西藏那曲市安多县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区那曲市北部、素有“西藏北大门”之称的纯牧业高海拔县——安多县，深入剖析其在国家生态安全屏障、青藏高原生态保护及那曲市副中心城市建设中的关键地位。报告重点研究其行政区划设置与促进“高原特色生态畜牧业（多玛绵羊）、清洁能源（光伏光热一体化）、生态文化旅游、交通物流枢纽”等核心产业集聚发展、优化“一核（帕那镇县城）两带（青藏公路发展带、唐古拉山生态文旅带）三区（中部城镇与牧业综合区、东部生态保护与能源开发区、西部牧业与特色产业区）”县域空间开发保护格局、强化“帕那镇”县域综合服务中心与那曲市副中心城市功能、提升“雁石坪镇”青藏线重要节点与物流枢纽功能、推动“强玛镇”等牧业大镇向产业化强镇转型、整合部分地域相邻、人口规模过小、发展基础薄弱的乡以提升整体治理效能之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《安多县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了安多县作为“全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市”，面积约4.35万平方公里、常住人口约3.97万（七普数据），下辖“4镇（帕那镇、扎仁镇、雁石坪镇、强玛镇）、9乡（措玛乡、滩堆乡、帮爱乡、扎曲乡、岗尼乡、玛荣乡、玛曲乡、多玛乡、色务乡）”，在2024年1-9月地区生产总值完成13.36亿元、同比增长5.96%，牧业经济收入达4.95亿元，多玛绵羊产业构建起“繁育推广+屠宰加工+品牌打造+体验销售”全产业链，86家合作社总收入1.12亿元，西藏开投安多县土若125MW光伏+50MW光热一体化清洁能源项目稳步推进，且县委县政府聚力攻坚“项目建设、牧业发展、招商引资、民生工程”四大领域的新起点上，现行“4镇9乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、中心带动、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区赋予的“全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市”战略定位，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“帕那镇”县域核心增长极与副中心城市功能、提升“雁石坪镇”交通枢纽与物流集散能力、推动“强玛镇”牧业产业化升级、对部分地域相邻、人口规模过小（如色务乡、滩堆乡、玛荣乡、扎曲乡、帮爱乡等）的乡进行适度整合以优化行政资源配置、培育更具规模效益的牧业产业集群和生态保护单元、提升整体治理与发展效能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是安多县破解乡镇数量偏多、规模悬殊导致的行政资源配置低效、特色牧业（多玛绵羊）产业链跨乡镇协同不足、生态保护责任分散、县域中心辐射带动力与“副中心城市”定位不匹配等瓶颈，进一步释放“西藏北大门”区位与资源优势、做强“多玛绵羊”品牌产业链、实现生态保护、产业升级、枢纽强化、治理高效与牧民增收有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：安多县；行政区划调整；多玛绵羊；那曲市副中心城市；青藏线；乡镇合并；国土空间规划；高海拔生态文明
目录
引言安多县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础安多县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
