西藏林芝市工布江达县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区林芝市“西大门”、国家5A级景区巴松措所在地、藏猪产业核心区——工布江达县，深入剖析其在林芝市“一核一圈两副四带”市域空间格局及自身“生态立县、旅游强县、产业富县”发展战略中，作为“林芝市生态文化旅游重要节点、藏猪特色产业优势区、清洁能源新兴基地”的战略新阶段。报告重点研究其行政区划设置与促进“生态文化旅游（巴松措为核心）、高原特色农牧业（藏猪、牦牛、林下资源）、清洁能源（光伏）”等核心产业集聚发展、优化“一轴两心三区”县域国土空间开发保护格局（“一轴”指G318城镇发展轴，“两心”指县城综合服务中心和巴河-错高旅游服务中心，“三区”指中部城镇与农业发展区、北部生态保育与清洁能源区、南部生态旅游与特色农牧区）、强化“巴错农旅融合产业带”一体化发展、提升治理效能与公共服务水平之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《工布江达县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了工布江达县作为林芝市面积第二大县（约1.296万平方公里）、人口较少县（常住人口3.28万人），下辖“3镇（工布江达镇、金达镇、巴河镇）、6乡（错高乡、朱拉乡、仲萨乡、江达乡、娘蒲乡、加兴乡）”，共9个乡镇、82个村（居），在2024年地区生产总值预计完成24.49亿元、同比增长8.5%，固定资产投资预计完成14.37亿元、增长16%，社会消费品零售总额预计完成6.18亿元、增长11%，城乡居民人均可支配收入分别预计达49448元和28401.57元，旅游接待人次达326万、旅游收入18.65亿元，清洁能源光伏项目并网发电，巴错农旅融合产业带产值突破3.5亿元的新起点上，现行“3镇6乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、集约高效、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区及林芝市赋予的“旅游名县”、“国家生态文明建设示范县”等定位及县委“1135”发展思路，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“工布江达镇”县域综合服务中心功能、做大做强“巴河-错高”旅游服务与特色农业增长极、培育“加兴乡”清洁能源产业基地、促进“朱拉-仲萨-江达-娘蒲”等乡镇特色发展与协同、对部分地域相邻、功能相近或规模偏小的行政单元进行适度整合以培育更强功能区、更高效治理单元的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是工布江达县破解地广人稀导致的行政资源配置分散、部分乡镇规模小实力弱、核心景区（巴松措）与产业带（巴错农旅带）跨乡镇协同管理不足、清洁能源等新兴产业布局与行政区划匹配度不高等瓶颈，进一步释放“绿水青山、四季如画”的生态文旅资源潜力、做强特色农牧产业链、培育绿色经济新动能、实现生态保护、产业振兴、城乡融合、治理高效与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：工布江达县；行政区划调整；巴松措；巴错农旅融合产业带；清洁能源；国土空间规划；乡镇合并
目录
引言工布江达县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础工布江达县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
工布江达县作为林芝市的“西大门”、G318国道进藏重要通道、国家5A级景区巴松措所在地和“中国藏猪之乡”，其发展承载着筑牢国家生态安全屏障、打造世界级生态文化旅游目的地重要节点、建设高原特色农牧业优势区、探索清洁能源绿色发展路径的多重使命。当前，林芝市正全力推进“两地五区”建设，工布江达县被赋予“旅游名县”、“国家生态文明建设示范县”的战略目标。县委、县政府立足“1135”发展思路，聚焦生态旅游、藏猪牦牛产业、清洁能源、改革开放先行，全力推动高质量发展。2024年，全县地区生产总值预计完成24.49亿元，同比增长8.5%；固定资产投资预计完成14.37亿元，增长16%；社会消费品零售总额预计完成6.18亿元，增长11%；城乡居民人均可支配收入稳步增长；旅游接待人次达326万，旅游收入18.65亿元；加兴乡30MW+6MW/24MWh储能牧光互补光伏发电项目成功并网；巴错农旅融合产业带覆盖11个村，年产值突破3.5亿元。
