西藏林芝市波密县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区林芝市“东部门户”、川滇藏交通廊道重要节点、“冰川桃花”生态人文旅游目的地——波密县，深入剖析其在林芝市“一核三带四屏多点”市域空间格局及自身“旅游名县”发展战略中，作为“川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地、西藏红色文化基因传承地”的战略新阶段。报告重点研究其行政区划设置与促进“生态文化旅游（冰川、桃花、红色文化）、高原特色农牧业（天麻、藏猪、茶叶）、清洁能源与交通物流”等核心产业集聚发展、优化“中心城镇—重点乡镇—一般乡镇—中心村—基层村”县域镇村体系、强化“扎木镇”县域综合服务中心功能、促进“松宗镇-玉普乡”旅游发展带与“倾多镇-玉许乡”农牧产业带协同、提高偏远乡镇（如八盖乡、康玉乡）治理效能与发展能力之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《波密县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了波密县作为林芝市面积较大县（约1.676万平方公里）、人口较少县（常住人口3.49万人），下辖“3镇（扎木镇、倾多镇、松宗镇）、7乡（古乡、玉许乡、八盖乡、多吉乡、康玉乡、玉普乡、易贡乡）”，共10个乡镇、84个行政村1个居委会，在2023年地区生产总值完成40.35亿元、同比增长8.55%，农村居民人均可支配收入27958元、增长11.1%，2024年一般公共预算收入首次突破2亿元，旅游产业快速发展，天麻产业作为“一县一业”年产值达1600余万元，集体经济“清零消薄”行动成效显著的新起点上，现行“3镇7乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、交通引领、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区及林芝市赋予的“川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地”定位及县委县政府“旅游名县”创建目标，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“扎木镇”县域综合服务中心与交通枢纽功能、做大做强“松宗镇-玉普乡”冰川桃花旅游增长极、培育“倾多镇-玉许乡”特色农牧产业集聚区、优化“易贡乡-八盖乡”西北部生态与特色产业区、提升“多吉乡-康玉乡”东北部发展能力、对部分地域相邻、功能相近或规模偏小的行政单元进行适度整合以培育更强功能区、更高效治理单元的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是波密县破解地广人稀导致的行政资源配置分散、部分乡镇规模小实力弱、核心旅游资源（如米堆冰川、桃花沟）跨乡镇协同开发不足、交通枢纽优势与产业布局匹配度有待提升、偏远乡镇公共服务成本较高等瓶颈，进一步释放“藏王故里、冰川之乡”的生态文旅资源潜力、做强特色农牧产业链、深度融入川滇藏交通经济带、实现生态保护、产业振兴、城乡融合、治理高效与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：波密县；行政区划调整；冰川桃花旅游；川滇藏交通廊道；天麻产业；国土空间规划；乡镇合并
目录
引言波密县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础波密县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
波密县作为林芝市的“东部门户”、川藏公路（G318）上的重要节点、享有“藏王故里、冰川之乡”美誉的生态旅游胜地，其发展承载着服务川滇藏交通廊道、打造世界级冰川桃花生态人文旅游目的地、传承西藏红色文化基因、发展高原特色生物产业的多重使命。当前，林芝市正全力构建“一核三带四屏多点”市域国土空间格局，波密县被定位为“副中心城市”和“冰川桃花生态人文旅游目的地”。县委、县政府立足“旅游名县”创建和高质量发展要求，经济社会发展取得显著成效。2023年，全县地区生产总值完成40.35亿元，同比增长8.55%；农村居民人均可支配收入27958元，增长11.1%；2024年一般公共预算收入首次突破2亿元；天麻产业年产值达1600多万元，带动500余户群众增收；旅游产业快速发展，嘎朗湖创建4A级景区稳步推进。
