动乡村振兴和重大项目建设。
“巴米同城化”纵深发展面临微观行政壁垒
：虽然市级层面强力推动“巴宜-米林”同城化，并已建立组织系统结对共建机制，但在具体实施中，涉及跨县级市的规划衔接、基础设施共建共享、产业协同布局（如林芝经开区米林园区）、生态共保共治等方面，仍存在因行政区划分割带来的协调成本。米林市内部区划若不能进一步优化整合，将影响其与巴宜区协同的效率和同城化整体效能。
核心景区管理与品牌整合有待加强
：雅鲁藏布大峡谷（国家5A级景区）核心区域位于派镇，但其品牌效应、管理能级和辐射范围可能受限于单一镇的行政资源。需要思考如何通过区划或机制创新，更好地整合派镇及周边旅游资源，形成发展合力。
清洁能源产业基地建设需要空间统筹
：作为“国家清洁能源产业基地”，清洁能源项目的布局、基础设施建设、产业配套等需要相对集中和高效的空间载体。现行乡镇格局可能不利于大规模产业基地的统一规划和土地集约利用。
部分乡镇功能定位相似，存在同质化竞争可能
：例如，扎西绕登镇与米林镇地理相邻，同处“巴米同城化”核心区，功能上可能存在重叠；羌纳镇与丹娘乡同处雅鲁藏布江北岸，均以农牧业和生态旅游为主。可能存在资源分散、重复投资的问题。
边境乡镇发展基础相对薄弱，需特殊支持
：里龙乡作为边境乡，发展起步晚、基础弱，单独作为一个乡级政区，在获取资源、承接辐射方面可能面临挑战，需要思考如何通过区划优化或特殊政策支持其加快发展，更好履行固边兴边职责。
3.2 调整的必要性
优化行政架构，提升治理效能的现实需要
：适度合并规模过小、地域相邻的乡镇，可以整合行政资源，降低运行成本，提高公共服务供给效率和基层治理能力，集中财力物力办大事，更好地服务基层群众和保障国家重大项目建设。
深度融入“巴米同城化”，打造市域发展核心的关键举措
：通过内部区划优化，进一步做强做优米林市区（米林镇及周边），提升其综合承载力和产业集聚能力，才能更好地与巴宜区实现功能互补、协同发展，共同构建林芝市域核心增长极。
强化旅游龙头，打造世界级目的地的内在要求
：通过区划调整或建立更紧密的协同机制，有利于整合派镇及周边旅游资源，实现统一规划、统一管理、统一营销，做大做强雅鲁藏布大峡谷世界级旅游品牌。
保障国家战略，建设清洁能源产业基地的空间支撑
：通过区划优化，有利于为清洁能源产业及相关重大项目提供集中连片的发展空间，优化产业布局，提高土地资源配置效率，保障国家战略落地。
促进边境地区繁荣稳定，实现固边兴边的必然选择
：通过区划优化，可以整合资源，集中力量支持边境乡镇（如里龙乡）改善基础设施和公共服务，发展特色产业，促进边民增收致富，筑牢边境防线。
落实国土空间规划，优化空间格局的保障手段
：区划调整是落实“一核三带”市域城镇空间格局和米林市国土空间总体规划的重要工具，可以使行政区划与功能分区更加匹配，保障规划有效实施。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次米林市行政区划调整的战略目标是：构建一个与“国家清洁能源产业基地、固边兴边战略保障区”战略定位高度契合，与“巴米同城化”发展要求深度适配，能够有效强化市域中心功能、促进旅游门户一体化发展、优化清洁能源产业布局、提升特色生物产业集聚水平、全面提高边境地区治理现代化水平和整体竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
同城化核心能级显著提升
：形成统一、高效、强大的米林市区行政管理单元，与巴宜区协同发展更加顺畅。
城镇体系更加清晰
：形成“中心城区（米林）—重点镇（派镇、卧龙）—特色乡镇—边境乡镇”层次分明、功能互补的城镇体系。
产业空间布局更加优化
：清洁能源、生态旅游、藏医药等产业在空间上实现集聚化、园区化发展。
治理效能与边境巩固
：行政资源配置更加合理，城乡公共服务更加均衡优质，边境治理和发展能力持续增强。
4.2 指导原则
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于雅鲁藏布江流域生态保护，严格落实生态保护红线，所有开发建设活动必须以保护为前提。
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展。
坚持产业导向，特色发展
：调整要服务于生态旅游、清洁能源、藏医药等核心产业的集聚发展和产业链延伸。
坚持同城化导向，核心做强
：调整要有利于进一步做强米林市区，提升其作为“巴米同城化”一极的综合实力，更好地辐射带动全域。