然而，与建设“旅游名县”和实现更高质量发展的目标相比，工布江达县现行的“3镇6乡”行政区划格局，在适应“巴错农旅融合产业带”一体化发展要求、促进“一轴两心三区”国土空间格局落地、破解部分乡镇规模偏小实力不强、提升巴松措景区跨乡镇（错高乡、巴河镇、朱拉乡）统一管理水平和品牌效应、优化清洁能源项目（光伏）布局与区域协同、强化县域中心（工布江达镇）辐射带动能力等方面，仍存在优化空间。例如，9个乡镇中，工布江达镇作为县城核心，但经济总量和辐射力有待加强；巴松措景区管理涉及错高乡、巴河镇等多个行政区，协调成本高；部分乡镇（如江达乡、娘蒲乡）人口稀少、面积较小，行政运行成本较高，公共服务难以形成规模效应；加兴乡光伏基地与周边乡镇的协同发展机制有待完善。
因此，本研究立足于工布江达县“十五五”时期推进乡村振兴、促进产业融合、实现绿色发展的新要求，以促进资源要素高效配置、优化国土空间格局、强化特色产业集聚、提升治理效能、改善民生福祉为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于工布江达县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 工布江达县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据工布江达县人民政府及民政部门权威资料，工布江达县行政区划代码为540421。截至2025/2026年，下辖
3个镇、6个乡
：
镇（3个）
：工布江达镇（县人民政府驻地）、金达镇、巴河镇。
乡（6个）
：错高乡、朱拉乡、仲萨乡、江达乡、娘蒲乡、加兴乡。 全县总面积约12960平方公里（1.296万平方公里）。县人民政府驻工布江达镇果林卡。根据2024年数据，常住人口3.28万人，其中农牧区人口约2.66万人，藏族占92.01%。平均海拔3600米。G318国道（川藏公路）贯穿全境，是林芝连接拉萨的交通要道。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为四个功能组团：
县域综合服务中心
：工布江达镇。是全县政治、经济、文化、交通中心，G318沿线重要节点。
南部生态旅游与特色农业核心区
：巴河镇、错高乡、朱拉乡。构成“巴错农旅融合产业带”核心区域，拥有国家5A级景区巴松措、国家现代农业产业园（藏猪）、秀巴千年古堡等核心资源，是全县旅游和特色农牧业发展的主引擎。
北部清洁能源与生态保育区
：加兴乡、娘蒲乡。加兴乡拥有全县首个大规模“牧光互补”光伏发电项目，光照资源丰富；娘蒲乡以传统农牧业为主，生态地位重要。
中部特色农牧与交通节点区
：金达镇、仲萨乡、江达乡。位于G318沿线，是连接县城与南部旅游区、北部能源区的重要廊道，以农牧业和交通服务为主。
2.2 经济发展水平与产业特征
工布江达县经济呈现生态旅游业支柱地位突出、特色农牧业基础扎实、清洁能源产业起步良好、固定资产投资拉动显著的良好态势。
经济总量与结构
：2024年地区生产总值预计24.49亿元，增长8.5%。固定资产投资预计14.37亿元，增长16%。社会消费品零售总额预计6.18亿元，增长11%。一般公共预算收入9768万元，增长20.76%。城乡居民人均可支配收入分别预计49448元、28401.57元，增长8.5%、11%。
生态文化旅游产业
：核心支柱产业。2024年接待游客326万人次，旅游收入18.65亿元，同比分别增长21.6%和20.1%。拥有国家5A级景区巴松措（措高湖），以及秀巴千年古堡、仲措、新措等景点。正全力打造“四季如画·工布江达”、“户外天堂·工布古村”文旅品牌，成功举办巴松措国际漂流公开赛等赛事。
高原特色农牧业
：以藏猪、牦牛为主导。拥有国家级藏猪遗传资源保护区、藏猪优势特色农产品示范区，“工布江达藏猪”获地理标志认证。国家现代农业产业园（巴河镇）累计投资5.37亿元，引进企业9家，形成藏猪全产业链。巴错农旅融合产业带覆盖11个村，2024年总产值突破3.5亿元，带动1000余户增收。
清洁能源产业
：加兴乡30MW+6MW/24MWh储能牧光互补光伏发电项目于2024年10月并网投产，总投资1.27亿元，占地689亩，预计年均发电量约5300万度，是林芝市首批清洁能源“光伏+储能”项目，实现了“板上发电、板下放牧”。