然而，与建设“川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地”和实现更高质量发展的目标相比，波密县现行的“3镇7乡”行政区划格局，在适应“中心城镇—重点乡镇—一般乡镇”镇村体系优化要求、促进“冰川桃花”核心旅游资源一体化开发与管理、破解部分乡镇规模小实力弱导致的资源分散和公共服务成本较高、强化交通枢纽（扎木镇）对腹地的辐射带动、提升偏远乡镇治理与发展效能等方面，仍存在优化空间。例如，10个乡镇中，扎木镇作为县城和交通枢纽，经济总量和综合服务功能有待进一步提升；松宗镇作为G318沿线重要集镇和旅游节点，与相邻的玉普乡（拥有米堆冰川等资源）协同发展有待加强；倾多镇、玉许乡等农业大乡，产业协同和规模效应有待提升；八盖乡、康玉乡等偏远乡镇，发展基础相对薄弱。
因此，本研究立足于波密县“十五五”时期推进乡村振兴、实现“旅游名县”目标的新要求，以促进资源要素高效配置、优化国土空间格局、强化特色产业集聚、提升治理效能、改善民生福祉为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于波密县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 波密县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据波密县人民政府及民政部门权威资料，波密县行政区划代码为540424。截至2025/2026年，波密县下辖
3个镇、7个乡
：
镇（3个）
：扎木镇（县人民政府驻地）、倾多镇、松宗镇。
乡（7个）
：古乡、玉许乡、八盖乡、多吉乡、康玉乡、玉普乡、易贡乡。 全县总面积约16760平方公里（1.676万平方公里）。县人民政府驻扎木镇。根据2020年第七次全国人口普查数据，常住人口34858人。平均海拔约2700米。G318国道（川藏公路）贯穿全境，是连接西藏与四川、云南的重要交通通道。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为四个功能组团：
中部县域综合服务与交通枢纽区
：扎木镇、古乡。扎木镇是全县政治、经济、文化、交通中心，G318沿线重要节点；古乡紧邻扎木镇，是县城拓展和旅游服务的重要区域。
东部旅游与交通节点区
：松宗镇、玉普乡。位于G318沿线，拥有朗秋冰川、米堆冰川（位于玉普乡）等核心旅游资源，是“冰川桃花”旅游带的重要节点和G318上的重要集镇。
西北部特色农牧与生态文化区
：倾多镇、玉许乡、易贡乡、八盖乡。倾多镇、玉许乡是重要的农业区；易贡乡拥有易贡湖国家地质公园和易贡藏刀非遗文化；八盖乡是全县最偏远的乡镇，林下资源丰富。
东北部牧业与边境区域
：多吉乡、康玉乡。以牧业生产为主，康玉乡位于怒江流域，东邻昌都八宿县。
2.2 经济发展水平与产业特征
波密县经济呈现旅游业支柱地位日益凸显、特色农牧业蓬勃发展、固定资产投资拉动显著的良好态势。
经济总量与结构
：2023年地区生产总值40.35亿元，同比增长8.55%；全社会固定资产投资26.13亿元，增长30.42%；社会消费品零售总额4.1亿元，增长18%；一般公共预算收入1.61亿元，增长2.4%。2024年一般公共预算收入突破2亿元，达2.0026亿元，增长28%。农村居民人均可支配收入27958元，增长11.1%。
生态文化旅游产业
：核心支柱产业。聚焦“旅游名县”创建，实施“旅游环境九大提升行动”。拥有米堆冰川、嘎朗湖、桃花沟、朗秋冰川、易贡国家地质公园等优质旅游资源。2024年举办“文体农”融合旅游发展座谈暨天麻采挖节等活动，推动文旅融合。
高原特色农牧业
：以天麻、藏猪、茶叶为特色。天麻产业采取“公司+党建+专业合作社+专业种植户”模式，种植面积达2000余亩，2023年产值1600多万元，带动18个行政村500余户群众增收。藏猪、茶叶等产业稳步发展。
集体经济与乡村振兴
：实施集体经济“清零消薄”行动，2024年储备集体经济项目24个，总投资超4000万元，辐射全县5个“零收入”村、27个“薄弱村”，有望年底实现全县集体经济“清零”目标。
区域发展不平衡
：经济活动和人口主要集中在G318沿线的扎木镇、松宗镇及周边。八盖乡、康玉乡等偏远乡镇受交通、地理条件限制，经济发展相对滞后。
2.3 在林芝市及自治区发展中的战略定位
根据《西藏自治区人民政府关于林芝市7个县(区、市)国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，波密县的总体定位是：