安多县地处那曲市北部、唐古拉山脉南北两侧，平均海拔约5200米，是青藏高原腹地、西藏的“北大门”，青藏铁路、青藏公路等重要交通干线穿境而过。作为典型的纯牧业高海拔县和“多玛绵羊”之乡，其发展承载着守护国家生态安全屏障、推动高原生态畜牧业现代化、建设那曲市副中心城市、服务青藏走廊经济带的多重使命。近年来，安多县经济社会发展取得显著成就，2024年1-9月地区生产总值达13.36亿元，牧业产业化、合作社经济、清洁能源、交通物流等呈现良好发展势头，被自治区农业农村厅认定为“牧业强县”。
然而，与建设“全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市”的战略目标相比，安多县现行的“4镇9乡”行政区划格局，在适应“一核两带三区”国土空间开发保护格局、促进“多玛绵羊”等特色产业集聚和品牌化发展、整合交通与文旅资源、破解部分乡镇规模过小导致的行政资源配置分散、县域中心辐射带动力与“副中心”定位不匹配等方面，仍存在优化空间。例如，帕那镇作为县城和“副中心城市”，其综合服务功能和产业承载力有待进一步提升；雁石坪镇作为青藏线重要节点，其物流枢纽潜力尚未完全发挥；色务乡（常住人口仅87人）、滩堆乡（1155人）等人口规模过小，单独发展能力有限，公共服务成本高企。
因此，本研究立足于安多县“十五五”时期推动高质量发展、全面推进乡村振兴和牧区现代化的新要求，以促进资源要素高效配置、优化国土空间格局、强化特色产业集聚、提升治理效能、改善民生福祉、服务全市发展大局为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于安多县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 安多县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据安多县人民政府及民政部门权威资料，安多县行政区划代码为540624。截至2025/2026年，安多县下辖
4个镇、9个乡
：
镇（4个）
：帕那镇（县人民政府驻地）、扎仁镇、雁石坪镇、强玛镇。
乡（9个）
：措玛乡、滩堆乡、帮爱乡、扎曲乡、岗尼乡、玛荣乡、玛曲乡、多玛乡、色务乡。 全县总面积约43530平方公里。县人民政府驻帕那镇。根据第七次全国人口普查数据，常住人口为39683人。各乡镇人口分布极不均衡：帕那镇10172人，扎仁镇7275人，强玛镇4641人，雁石坪镇3191人，措玛乡3111人，玛曲乡2785人，岗尼乡1761人，多玛乡1811人，帮爱乡1431人，扎曲乡1142人，玛荣乡1121人，滩堆乡1155人，色务乡仅87人。安多县是青藏铁路、青藏公路、安狮公路的交汇点，交通区位优势突出。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为三个功能区域：
中部城镇与牧业综合发展区
：帕那镇、扎仁镇、措玛乡、帮爱乡、滩堆乡等。帕那镇是全县政治、经济、文化中心，规划中的“副中心城市”。扎仁镇人口较多，是南部重要集镇。该区域交通相对便利，牧业基础较好，是县域综合服务核心。
东部生态保护、清洁能源与多玛绵羊核心产区
：雁石坪镇、玛曲乡、岗尼乡、玛荣乡、多玛乡、色务乡等。地处唐古拉山区域，是多玛绵羊地理标志产品的主要分布区（雁石坪镇、玛曲乡、岗尼乡、玛荣乡、多玛乡、色务乡），生态地位极其重要，同时也是光伏光热等清洁能源项目的布局区域（如土硕清洁能源产业园区）。
西部牧业与特色产业区
：强玛镇、扎曲乡等。以畜牧业为主，强玛镇的热卡胜卡尔畜牧专业合作社是产业化典范，2024年总收入超7000万元。
2.2 经济发展水平与产业特征
安多县经济呈现畜牧业支柱地位突出、产业化进程加速、清洁能源起步、交通物流潜力巨大的态势。
经济总量与结构
：2023年地区生产总值完成13.93亿元。2024年1-9月，全县GDP完成13.36亿元，增速5.96%；城乡居民人均可支配收入分别达46996元、19855元。经济以第一产业（畜牧业）为主导，第二、三产业逐步发展。