区域发展不平衡
：经济活动和人口主要集中在G318沿线及南部巴松措周边区域。工布江达镇、巴河镇、错高乡因旅游和特色产业相对发达，而北部加兴、娘蒲及部分中部乡镇经济发展相对滞后。
2.3 在林芝市及自治区发展中的战略定位
根据《西藏自治区人民政府关于林芝市7个县(区、市)国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》及《工布江达县国土空间总体规划（2021—2035年）》，工布江达县的总体定位是：
林芝市生态文化旅游重要节点、高原特色农牧业优势区、清洁能源发展潜力区
。其县域国土空间开发保护总体格局为“一轴两心三区”。“一轴”即G318城镇发展轴；“两心”即县城综合服务中心和巴河-错高旅游服务中心；“三区”包括中部城镇与农业发展区、北部生态保育与清洁能源区、南部生态旅游与特色农牧区。这为行政区划调整提供了顶层规划依据。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇数量多、规模小，行政资源配置效率有待提高
：全县常住人口仅3.28万，下辖9个乡镇，平均每个乡镇服务人口约3644人。江达乡（人口约2972人）、娘蒲乡、仲萨乡等乡镇人口规模更小。乡镇数量多、规模小，导致行政运行成本较高，公共服务设施难以形成规模效益，基层治理资源分散，不利于集中力量推动乡村振兴和重大项目建设。
核心景区与产业带管理碎片化，协同发展不足
：国家5A级景区巴松措及“巴错农旅融合产业带”地跨错高乡、巴河镇、朱拉乡等多个行政区。现行区划下，景区规划、开发、管理、营销和产业带建设涉及多乡镇协调，容易导致规划不统一、基础设施重复建设、品牌营销合力不足、利益分配机制复杂等问题，制约了世界级旅游目的地整体竞争力的提升和产业集聚效应的发挥。
县域中心辐射带动力有待加强
：工布江达镇作为县城，是全县的政治、经济、文化中心，但其经济总量、产业集聚度和综合服务功能仍有提升空间，对金达、仲萨、江达等中部乡镇的辐射带动能力有待加强。
清洁能源等新兴产业布局与行政区划匹配度需优化
：加兴乡光伏基地是全县清洁能源发展的重点区域，但其发展可能受限于单一乡的行政资源和发展空间。需要思考如何通过区划或机制创新，更好地整合周边资源，支撑清洁能源产业集群发展。
部分乡镇功能定位相似，存在同质化竞争可能
：例如，朱拉乡与错高乡同处巴松措周边，均以旅游和农牧业为主；仲萨乡与江达乡同处中部，功能相近。可能存在资源分散、重复投资的问题。
历史沿革形成的区划格局与当前发展需求不完全适应
：现行乡镇格局主要由1988年“撤区并乡”和1999年“撤乡设镇”形成，距今已二十余年。随着交通条件改善、产业转型升级和新型城镇化推进，原有的区划设置可能需要优化以适应新发展阶段的要求。
3.2 调整的必要性
优化行政架构，降低治理成本，提升服务效能的现实需要
：适度合并规模过小、地域相邻的乡镇，可以整合行政资源，降低运行成本，提高公共服务供给的效率和水平，集中财力物力办大事，更好地服务基层群众。
促进产业集聚，打造高质量发展平台的内在要求
：通过区划调整或建立更紧密的协同机制，有利于整合巴松措景区及“巴错农旅融合产业带”资源，实现统一规划、统一管理、统一营销，做大做强旅游核心品牌。同时，有利于优化清洁能源等新兴产业的布局空间。
强化县域中心，培育区域增长极的关键举措
：通过优化县城及周边区域区划，可以进一步做强工布江达镇，提升其综合承载力和辐射带动力，更好地发挥县域增长极作用。
落实国土空间规划，优化空间格局的保障手段
：区划调整是落实“一轴两心三区”国土空间格局的重要工具，可以使行政区划与“县城综合服务中心”、“巴河-错高旅游服务中心”等功能分区更加匹配，保障规划有效实施。
推动乡村振兴，实现共同富裕的必然选择
：通过区划优化，可以整合资源，集中力量支持条件相对较差的乡镇发展特色产业，改善基础设施和公共服务，缩小乡镇间发展差距，促进共同富裕。
适应新发展阶段，提升区域竞争力的战略考量