川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地、西藏红色文化基因传承地
。在林芝市域城镇体系中，波密县城被定位为“副中心城市”。其县域国土空间规划提出构筑“中心城镇−重点乡镇−一般乡镇−中心村−基层村”的镇村体系，并将乡镇分为综合型、旅游型、农牧型、农贸型四种职能。这为行政区划调整提供了顶层规划依据。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇数量多、规模小，行政资源配置效率有待提高
：全县常住人口仅3.49万，下辖10个乡镇，平均每个乡镇服务人口约3490人。玉普乡（1765人）、八盖乡（约1307人）、康玉乡（1871人）等乡镇人口规模更小。乡镇数量多、规模小，导致行政运行成本较高，公共服务设施难以形成规模效益，基层治理资源分散，不利于集中力量推动乡村振兴和重大项目建设。
核心旅游资源管理分散，协同开发不足
：“冰川桃花”核心旅游资源分布在多个乡镇，如米堆冰川在玉普乡，朗秋冰川、嘎瓦龙景区在松宗镇周边，桃花沟涉及多个区域。现行区划下，旅游资源开发、管理、营销涉及多乡镇协调，容易导致规划不统一、基础设施重复建设、品牌营销合力不足、利益分配机制复杂等问题，制约了世界级旅游目的地整体竞争力的提升。
县域中心辐射带动力有待加强
：扎木镇作为县城和交通枢纽，是全县的政治、经济、文化中心，但其经济总量、产业集聚度和综合服务功能仍有提升空间，对古乡及周边区域的辐射带动能力有待加强，与“副中心城市”的定位要求尚有差距。
交通枢纽优势与产业布局匹配度需优化
：作为“川滇藏交通廊道重要枢纽点”，G318沿线的产业布局和城镇发展需要更高效的行政区划支撑。目前，沿G318的松宗镇、玉普乡、扎木镇、古乡等各自为政，未能完全形成沿交通干线集聚发展的合力。
部分乡镇功能定位相似，存在同质化竞争可能
：例如，倾多镇与玉许乡同处西北部，均以农牧业为主；松宗镇与玉普乡同处东部旅游带，功能相近。可能存在资源分散、重复投资的问题。
偏远乡镇发展基础薄弱，公共服务成本高
：八盖乡、康玉乡等乡镇地处偏远，人口稀少，交通不便，单独作为一个乡级政区，行政运行和公共服务成本高，发展动能不足，巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的任务艰巨。
3.2 调整的必要性
优化行政架构，降低治理成本，提升服务效能的现实需要
：适度合并规模过小、地域相邻的乡镇，可以整合行政资源，降低运行成本，提高公共服务供给的效率和水平，集中财力物力办大事，更好地服务基层群众。
促进旅游产业集聚，打造世界级目的地的内在要求
：通过区划调整或建立更紧密的协同机制，有利于整合“冰川桃花”核心旅游资源，实现统一规划、统一管理、统一营销，做大做强波密旅游核心品牌。
强化县域中心，培育区域增长极的关键举措
：通过优化县城及周边区域区划，可以进一步做强扎木镇，提升其综合承载力和辐射带动力，更好地发挥“副中心城市”和交通枢纽作用。
落实国土空间规划，优化空间格局的保障手段
：区划调整是落实“中心城镇—重点乡镇—一般乡镇”镇村体系和乡镇职能分类的重要工具，可以使行政区划与“旅游型”、“农牧型”等功能分区更加匹配，保障规划有效实施。
推动区域协调发展，实现共同富裕的必然选择
：通过区划优化，可以整合资源，集中力量支持条件相对较差的乡镇发展特色产业，改善基础设施和公共服务，缩小乡镇间发展差距，促进共同富裕。
适应新发展阶段，提升区域竞争力的战略考量
：面对旅游消费升级、交通条件改善等新趋势，需要更高效、更协同的行政区划体系来整合资源、应对挑战、把握机遇，提升波密县在川滇藏交通廊道上的整体竞争力。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次波密县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地”战略定位高度契合，与“中心城镇—重点乡镇—一般乡镇”镇村体系深度适配，能够有效强化县域中心功能、促进旅游产业一体化发展、优化特色农牧业布局、全面提高县域治理现代化水平和整体竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
空间格局高效协同
：形成“中心引领（扎木镇）、两翼驱动（东部旅游带、西北部农牧带）、多点支撑（重点乡镇）”的县域空间结构。
产业布局集聚优化
：生态旅游实现“冰川桃花”核心景区一体化管理；天麻、藏猪等特色农牧业在倾多、玉许等区域形成产业集群；交通物流业在扎木枢纽集聚发展。