坚持固边兴边，稳边安民
：调整要有利于加强边境地区建设，改善边民生产生活条件，促进民族团结，巩固边防。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。尤其要尊重南伊珞巴民族乡群众的特殊情感。
4.3 理论基础
增长极理论与区域协同理论
：通过强化米林市区增长极，培育派镇、卧龙镇等重点中心地，并深度融入“巴米同城化”区域协同体系，带动全域发展。
旅游目的地系统理论与协同治理理论
：研究如何通过区划调整或机制创新，实现跨行政区的旅游目的地一体化管理。
边境地区发展与治理理论
：探讨行政区划调整如何促进边境地区经济社会发展，增强边民守土固边的能力和意愿。
乡镇合并与治理效能理论
：参考全国乡镇合并的经验与研究成果，分析适度规模乡镇对提升治理效率、优化公共服务的作用。
5. 米林市行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、做优门户、整合沿江、巩固边境”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：优化米林市区（同城化核心区）行政区划设置
目标
：壮大市域中心，深度融入“巴米同城化”，提升综合服务功能和产业承载能力。
方案A：研究将米林镇与扎西绕登镇进行整合，设立新的“米林街道”或“雅江街道”
内容
：扎西绕登镇与米林镇地域紧密相连，是米林市区拓展和产业承载的重要区域。将两镇合并，设立一个或两个新的街道，可以极大拓展城市发展空间，统一规划建设，避免资源内耗和管理交叉，做强同城化核心区的米林侧。
依据
：有利于整合米林市区资源，优化国土空间布局，为林芝经开区米林园区、清洁能源总部基地等重大项目建设提供更高效的空间管理和服务保障。符合“巴米同城化”中优化功能布局的要求。
方案B：研究将南伊珞巴民族乡改为街道或与米林镇建立更紧密的协同发展机制
内容
：南伊珞巴民族乡与米林镇毗邻，拥有南伊沟景区和独特的珞巴族文化。可研究在充分尊重民族文化和群众意愿的前提下，将其改为街道，纳入城区统一管理；或建立“米林镇-南伊珞巴民族乡”协同发展示范区，在旅游开发、生态保护、民族文化传承等方面深度合作。
依据
：有利于推动城乡融合发展，将南伊沟景区更好地融入米林市区旅游体系，同时保障珞巴族文化的传承与发展。
5.2 做优门户：强化派镇世界级旅游枢纽功能
目标
：整合雅鲁藏布大峡谷核心旅游资源，打造统一管理、世界知名的旅游目的地。
方案C：研究拓展派镇发展空间，探索设立“雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管理委员会”
内容
：派镇作为雅鲁藏布大峡谷入口，现行镇域范围可能限制了其长远发展。可研究将与其相邻的、旅游资源丰富的部分区域（需具体分析地理相邻性）划入派镇，或由市级层面设立高规格的“雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管理委员会”，统筹管理派镇及周边相关区域的规划、建设、营销和环境保护。
依据
：有利于最大化整合雅鲁藏布大峡谷、南迦巴瓦峰等顶级旅游资源，解决可能存在的管理碎片化问题，统一品牌形象，提升管理能级和游客体验。符合其作为世界级旅游门户的定位。
5.3 整合沿江：促进羌纳镇与丹娘乡协同发展
目标
：优化雅鲁藏布江北岸区域发展布局，促进特色农牧业和生态旅游业。
方案D：研究将羌纳镇与丹娘乡进行整合，设立新的“雅江镇”或“丹娘镇”
内容
：羌纳镇（已撤乡设镇）与丹娘乡均位于雅鲁藏布江北岸，地理相邻，资源禀赋相似（农牧业、丹娘沙丘等景观）。将两乡镇合并，可以整合资源，形成规模效应，打造雅江北岸特色产业带。
依据
：有利于避免同质化竞争，集中力量发展沿江特色农牧业和生态旅游，改善区域基础设施和公共服务水平。丹娘乡人口规模较小，合并后能提升整体实力。
5.4 巩固边境：优化卧龙镇与里龙乡发展布局
目标
：强化西南部交通枢纽功能，支持边境地区稳定发展。
方案E：研究卧龙镇与里龙乡的协同发展机制
内容
：卧龙镇是交通枢纽，里龙乡是边境乡。可研究建立两乡镇在交通物流、边境贸易、特色产业等方面的协同机制。鉴于里龙乡的边境属性和特殊重要性，应优先考虑通过加大政策扶持、定点帮扶等方式支持其发展。在充分论证和尊重民意的基础上，远期可评估两乡镇合并的可行性。
依据
：有利于发挥卧龙镇的交通优势带动里龙乡发展，整合西南部区域资源，共同服务固边兴边战略。