高原生态畜牧业
：核心产业和民生根基。以“多玛绵羊”这一国家地理标志产品和全国畜禽十大优异种质资源为核心，构建了“繁育推广+屠宰加工+品牌打造+体验销售”的全产业链。2024年，全县牲畜存栏67.38万头（只、匹），牧业经济收入达4.95亿元，带动10258户、42252名牧民人均增收14176.85元。全县86家合作社总收入达1.12亿元。强玛镇热卡胜卡尔畜牧专业合作社2024年总收入超7000万元，分红超4000万元。
清洁能源产业
：新兴增长点。配合推进《安多县土硕清洁能源产业园区规划》编制，西藏开投安多县土若125MW光伏+50MW光热一体化清洁能源项目已于2024年5月进场施工，125MW光伏部分已完工。
交通物流与生态文化旅游产业
：青藏铁路、青藏公路穿境而过，雁石坪镇是重要交通节点。错那湖、唐古拉山、格拉丹东雪山等旅游资源丰富，具备发展生态文化旅游和物流服务业的潜力。
合作社与新型经营主体
：累计认定养殖大户919户，注册家庭牧场412家，兑现“以奖代补”扶持资金920万元。
2.3 在那曲市及自治区发展中的战略定位
根据《西藏自治区人民政府关于那曲市11个县（区）国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，安多县的定位是：
全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市
。这一定位要求安多县在生态保护、牧业现代化、区域服务等方面发挥引领作用。县委县政府实施的“项目建设、牧业发展、招商引资、民生工程”四大攻坚领域，为行政区划调整提供了明确的产业导向和规划依据。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇规模悬殊巨大，行政资源配置极不均衡且低效
：安多县下辖13个乡镇，常住人口最多的帕那镇（10172人）与最少的色务乡（87人）相差超过116倍。滩堆乡（1155人）、玛荣乡（1121人）、扎曲乡（1142人）、帮爱乡（1431人）等乡人口均不足1500人。如此悬殊的规模导致行政管理成本畸高，公共服务设施难以合理布局和高效运营，教育、医疗、文化等优质资源无法实现规模效应，严重制约了基本公共服务均等化和牧区治理现代化。
县域中心（帕那镇）综合承载力与“副中心城市”定位不匹配
：帕那镇作为县城和规划中的“那曲市副中心城市”，目前人口刚过万，经济总量和城市功能尚显薄弱。难以有效承载区域性的交通枢纽、物流集散、商贸服务、产业集聚等副中心功能，对广大牧区乡镇的辐射带动能力有限。
特色牧业产业链条跨乡镇协同不足，品牌整合力度有待加强
：“多玛绵羊”核心产区分布在雁石坪镇、玛曲乡、岗尼乡、玛荣乡、多玛乡、色务乡等6个乡镇。目前生产、加工、销售环节仍相对分散，跨乡镇的标准化生产、统一品牌营销、产业链深度整合存在行政壁垒，难以形成强大的区域品牌合力和市场规模效应。
生态保护责任分散，不利于统一监管和系统修复
：安多县生态地位极其重要，但生态保护红线可能跨越多个乡镇。分属不同行政单元，在统一生态保护监管、实施系统性生态修复工程、协调生态补偿机制等方面面临挑战，不利于“全国高海拔生态文明示范县”建设。
交通枢纽优势未能充分转化为经济优势
：雁石坪镇作为青藏线上的重要节点，其物流、商贸、旅游服务等功能尚未充分开发。现行区划下，雁石坪镇与周边多玛绵羊产区乡镇（玛曲、岗尼等）的联动不足，未能形成“交通+产业”的融合发展格局。
国土空间规划落地缺乏有力行政载体
：“一核两带三区”的县域总体格局以及“副中心城市”的详细规划，需要规模适度、功能清晰的乡镇行政区划作为实施单元。当前过细且规模悬殊的区划划分，不利于规划确定的功能分区和空间结构的有效落实。
3.2 调整的必要性
降低行政成本、提升治理效能的迫切要求