治理效能与民生改善
：乡镇规模结构更趋合理，行政资源配置更加优化，公共服务更加均衡优质，生态保护责任更加明晰，各族群众获得感、幸福感、安全感持续增强。
4.2 指导原则
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于帕隆藏布江、易贡湖等流域生态保护，严格落实生态保护红线，所有开发建设活动必须以保护为前提。
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展。
坚持产业导向，特色发展
：调整要服务于生态旅游、特色农牧、交通物流等核心产业的集聚发展和产业链延伸，引导形成各具特色的产业功能区。
坚持中心带动，均衡发展
：调整要有利于强化扎木镇的县域中心地位，同时带动其他区域协调发展，特别是支持偏远乡镇特色发展。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
坚持因地制宜，分类指导
：根据不同区域的功能定位、发展基础和资源禀赋，制定差异化的调整方案，不搞“一刀切”。
4.3 理论基础
增长极理论与点轴开发理论
：通过强化扎木镇增长极，沿G318轴线培育松宗等重点镇，带动全域发展。
旅游目的地系统理论与协同治理理论
：研究如何通过区划调整或机制创新，实现跨行政区的旅游目的地一体化管理。
行政区经济与区域经济一体化理论
：探讨如何打破行政区划壁垒，促进要素自由流动和区域经济一体化。
乡镇合并与治理效能理论
：参考全国乡镇合并的经验与研究成果，分析适度规模乡镇对提升治理效率、优化公共服务的作用。
5. 波密县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、整合东翼、优化西北、统筹东北”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：强化扎木镇县域综合服务与交通枢纽功能
目标
：提升县城综合承载力和辐射带动力，打造强有力的县域增长极和川滇藏交通廊道重要枢纽。
方案A：研究将扎木镇与古乡进行整合
内容
：古乡位于扎木镇西部，G318国道贯穿全境，两地地域相邻、联系紧密。将古乡整体并入扎木镇，可以拓展县城发展空间，整合帕隆藏布江沿岸旅游资源（如嘎朗湖），统一规划建设，避免资源内耗和管理交叉。
依据
：有利于整合县城及周边资源，优化国土空间布局，为城市更新、旅游服务设施建设提供更高效的空间管理。古乡面积890.13平方公里，人口1466人（2020年），规模较小，合并后能提升整体实力，更好地发挥“副中心城市”作用。
方案B（过渡方案）：设立“扎木-古乡同城化发展区”
内容
：在维持扎木镇和古乡建制不变的前提下，由县级层面成立“扎木-古乡同城化发展区”协调机构，统筹两地在规划、产业、基础设施、旅游开发等方面的协同发展。
依据
：阻力较小，易于操作，可作为实现深度整合的过渡性制度安排。
5.2 整合东翼：推动松宗镇与玉普乡旅游一体化发展
目标
：整合G318沿线及“冰川桃花”核心旅游资源，打造统一管理、世界知名的旅游目的地。
方案C：研究将松宗镇与玉普乡进行整合，设立新的“松宗镇”或“冰川镇”
内容
：松宗镇（G318重要集镇）与玉普乡（米堆冰川所在地）地理相邻，共同构成波密东部重要的旅游带。将两乡镇合并，可以彻底解决核心景区管理碎片化问题，统一规划、开发、管理和营销朗秋冰川、米堆冰川等旅游资源。
依据
：有利于最大化整合G318沿线及冰川旅游资源，形成合力打造世界级旅游目的地。符合产业集聚和区域一体化发展规律。松宗镇已是建制镇，玉普乡可并入。
方案D：设立“波密东部冰川桃花旅游度假区管理委员会”
内容
：在维持现有行政区划不变的前提下，由县级层面成立高规格的“波密东部冰川桃花旅游度假区管理委员会”，赋予其在规划、建设、管理、营销等方面的统筹协调权限，统一管理松宗镇、玉普乡及周边相关区域的旅游资源。
依据
：不涉及建制变更，阻力小，可作为实现景区一体化管理的有效途径。
5.3 优化西北：促进倾多镇、玉许乡、易贡乡协同发展
目标
：整合西北部农牧业和生态文化资源，打造特色农牧产业集聚区和生态文化旅游区。
方案E：研究将倾多镇与玉许乡进行整合
内容
：倾多镇与玉许乡均位于波密县西北部，地理相邻，都是重要的农业区，人口规模相对较大（倾多镇4786人，玉许乡6203人）。将两乡镇合并，可以整合农业资源，形成规模效应，打造西北部特色农牧产业核心区。
依据
：有利于避免同质化竞争，集中力量发展青稞、小麦、油菜等种植业和畜牧业，改善区域基础设施和公共服务水平。