5.5 精简基层：对规模过小的乡进行适度合并
方案F：在全县范围内评估，对人口规模过小、地域相邻的乡镇进行适度合并
内容
：由市委市政府牵头，对全市乡镇规模、人口、经济、地理联系等进行全面评估。例如，可研究丹娘乡与羌纳镇合并（方案D），或评估其他乡镇合并的可能性。
依据
：这是提升基层治理现代化水平的普遍做法，有利于整合资源，降低行政成本，集中力量提供更优质的公共服务，推动乡村振兴和区域协调发展。2025年市委一届七次全会已专题研究乡级行政区划调整事宜，为调整提供了政治准备。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政管理效能提升
：乡镇数量适度减少，行政运行成本降低，公共服务资源配置更加高效，基层治理能力现代化水平提高，更好服务国家重大项目建设。
同城化协同效率增强
：米林市区通过整合壮大，与巴宜区的协同更加顺畅，“巴米同城化”核心引擎作用更加突出。
旅游产业竞争力飞跃
：雅鲁藏布大峡谷景区实现更高效的一体化管理，品牌形象更加统一，有利于打造世界级旅游目的地。
特色产业集聚发展
：清洁能源、藏医药等产业空间布局更加优化，有利于形成产业集群，提升产业链竞争力。
边境地区发展巩固
：通过区划优化或特殊政策，边境乡镇获得更多资源支持，边民生活条件改善，守边固边积极性提高。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：区划调整涉及机构、人员、资产、财政等多方面重大调整，可能引发干部群众的担忧和抵触。
应对
：加强政策宣传和舆论引导，阐明调整的长远意义。科学制定人员安置、资产划分方案，确保平稳过渡。充分听取和尊重民意，依法履行民主程序。
民族文化与地域认同风险
：合并可能影响原有乡镇的历史文化认同和群众归属感，特别是涉及南伊珞巴民族乡时需格外慎重。
应对
：在方案设计中高度重视历史文化传承，保留重要的历史地名和文化标识。注重社区融合，增强新组建区域的凝聚力。对民族乡给予特殊关怀和政策倾斜。
短期管理衔接与稳定风险
：调整过渡期可能出现管理真空、服务断档。
应对
：制定周密细致的过渡期实施方案，确保各项工作无缝衔接，公共服务水平不降反升。
生态保护压力风险
：旅游开发加速可能对雅鲁藏布大峡谷等核心生态区带来压力。
应对
：在调整方案和管理体制中，必须将生态保护置于首位，建立严格的环境影响评价和监管制度，确保开发在环境承载力范围内。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点先行、重点突破、依法稳妥”的路径。
强化规划衔接
：将行政区划优化思路充分融入米林市“十五五”规划及各专项规划，确保调整工作有章可循。
优先推进机制创新
：
方案C（雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管委会）
侧重于管理机制创新，不涉及建制变更，可作为优先探索方向，为旅游一体化管理积累经验。
审慎推进建制调整
：
方案A（米林镇与扎西绕登镇合并）、方案D（羌纳镇与丹娘乡合并）
涉及行政区划层级变更，需进行深入细致的可行性研究、社会稳定风险评估，并严格依法按程序报批。可选择条件最成熟、共识度最高的区域先行试点。
强化政策配套
：制定与区划调整相配套的财政、税收、土地、产业、民生保障等政策，确保调整后区域发展动力不减、群众利益不受损。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划变更的调整，必须严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：深入研究与方案制定期
。成立专项工作组，完成全市行政区划优化战略研究，形成详细方案。重点完成米林镇与扎西绕登镇合并的可行性论证和社会稳定风险评估。启动雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管理机制研究。
第二阶段（2028-2030年）：试点推进与重点实施期
。依法按程序推进米林镇与扎西绕登镇合并方案。设立雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管理委员会。深化羌纳镇与丹娘乡合并可行性研究。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。根据试点经验和全市发展需要，依法稳妥推进其他乡镇合并或功能优化方案。全面评估调整成效，进一步优化全市行政区划格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由市委、市政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。设立专家咨询委员会，提供智力支持。