：面对旅游消费升级、绿色产业发展等新趋势，需要更高效、更协同的行政区划体系来整合资源、应对挑战、把握机遇，提升工布江达县在区域发展中的整体竞争力。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次工布江达县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“旅游名县、高原特色农牧业优势区、清洁能源发展潜力区”战略定位高度契合，与“一轴两心三区”国土空间格局深度适配，能够有效强化县域中心功能、促进“巴错农旅带”一体化发展、优化清洁能源产业布局、提升特色农牧业集聚水平、全面提高县域治理现代化水平和整体竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
空间格局高效协同
：形成“中心引领（工布江达镇）、两翼齐飞（南部旅游农牧区、北部清洁能源区）、廊道联动（G318发展轴）”的县域空间结构。
产业布局集聚优化
：生态旅游实现巴松措景区一体化管理；藏猪、牦牛等特色农牧业在巴河-错高区域形成产业集群；清洁能源在加兴及周边区域集中布局。
治理效能与民生改善
：乡镇规模结构更趋合理，行政资源配置更加优化，公共服务更加均衡优质，生态保护责任更加明晰，各族群众获得感、幸福感、安全感持续增强。
4.2 指导原则
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于国家生态安全屏障建设，严格落实生态保护红线，所有开发建设活动必须以保护为前提，特别是巴松措及尼洋河源头的生态保护。
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展。
坚持产业导向，特色发展
：调整要服务于生态旅游、特色农牧、清洁能源等核心产业的集聚发展和产业链延伸，引导形成各具特色的产业功能区。
坚持中心带动，均衡发展
：调整要有利于强化工布江达镇的县域中心地位，同时带动其他区域协调发展，特别是支持北部和中部乡镇特色发展。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
坚持因地制宜，分类指导
：根据不同区域的功能定位、发展基础和资源禀赋，制定差异化的调整方案，不搞“一刀切”。
4.3 理论基础
增长极理论与点轴开发理论
：通过强化工布江达镇增长极，沿G318轴线培育巴河-错高增长点，带动全域发展。
旅游目的地系统理论与协同治理理论
：研究如何通过区划调整或机制创新，实现跨行政区的旅游目的地一体化管理。
行政区经济与区域经济一体化理论
：探讨如何打破行政区划壁垒，促进要素自由流动和区域经济一体化。
乡镇合并与治理效能理论
：参考全国乡镇合并的经验与研究成果，分析适度规模乡镇对提升治理效率、优化公共服务的作用。
5. 工布江达县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、整合南翼、优化北翼、协同中部”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：强化工布江达镇县域综合服务核心功能
目标
：提升县城综合承载力和辐射带动力，打造强有力的县域增长极。
方案A：研究将工布江达镇与相邻的江达乡进行整合
内容
：江达乡位于工布江达镇西北部，两地地域相邻、联系紧密。将江达乡整体并入工布江达镇，可以拓展县城发展空间，整合资源，做大做强县域中心。
依据
：有利于统一规划县城及周边区域的发展，优化基础设施和公共服务布局，增强县城对中部地区的辐射带动能力。江达乡面积718.32平方公里，人口约2972人（2017年），规模较小，合并后能提升整体实力。
方案B（过渡方案）：设立“工布江达县域同城化发展区”
内容
：在维持工布江达镇和江达乡建制不变的前提下，由县级层面成立“工布江达县域同城化发展区”协调机构，统筹两地在规划、产业、基础设施等方面的协同发展。
依据
：阻力较小，易于操作，可作为实现深度整合的过渡性制度安排。
5.2 整合南翼：推动巴松措景区及“巴错农旅融合产业带”一体化发展
目标
：整合巴松措核心景区及周边旅游资源，打造世界级旅游目的地和特色农牧产业集聚区。
方案C：研究将错高乡、巴河镇、朱拉乡进行整合，设立“巴松措镇”或“巴错镇”
内容
：错高乡（巴松措核心景区）、巴河镇（国家现代农业产业园、秀巴古堡）、朱拉乡（部分旅游资源）地理相邻，共同构成“巴错农旅融合产业带”核心区。将三乡镇合并，设立一个新的镇，可彻底解决景区管理碎片化问题，统一规划、开发、管理和营销。
依据
：有利于最大化整合巴松措5A级景区、国家现代农业产业园、秀巴古堡等核心资源，形成合力打造世界级旅游目的地和藏猪全产业链集群。符合产业集聚和区域一体化发展规律。巴河镇已是建制镇，错高乡、朱拉乡可并入。