方案F：研究强化易贡乡生态文化旅游特色，探索与八盖乡的协同机制
内容
：易贡乡拥有易贡湖国家地质公园和易贡藏刀非遗文化，八盖乡林下资源丰富。可研究建立两乡在生态保护、文化旅游、林下资源开发等方面的协同机制。鉴于八盖乡位置偏远、人口稀少，远期可评估其与易贡乡合并的可行性，以降低行政成本，整合资源。
依据
：有利于整合西北部生态和文化资源，打造易贡湖-八盖生态旅游片区，同时改善偏远地区公共服务。
5.4 统筹东北：支持多吉乡与康玉乡特色发展
目标
：强化东北部牧业区发展，探索区域协同。
方案G：研究多吉乡与康玉乡的协同发展机制
内容
：多吉乡与康玉乡均位于波密县东北部，以牧业生产为主。可研究建立两乡在畜牧业发展、疫病防治、畜产品加工销售等方面的协同机制。鉴于两乡人口规模均不大（多吉乡3325人，康玉乡1871人），且地理位置相对独立，可优先考虑通过政策扶持和项目倾斜支持其特色发展。
依据
：有利于整合牧业资源，提高畜牧业产业化水平。
5.5 精简基层：对规模过小的乡进行适度合并
方案H：在全县范围内评估，对人口规模过小、地域相邻的乡镇进行适度合并
内容
：由县委县政府牵头，对全县乡镇规模、人口、经济、地理联系等进行全面评估。例如，可研究古乡并入扎木镇（方案A），玉普乡并入松宗镇（方案C），或评估八盖乡与易贡乡合并（方案F的深化）的可行性。
依据
：这是提升基层治理现代化水平的普遍做法，有利于整合资源，降低行政成本，集中力量提供更优质的公共服务，推动乡村振兴和区域协调发展。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政管理效能提升
：乡镇数量适度减少，行政运行成本降低，公共服务资源配置更加高效，基层治理能力现代化水平提高。
旅游产业竞争力增强
：“冰川桃花”核心景区实现一体化管理，品牌形象更加统一，管理效率提高，有利于打造世界级旅游目的地。
特色产业集聚发展
：天麻、藏猪等特色农牧业在倾多-玉许等区域形成更强产业链；交通物流业在扎木枢纽进一步集聚。
县域中心能级提升
：扎木镇通过合并周边区域，实力增强，对全县的辐射带动力进一步提升，更好地发挥“副中心城市”作用。
区域协调发展
：通过区划优化，促进资源要素向重点区域集聚，同时带动相对落后地区发展，缩小乡镇间差距。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：区划调整涉及机构、人员、资产、财政等多方面重大调整，可能引发干部群众的担忧和抵触。
应对
：加强政策宣传和舆论引导，阐明调整的长远意义。科学制定人员安置、资产划分方案，确保平稳过渡。充分听取和尊重民意，依法履行民主程序。
民族文化与地域认同风险
：合并可能影响原有乡镇的历史文化认同和群众归属感。
应对
：在方案设计中高度重视历史文化传承，保留重要的历史地名和文化标识。注重社区融合，增强新组建区域的凝聚力。
短期管理衔接与稳定风险
：调整过渡期可能出现管理真空、服务断档。
应对
：制定周密细致的过渡期实施方案，确保各项工作无缝衔接，公共服务水平不降反升。
生态保护压力风险
：旅游开发加速可能对冰川、湖泊等核心生态区带来压力。
应对
：在调整方案和管理体制中，必须将生态保护置于首位，建立严格的环境影响评价和监管制度，确保开发在环境承载力范围内。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点突破、重点推进、依法稳妥”的路径。
强化规划衔接
：将行政区划优化思路充分融入波密县“十五五”规划及各专项规划，确保调整工作有章可循。
优先推进机制创新
：
方案D（波密东部冰川桃花旅游度假区管委会）
侧重于管理机制创新，不涉及建制变更，可作为优先探索方向，为旅游一体化管理积累经验。
审慎推进建制调整
：
方案A（扎木镇与古乡合并）、方案C（松宗镇与玉普乡合并）、方案E（倾多镇与玉许乡合并）
涉及行政区划层级变更，需进行深入细致的可行性研究、社会稳定风险评估，并严格依法按程序报批。可选择条件最成熟、共识度最高的区域先行试点。
强化政策配套
：制定与区划调整相配套的财政、税收、土地、产业、民生保障等政策，确保调整后区域发展动力不减、群众利益不受损。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划变更的调整，必须严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：深入研究与方案制定期
。成立专项工作组，完成全县行政区划优化战略研究，形成详细方案。重点完成扎木镇与古乡合并、松宗镇与玉普乡合并的可行性论证和社会稳定风险评估。启动波密东部冰川桃花旅游度假区管理机制研究。