政策与资金保障
：积极争取自治区、林芝市在改革开放、乡村振兴、兴边富民、区域协调发展等方面的政策支持。市财政设立区划调整专项基金，保障工作顺利开展。
宣传与舆论引导
：多渠道、多形式宣传区划调整对于促进米林长治久安和高质量发展、改善民生、服务国家战略的重大意义，营造良好社会氛围。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行，确保公开、公平、公正。纪检监察机关全程监督，防止国有资产流失和腐败问题。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障和服务衔接方案，确保调整过程中群众办事方便，公共服务覆盖无死角、质量有提升。特别关注涉改干部职工的妥善安置。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，米林市正处在撤县设市后能级提升、服务保障国家重大战略、深度融入“巴米同城化”、打造国家清洁能源产业基地和固边兴边战略保障区的关键时期。其最大的市情是“生态地位极其重要、旅游资源世界级、边境线长、人口稀少但战略地位突出”，最大的优势是“机场、铁路枢纽、‘药洲’品牌、同城化机遇”，最大的挑战是行政区划设置与“一核三带”发展格局、世界级资源保护利用、产业集聚发展、同城化协同要求不完全匹配。现行的“5镇2乡1民族乡”格局，特别是乡镇规模偏小、核心景区管理分散、市域中心辐射力有待加强、同城化微观协调存在成本等问题，制约了资源高效配置和整体竞争力提升。以“做强中心、做优门户、整合沿江、巩固边境”为导向，对米林市行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、释放生态文旅和清洁能源潜力、深度融入区域协同、实现高质量发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持生态优先、相邻整合、产业导向、稳妥有序、固边兴边的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、产业更兴旺、边境更稳固、治理更高效、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取顶层设计与政策支持
：建议米林市委、市政府将行政区划优化作为事关长远发展的战略性工程，积极向林芝市委、市政府和自治区党委、政府及民政部门汇报，争取将相关调整纳入自治区改革试点，获得政策、资金、项目等方面的支持。
优先建立旅游一体化管理机制
：立即着手研究并推动设立“雅鲁藏布大峡谷旅游度假区管理委员会”，以管理机制创新破除行政壁垒，整合派镇及周边旅游资源，为后续可能的区划调整积累经验。
深入开展市区整合可行性研究
：由市级层面牵头，组织民政、自然资源、统计等部门及第三方机构，对米林镇与扎西绕登镇合并的必要性、可行性、具体方案、潜在影响进行全方位、深层次的科学评估和论证，并将其作为融入“巴米同城化”的核心举措。
稳妥有序推进沿江乡镇整合
：在充分尊重民意、科学论证的基础上，研究羌纳镇与丹娘乡合并的可行性，打造雅江北岸特色产业带。
强化规划衔接与人才支撑
：在国土空间规划、经济社会发展规划中充分预留区划调整接口。加强干部培训，培养一批懂规划、善治理、熟悉区划调整和边境管理业务的干部队伍。
米林市的行政区划调整，是一场关乎“药洲”永续发展、世界级旅游资源科学利用、国家清洁能源战略落地、边境长治久安的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对国家战略负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新米林，真正成为生态完好、风景绝美、产业兴旺、边境安宁、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化新西藏的璀璨明珠。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