：合并人口规模过小的乡，是降低财政供养负担、优化行政资源配置、提高基层治理效率和公共服务质量的普遍规律和有效途径，对于地广人稀、财政基础相对薄弱的安多县尤为紧迫和必要。
做强县域中心、履行“副中心城市”功能的战略需要
：通过区划调整，适度扩大帕那镇的发展空间和人口经济规模，是落实“那曲市副中心城市”定位、增强其产业集聚能力和综合服务功能、真正发挥区域辐射带动作用的必然选择。
促进牧业集聚、打造“多玛绵羊”世界级品牌的关键举措
：在更大范围内整合多玛绵羊核心产区的草场和牧业资源，有利于统一规划建设现代化养殖基地、精深加工园区、冷链物流体系和品牌运营中心，推动“龙头企业+合作社+牧户”模式升级，全面提升“多玛绵羊”产业链价值和国际国内市场竞争力。
统筹生态保护与绿色发展的制度保障
：优化生态功能区乡镇区划，有利于建立统一的生态保护监管和补偿机制，科学划定能源开发与生态保育空间，实现生态效益、经济效益与社会效益的统一，夯实“全国高海拔生态文明示范县”基础。
释放交通枢纽潜力、发展通道经济的必然选择
：优化雁石坪镇及周边区域区划，有利于整合交通、物流、旅游服务资源，打造青藏线上的重要商贸物流节点和旅游服务集散中心，将“过路经济”转化为“落地经济”。
落实上位规划、优化空间布局的基础工程
：使行政区划与国土空间规划相衔接，是确保规划蓝图能够转化为发展实景的基础性工作，有利于形成集约高效、功能明晰的县域空间结构。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次安多县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市”战略定位高度契合，与“一核两带三区”国土空间格局深度适配，能够有效强化县域中心功能、促进多玛绵羊产业和清洁能源产业集聚、优化行政资源配置、全面提升县域治理现代化水平和区域竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
行政效能与公共服务水平显著提升
：形成规模适度、布局合理、运行高效的乡镇行政区划体系，基本公共服务可达性和质量明显改善。
县域中心能级跃升
：帕那镇综合承载力和区域服务功能大幅提升，初步具备那曲市副中心城市的框架和能力。
世界级畜产品品牌与产业集群形成
：“多玛绵羊”产业链实现跨乡镇深度整合，形成从牧场到餐桌、从生产到服务的全产业链集群，品牌价值和国际影响力显著提升。
生态保护统一高效
：重要生态功能区实现统一规划、统一监管、统一修复，生态文明建设走在全区前列。
交通物流枢纽功能凸显
：雁石坪镇成为青藏线上重要的物流、商贸、旅游服务节点，通道经济蓬勃发展。
牧民收入持续稳定增长
：产业升级和多元经营为牧民创造更多就业和增收机会，共同富裕基础更加坚实。
4.2 指导原则
坚持生态优先，严守红线
：调整必须有利于强化高海拔生态系统保护，所有方案必须以不破坏生态、不突破生态保护红线为前提，服务于生态文明示范县建设。
坚持相邻整合，促进融合
：调整严格限定在地理相邻、生产生活方式相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，便于资源整合和一体化管理。
坚持中心带动，集约发展
：调整要有利于强化和做大帕那镇，培育雁石坪镇等增长极，引导人口和产业向重点城镇适度集中，形成集约高效的城镇发展格局。
坚持产业导向，特色引领
：调整要服务于多玛绵羊、清洁能源、交通物流等核心产业的集聚发展和价值链提升。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
坚持因地制宜，分类施策
：根据中部城镇区、东部生态能源区、西部牧业区的不同特点，制定差异化的调整方案。
4.3 理论基础
行政区划与区域发展理论
：研究行政区划调整对优化资源配置、促进区域经济一体化、提升治理效能的影响。
中心地理论与增长极理论
：通过强化帕那镇（副中心）、雁石坪镇（节点城镇）等中心地，培育增长极，带动周边区域发展。