方案D：设立“巴松措旅游度假区管理委员会”（跨行政区协调机构）
内容
：在维持现有行政区划不变的前提下，由县级或市级层面成立高规格的“巴松措旅游度假区管理委员会”，赋予其在规划、建设、管理、营销等方面的统筹协调权限，统一管理巴松措景区及周边相关区域。
依据
：不涉及建制变更，阻力小，可作为实现景区一体化管理的有效途径。可参考国内其他著名景区（如黄山、张家界）的管理模式。
5.3 优化北翼：培育清洁能源与生态特色发展区
目标
：支持加兴乡清洁能源基地发展，促进娘蒲乡生态保护与特色农牧业。
方案E：研究强化加兴乡清洁能源基地定位，探索设立“加兴清洁能源绿色发展示范区”
内容
：加兴乡已建成全县首个大规模“牧光互补”光伏项目，光照资源丰富。可研究由县级层面赋予加兴乡在清洁能源项目引进、土地集约利用等方面更大自主权，或探索设立县级直管的“加兴清洁能源绿色发展示范区”，整合周边区域资源，打造清洁能源产业集群。
依据
：有利于集中优势资源，将加兴乡打造成为工布江达县乃至林芝市重要的清洁能源基地，探索“光伏+畜牧+生态”的绿色发展新模式。
方案F：研究娘蒲乡与加兴乡的协同发展机制
内容
：娘蒲乡与加兴乡相邻，同属北部区域。可研究建立两乡在生态保护、畜牧业发展、基础设施共建等方面的协同机制。鉴于娘蒲乡人口较少（具体数据待查），远期可评估其与加兴乡合并的可行性。
依据
：有利于整合北部区域资源，形成生态保护与绿色发展合力。
5.4 协同中部：促进金达镇、仲萨乡特色发展
目标
：优化中部乡镇布局，促进特色产业发展。
方案G：研究金达镇与仲萨乡的协同或整合
内容
：金达镇与仲萨乡均位于G318沿线，地理相邻，功能相近（农牧业、交通服务）。可研究建立两乡镇协同发展机制，在特色农牧业、商贸物流等方面加强合作。条件成熟时，可研究两乡镇合并的可行性。
依据
：有利于避免同质化竞争，整合G318沿线资源，形成更具规模的特色农牧产品生产和商贸物流节点。
5.5 精简基层：对规模过小的乡进行适度合并
方案H：在全县范围内评估，对人口规模过小、地域相邻的乡进行适度合并
内容
：由县委县政府牵头，对全县乡镇规模、人口、经济、地理联系等进行全面评估。例如，可研究江达乡并入工布江达镇（方案A），或评估娘蒲乡与加兴乡合并（方案F的深化），或仲萨乡与金达镇合并（方案G的深化）的可行性。
依据
：这是提升基层治理现代化水平的普遍做法，有利于整合资源，降低行政成本，集中力量提供更优质的公共服务，推动乡村振兴和区域协调发展。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政管理效能提升
：乡镇数量适度减少，行政运行成本降低，公共服务资源配置更加高效，基层治理能力现代化水平提高。
旅游产业竞争力增强
：巴松措景区实现一体化管理，品牌形象更加统一，管理效率提高，有利于打造世界级旅游目的地。
特色产业集聚发展
：“巴错农旅融合产业带”资源整合，藏猪等特色农牧业形成更强产业链；清洁能源基地定位更加清晰，有利于产业集群发展。
县域中心能级提升
：工布江达镇通过合并周边区域，实力增强，对全县的辐射带动力进一步提升。
区域协调发展
：通过区划优化，促进资源要素向重点区域集聚，同时带动相对落后地区发展，缩小乡镇间差距。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：区划调整涉及机构、人员、资产、财政等多方面重大调整，可能引发干部群众的担忧和抵触。
应对
：加强政策宣传和舆论引导，阐明调整的长远意义。科学制定人员安置、资产划分方案，确保平稳过渡。充分听取和尊重民意，依法履行民主程序。
民族文化与地域认同风险
：合并可能影响原有乡镇的历史文化认同和群众归属感。
应对
：在方案设计中高度重视历史文化传承，保留重要的历史地名和文化标识。注重社区融合，增强新组建区域的凝聚力。
短期管理衔接与稳定风险
：调整过渡期可能出现管理真空、服务断档。
应对
：制定周密细致的过渡期实施方案，确保各项工作无缝衔接，公共服务水平不降反升。
生态保护压力风险
：旅游开发加速可能对巴松措等核心生态区带来压力。
应对
：在调整方案和管理体制中，必须将生态保护置于首位，建立严格的环境影响评价和监管制度，确保开发在环境承载力范围内。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点突破、重点推进、依法稳妥”的路径。
强化规划衔接