第二阶段（2028-2030年）：试点推进与重点实施期
。依法按程序推进1-2个条件成熟的乡镇合并试点（如扎木镇与古乡合并）。设立波密东部冰川桃花旅游度假区管理委员会。深化倾多镇与玉许乡合并可行性研究。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。根据试点经验和全县发展需要，依法稳妥推进其他乡镇合并或功能优化方案。全面评估调整成效，进一步优化全县行政区划格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。设立专家咨询委员会，提供智力支持。
政策与资金保障
：积极争取自治区、林芝市在乡村振兴、区域协调发展等方面的政策支持。县财政设立区划调整专项基金，保障工作顺利开展。
宣传与舆论引导
：多渠道、多形式宣传区划调整对于促进波密长治久安和高质量发展、改善民生的重大意义，营造良好社会氛围。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行，确保公开、公平、公正。纪检监察机关全程监督，防止国有资产流失和腐败问题。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障和服务衔接方案，确保调整过程中群众办事方便，公共服务覆盖无死角、质量有提升。特别关注涉改干部职工的妥善安置。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，波密县正处在打造“川滇藏交通廊道重要枢纽点、冰川桃花生态人文旅游目的地”的关键时期。其最大的县情是“生态资源顶级、旅游资源独特、交通区位重要但地广人稀”，最大的优势是“G318国道、冰川桃花品牌、天麻产业”，最大的挑战是行政区划设置与“中心城镇—重点乡镇—一般乡镇”镇村体系、世界级资源保护利用、产业集聚发展要求不完全匹配。现行的“3镇7乡”格局，特别是乡镇数量多规模小、核心景区管理分散、县域中心辐射力有待加强、交通干线产业带协同不足等问题，制约了资源高效配置和整体竞争力提升。以“做强中心、整合东翼、优化西北、统筹东北”为导向，对波密县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、释放生态文旅和特色产业潜力、深度融入区域协同、实现高质量发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持生态优先、相邻整合、产业导向、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、产业更兴旺、治理更高效、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取顶层设计与政策支持
：建议波密县委、县政府将行政区划优化作为事关长远发展的战略性工程，积极向林芝市委、市政府和自治区党委、政府及民政部门汇报，争取将相关调整纳入自治区改革试点，获得政策、资金、项目等方面的支持。
优先建立旅游一体化管理机制
：立即着手研究并推动设立“波密东部冰川桃花旅游度假区管理委员会”，以管理机制创新破除行政壁垒，整合松宗、玉普等区域旅游资源，为后续可能的区划调整积累经验。
深入开展县城周边整合可行性研究
：由县级层面牵头，组织民政、自然资源、统计等部门及第三方机构，对扎木镇与古乡合并的必要性、可行性、具体方案、潜在影响进行全方位、深层次的科学评估和论证，并将其作为做强县域中心的核心举措。
稳妥有序推进旅游带乡镇整合
：在充分尊重民意、科学论证的基础上，研究松宗镇与玉普乡合并的可行性，打造东部旅游增长极。
强化规划衔接与人才支撑
：在国土空间规划、经济社会发展规划中充分预留区划调整接口。加强干部培训，培养一批懂规划、善治理、熟悉区划调整业务的干部队伍。
波密县的行政区划调整，是一场关乎“藏王故里、冰川之乡”永续发展、世界级旅游资源科学利用、川滇藏廊道枢纽功能提升的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对生态负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新波密，真正成为生态完好、风景绝美、文化兴盛、产业繁荣、社会和谐、人民幸福的社会主义现代化新西藏的璀璨明珠。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