产业集聚与规模经济理论
：分析通过区划调整促进多玛绵羊和清洁能源产业空间集聚，形成规模效应、技术外溢和品牌优势。
生态经济学与可持续发展理论
：探讨区划调整如何更好地协调生态保护与经济发展的关系，实现可持续发展。
5. 安多县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、培育节点、整合资源、突出特色”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：拓展帕那镇发展空间，强化副中心城市功能
目标
：将帕那镇打造成为名副其实的县域政治、经济、文化、商贸中心和那曲市副中心城市的主要载体。
方案A：研究将邻近措玛乡部分区域划入帕那镇
内容
：为落实《安多县国土空间总体规划》和“副中心城市”定位，有效拓展县城发展腹地，研究将帕那镇西南部毗邻的
措玛乡
部分行政村（如靠近县城、发展条件较好的村庄）划归帕那镇管理。措玛乡人口3111人，部分区域划入有利于县城统一规划建设，优化城市功能布局。
依据
：有利于打破县城空间束缚，增强综合承载力，促进产业和人口集聚，更好地发挥副中心辐射作用。需审慎论证，确保措玛乡剩余部分仍能有效发展。
方案B：支持帕那镇建设区域性商贸物流与特色产品加工集散中心
内容
：在现有区划基础上，在帕那镇规划建设集多玛绵羊精深加工、冷链物流、研发检测、品牌展示、电商销售、商贸服务于一体的“安多县特色生态畜产品产业园”，通过功能提升和产业集聚增强中心地位。
5.2 培育节点：强化雁石坪镇交通枢纽与物流功能
目标
：将雁石坪镇建设成为青藏线上的重要物流枢纽、商贸中心和旅游服务节点，联动多玛绵羊核心产区。
方案C：研究设立“雁石坪物流文旅服务区”或推动雁石坪镇扩容
内容
：
雁石坪镇
（3191人）是青藏铁路、公路的重要站点。可研究赋予其更大的发展自主权，规划建设物流园区、旅游服务中心、多玛绵羊活畜及产品交易市场等。可考虑将毗邻的
玛曲乡
（2785人）整体或部分区域与雁石坪镇整合，形成更具规模的枢纽城镇。
依据
：有利于充分发挥交通区位优势，发展通道经济，带动东部区域发展，促进多玛绵羊产区与市场的直接对接。
5.3 整合资源：对人口规模过小、地域相邻的乡进行适度合并
目标
：优化乡镇规模结构，降低行政成本，提高公共服务效率，促进产业集聚。
方案D：研究合并色务乡与多玛乡
内容
：
色务乡
（87人）人口规模极小，
多玛乡
（1811人）与之相邻，同属多玛绵羊核心产区。将色务乡整体并入多玛乡，可以彻底解决色务乡行政单元过小的问题，整合牧业资源，便于统一管理。
依据
：色务乡人口过少，独立运行成本极高，并入相邻的多玛乡符合行政管理效率原则。需妥善安置色务乡原有机构和人员。
方案E：研究合并滩堆乡与帮爱乡
内容
：
滩堆乡
（1155人）和
帮爱乡
（1431人）人口规模均较小，地理相邻。将两乡合并，可以整合行政资源，形成规模适度的牧业管理单元。
依据
：有利于降低行政成本，集中力量改善基础设施和公共服务。需充分调研两乡群众意愿。
方案F：研究合并玛荣乡与岗尼乡
内容
：
玛荣乡
（1121人）和
岗尼乡
（1761人）人口规模较小，地理相邻，同属多玛绵羊核心产区。合并有利于整合草场资源，形成更具规模的多玛绵羊养殖基地。
依据
：有利于产业集聚和资源整合。需评估合并后对牧区服务半径的影响。
方案G：研究扎曲乡并入强玛镇
内容
：
扎曲乡
（1142人）人口较少，与
强玛镇
（4641人）相邻。强玛镇牧业合作社发展成熟（热卡胜卡尔合作社），产业带动能力强。将扎曲乡并入强玛镇，可以扩大强玛镇的产业发展腹地，强化其西部牧业产业中心的地位。
依据
：有利于发挥强玛镇的产业辐射作用，带动扎曲乡共同发展。
5.4 特色发展：明确各区域功能定位
目标
：对于调整后的乡镇，明确其主导功能，形成特色鲜明、错位发展的格局。
帕那镇
：县域综合服务中心、那曲市副中心城市、特色畜产品加工与商贸物流中心。
雁石坪镇（或新区）