：将行政区划优化思路充分融入工布江达县“十五五”规划及各专项规划，确保调整工作有章可循。
优先推进机制创新
：
方案D（巴松措旅游度假区管委会）、方案E（加兴清洁能源示范区）
侧重于管理机制创新，不涉及建制变更，可作为优先探索方向，积累经验。
审慎推进建制调整
：
方案A（工布江达镇与江达乡合并）、方案C（错高、巴河、朱拉合并）、方案G（金达与仲萨协同/合并）
涉及行政区划层级变更，需进行深入细致的可行性研究、社会稳定风险评估，并严格依法按程序报批。可选择条件最成熟、共识度最高的区域先行试点。
强化政策配套
：制定与区划调整相配套的财政、税收、土地、产业、民生保障等政策，确保调整后区域发展动力不减、群众利益不受损。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划变更的调整，必须严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：研究论证与机制建立期
。完成全县行政区划优化战略研究，形成详细方案。争取上级支持，设立“巴松措旅游度假区管理委员会”和“加兴清洁能源绿色发展示范区”。开展乡镇合并的摸底调研和可行性研究。
第二阶段（2028-2030年）：试点推进与重点调整期
。依法按程序推进1个条件成熟的乡镇合并试点（如工布江达镇与江达乡合并）。深化巴松措区域一体化管理机制。评估金达镇与仲萨乡协同发展成效。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。根据试点经验和全县发展需要，依法稳妥推进其他乡镇合并或功能优化方案。全面评估调整成效，进一步优化全县行政区划格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。设立专家咨询委员会，提供智力支持。
政策与资金保障
：积极争取自治区、林芝市在乡村振兴、产业发展、区域协调发展等方面的政策支持。县财政设立区划调整专项基金，保障工作顺利开展。
宣传与舆论引导
：多渠道、多形式宣传区划调整对于促进工布江达长治久安和高质量发展、改善民生的重大意义，营造良好社会氛围。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行，确保公开、公平、公正。纪检监察机关全程监督，防止国有资产流失和腐败问题。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障和服务衔接方案，确保调整过程中群众办事方便，公共服务覆盖无死角、质量有提升。特别关注涉改干部职工的妥善安置。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，工布江达县正处在打造“旅游名县”、建设高原特色农牧业优势区、培育清洁能源新动能的关键时期。其最大的县情是“生态地位重要、旅游资源顶级、特色产业鲜明但规模偏小、地广人稀”，最大的优势是“巴松措品牌、藏猪产业、清洁能源潜力”，最大的挑战是行政区划设置与“一轴两心三区”发展格局、世界级资源保护利用、产业集聚发展要求不完全匹配。现行的“3镇6乡”格局，特别是乡镇数量多规模小、核心景区管理分散、县域中心辐射力不足等问题，制约了资源高效配置和整体竞争力提升。以“做强中心、整合南翼、优化北翼、协同中部”为导向，对工布江达县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、释放生态文旅和特色产业潜力、实现高质量发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持生态优先、相邻整合、产业导向、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、产业更兴旺、治理更高效、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取顶层设计与政策支持
：建议工布江达县委、县政府将行政区划优化作为事关长远发展的战略性工程，积极向林芝市委、市政府和自治区党委、政府及民政部门汇报，争取将“巴松措旅游度假区”管理体制创新等重大调整纳入上级改革试点，获得政策、资金、项目等方面的支持。
优先建立跨行政区协调管理机构
：立即着手研究并推动设立“巴松措旅游度假区管理委员会”，以管理机制创新破除行政壁垒，为后续可能的区划调整积累经验、创造条件。
深入开展乡镇合并可行性研究