：青藏线物流枢纽、旅游服务集散中心、多玛绵羊交易市场。
强玛镇（合并扎曲乡后）
：西部牧业产业化示范区、合作社经济高地。
多玛乡（合并色务乡后）
：东部多玛绵羊核心养殖区、生态保护重点区。
新的滩堆帮爱乡
：中部牧业发展区。
新的玛荣岗尼乡
：东部多玛绵羊养殖与生态旅游区。
扎仁镇、措玛乡（剩余部分）
：根据各自资源禀赋，发展特色牧业或生态保育。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政效能与财政效率双提升
：乡镇数量减少，管理幅度优化，行政运行成本和财政供养压力显著降低，节约的资金可更多投向民生和产业。
县域中心能级与副中心功能强化
：帕那镇通过扩容和功能强化，人口、经济规模扩大，产业承载力增强，区域服务功能提升。
多玛绵羊产业集群竞争力飞跃
：核心产区乡镇整合，为“多玛绵羊”产业集群化、标准化、品牌化发展提供了更佳空间载体，有利于统一标准、做大品牌、拓展市场。
生态保护统一性与系统性增强
：生态功能区整合后，有利于实施统一的生态监管、修复和补偿机制。
交通枢纽经济潜力释放
：雁石坪镇功能提升，有利于将交通优势转化为经济优势，带动沿线发展。
基本公共服务均等化加速
：合并后乡镇服务人口增加，有利于建设标准更高、功能更全的公共服务设施，提升服务质量。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：涉及机构撤并、人员安置、资产划分，可能引发不安。
应对
：加强宣传引导，透明操作流程。制定公平合理的人员分流和资产处置方案。充分尊重民意，依法履行民主程序。
民族文化与地域认同风险
：合并可能弱化原有乡的历史文化认同。
应对
：在方案设计中注重保护原有地名、文化遗产，增强新区域的包容性和凝聚力。
短期管理衔接与服务断档风险
：过渡期可能出现管理真空。
应对
：制定详尽的过渡期工作方案，确保各项管理服务无缝衔接，甚至提前提升。
生态保护压力增大风险
：区域整合后若发展冲动过强，可能冲击脆弱的高原生态。
应对
：坚持生态优先，强化生态红线刚性约束，建立更严格的环评和监管机制。
财政负担与债务风险
：合并可能涉及基础设施投入和债务承接。
应对
：做好精细的财政测算和债务审计，积极争取上级转移支付和专项资金支持。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划衔接、试点先行、重点突破、依法稳妥”的路径。
强化规划衔接
：将区划优化思路充分融入安多县“十五五”规划、国土空间总体规划及各类专项规划。
优先推进条件成熟的调整
：
方案D（色务乡并入多玛乡）
因色务乡人口极少，调整必要性最突出，可作为突破口率先启动论证。
方案G（扎曲乡并入强玛镇）
因强玛镇产业带动能力强，也可优先研究。
审慎推进其他乡级合并
：
方案E（滩堆乡与帮爱乡合并）、方案F（玛荣乡与岗尼乡合并）
需进行深入的可行性研究、社会稳定风险评估，并严格依法报批。
稳步优化中心与节点城镇
：
方案A（帕那镇扩容）、方案C（雁石坪镇功能提升）
需结合县城和重点镇建设实际，依法依规稳步推进。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划变更的调整，必须严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：深入研究与试点启动期
。完成全县区划优化总体方案。启动色务乡并入多玛乡的可行性论证和社会稳定风险评估。深化帕那镇扩容和雁石坪镇功能提升研究。启动扎曲乡并入强玛镇的可行性研究。
第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期
。力争完成色务乡并入多玛乡的区划调整。依法推进1-2个其他乡级合并试点（如滩堆与帮爱）。根据发展需要，依法稳妥推进帕那镇区划微调。评估调整效果，完善后续方案。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。在试点成功基础上，稳妥推进其他符合条件的乡级合并。全面形成与“全国高海拔生态文明示范县、那曲市副中心城市”定位相匹配的“1个副中心城市（帕那）、1-2个重点镇（雁石坪、强玛）、若干适度规模特色乡”的新格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。设立专家咨询委员会，提供智力支持。
政策与资金保障
：积极争取自治区和那曲市在兴边富民、乡村振兴、区域协调发展、生态补偿、城镇建设等方面的政策倾斜。县财政设立专项工作经费。
宣传与舆论引导
：多渠道宣传区划调整对安多长远发展和牧民福祉的积极意义，营造理解、支持、参与的良好氛围。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规，纪检监察机关全程监督，确保公开、公平、公正。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障预案，确保调整期间和之后，牧民办事更方便，公共服务不降反升。妥善安置涉改干部职工，特别关注被合并乡群众的生产生活保障。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，安多县正处在从传统牧业县向现代生态畜牧业强县和那曲市副中心城市转型的关键跨越期。其最大的县情是“生态地位极端重要、牧业资源优质但分散、人口稀少且分布不均、城镇带动能力有待加强”，最大的优势是“多玛绵羊品牌、青藏线交通枢纽、清洁能源潜力”，最大的挑战是过于细碎且规模悬殊的行政区划与集约高效发展、强化生态保护、提升治理效能、建设副中心城市之间的深刻矛盾。现行的“4镇9乡”格局，特别是色务乡等人口极少的乡存在，严重制约了资源整合、产业集聚、服务提升和中心培育。以“做强帕那镇核心、培育雁石坪镇节点、审慎合并微型乡、促进产业集聚”为主线，对安多县行政区划进行一场科学、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、顺应治理规律、实现自治区战略定位的必然选择和重大机遇。调整必须坚守生态红线，坚持相邻整合，确保平稳过渡，最终实现生态更优美、产业更兴旺、城市更繁荣、治理更高效、牧民更幸福的多赢目标。
8.2 政策建议
争取自治区试点支持
：建议安多县委、县政府将行政区划优化作为落实“副中心城市”定位和“高海拔生态文明示范县”建设的关键改革，积极申报为“西藏高寒牧区乡镇行政区划优化调整试点县”，争取特殊政策和资金支持。
立即启动极端小乡合并论证
：优先对色务乡并入多玛乡的方案进行全方位、深层次的可行性论证和社会稳定风险评估，形成稳妥可靠的实施方案，争取早日启动。
深化多玛绵羊产区整合研究
：组织力量对雁石坪镇、玛曲乡、岗尼乡、玛荣乡、多玛乡等核心产区进行一体化发展研究，探索设立“多玛绵羊特色产业示范区”的可能性，在行政管理体制上寻求创新。
同步推进规划与人才准备
：在国土空间规划中明确区划调整后的空间布局和功能分区。加强对基层干部关于区划调整政策、现代牧业、城镇管理、生态保护等方面的培训。
建立生态保护与产业发展联动机制
：在调整方案中，特别设计生态保护岗位、生态补偿资金使用、能源项目收益分享、品牌收益共享等机制，确保调整过程及之后，生态得到更好保护，牧民从产业发展中获得更多实惠。
安多县的行政区划调整，是一场关乎藏北生态安全、牧业现代化和区域中心城市建设的深刻变革。必须以对历史、对人民、对生态高度负责的使命感，以科学严谨、周密稳妥、依法有序的务实作风，精心谋划，稳步实施，确保成功。让调整后的新安多，真正成为屹立在“世界屋脊”的“全国高海拔生态文明示范县”和辐射藏北的“那曲市副中心城市”，成为牧民安居乐业的幸福家园。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