：由县级层面牵头，组织民政、自然资源、统计等部门及第三方机构，对工布江达镇与江达乡合并、错高乡与巴河镇及朱拉乡整合的必要性、可行性、具体方案、潜在影响进行全方位、深层次的科学评估和论证。
稳妥有序推进乡镇合并
：在充分尊重民意、科学论证的基础上，制定本县乡镇合并规划，成熟一个、推进一个，不搞“一刀切”。可优先考虑人口规模较小、合并条件相对成熟的乡镇。
强化规划衔接与人才支撑
：在国土空间规划、经济社会发展规划中充分预留区划调整接口。加强干部培训，培养一批懂规划、善治理、熟悉区划调整业务的干部队伍。
工布江达县的行政区划调整，是一场关乎“彩虹之乡”永续发展、世界级旅游资源科学利用、特色产业做强做优的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对生态负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新工布江达，真正成为生态完好、风景绝美、文化兴盛、产业繁荣、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化新西藏的靓丽明珠。
（本报告完）
参考文献
工布江达县人民政府网. (2025). 工布江达县简介.工布江达县人民政府. (2021). 工布江达县行政区划.工布江达县人民政府. (2023). 工布江达县简介.工布江达县第十三届人民代表大会第六次会议开幕. (2025). 工布江达县人民政府.工布江达县2024年预算执行情况和2025年财政预算(草案)报告. (2025). 工布江达县人民政府.工布江达县创新打造政策、政务、投资“三大环境”. (2024). 中国西藏网.王启展主持召开工布江达县全面深化改革工作会议暨推动高质量发展促进改革开放先行工作领导小组2024年第四次推进会. (2024). 网信工布江达.工布江达县:“牧光互补”新模式一地多用“双丰收”. (2025). xzgbjd.sooxz.com.林芝市工布江達縣:黨建引領“聚動能” 集體經濟“壯筋骨”. (2025). 人民网.工布江达县开启复工复产“加速度”. (2024). xzgbjd.sooxz.com.白多主持召开工布江达县推动高质量发展 促进改革开放先行工作领导小组专题会议暨2024年第一次推进会. (2024). 网信工布江达.工布江达县历史沿革. (2019). 工布江达县人民政府.工布江达县国土空间总体规划(2021—2035年). (2024). 工布江达县人民政府.西藏自治区人民政府关于林芝市7个县(区、市)国土空间总体规划(2021—2035年)的批复. (2024). 西藏自治区人民政府.工布江达县70个村“多规合一”实用性村庄规划批后公布. (2025). 工布江达县人民政府.工布江达县打造巴错农旅融合产业带,年产值突破3.5亿元. (2025). 新浪财经.以巴松措为弦,林芝工布江达县奏响文旅发展、乡村振兴交响曲. (2025). 新浪新闻.【促进改革开放先行 书写工布江达篇章】工布江达县以“一园一景”为纽带探索打造巴错农旅融合产业带. (2025). 网信工布江达.2025巴松措国际漂流公开赛顺利举行,“体育+文旅”正成工布江达县流量密码. (2025). 水上运动杂志.工布江达县文旅推介活动在巴松措举行. (2025). 中国物联.“五一”假期工布江达县巴松措景区游客潮涌旅游热度持续飙升. (2025). 林芝市人民政府网.工布江达县2025年生态环境保护工作职责落实情况报告. (2025). 工布江达县人民政府.光伏项目助推林芝市清洁能源高地建设多元并进. (2025). 林芝市人民政府网.“牧光互补”铺就松多绿色发展之路 实现经济效益、社会效益、生态效益“三效”共赢. (2025). 西藏自治区农业农村厅.工布江达创新“光伏”模式厚植绿色发展底色. (2025). xzgbjd.sooxz.com.中广核绿色能源为高原净土注入“光”的能量. (2025). 中国储能网.工布江达县各乡镇新设立机构正式挂牌运行. (2022). 工布江达县人民政府.工布江达县各街道乡镇历史沿革. (2022). 博雅地名网.关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案. (2025). 雅安市人民政府.
报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月