西藏那曲市班戈县区域行政区划调整战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年3月16日

摘要

本报告以政策研究者身份，立足于西藏那曲市西部区域协调发展战略，聚焦班戈县，深入探讨其行政区划调整的战略布局。报告认为，在新时代推进西部大开发形成新格局、西藏着力创建国家生态文明高地的宏观背景下，那曲市西部四县（尼玛县、申扎县、班戈县、双湖县）已初步构建区域协调发展机制，但传统的行政区划分割仍是制约区域资源高效整合、产业协同发展和治理效能提升的关键瓶颈。班戈县作为西部四县的地理中心、交通枢纽和重要牧业基地，其行政区划的优化调整，对于打破行政壁垒、促进要素自由流动、实现区域一体化高质量发展具有至关重要的意义。报告在详细分析班戈县自然地理、社会经济、区域协作现状的基础上，论证了行政区划调整的必要性与可行性，提出了“强化中心、整合相邻、生态优先、协同发展”的核心战略思路，并设计了近期、中期、远期三阶段的调整方案与实施路径，旨在为提升区域整体竞争力、促进当地经济全面发展、提高人民收入福利提供学术参考和政策建议。

目录

一、 引言：研究背景、意义与方法

二、 班戈县现状深度剖析

三、 那曲市西部区域协调发展现状评估

四、 班戈县行政区划调整的必要性与可行性分析

五、 战略布局：班戈县行政区划调整方案构想

六、 实施路径、风险评估与保障措施

七、 结论与政策建议

一、 引言：研究背景、意义与方法

西藏那曲市作为全国最年轻、海拔最高的地级市，肩负着守护国家生态安全屏障、促进边疆长治久安与高质量发展的双重使命。其下辖的11个县（区）地域辽阔、人口分散、发展基础各异。为破解县域经济“小而散”、低水平重复建设等问题，那曲市委、市政府自2022年起创新性推进区域化县域经济战略，将全市划分为东部、中部、西部三大板块，着力构建“组织联合、基础联建、资源联通、产业联营、区域联动、发展联享”的协调发展新格局。其中，西部四县（尼玛、申扎、班戈、双湖）在生态保护、牧业发展、旅游联动等方面合作日益紧密。

班戈县地处那曲市西北腹心地带，是连接东部色尼区与西部尼玛、申扎、双湖三县的重要枢纽。然而，现行的行政区划建制形成于特定历史时期，随着经济社会发展，其与区域一体化发展需求不相适应的矛盾逐渐显现。例如，与相邻的申扎县、双湖县在色林错流域生态保护、旅游资源整合、牧业产业链协作等方面存在行政协调成本高、规划难以统一等问题。因此，从学术研究和政策实践角度，系统研究班戈县在西部区域协调发展框架下的行政区划调整战略，具有重要的理论价值和现实紧迫性。

本研究采用文献分析法、比较研究法和系统分析法，综合利用政府公开报告、统计数据、学术文献及网络资讯，聚焦于如何通过科学、审慎的行政区划调整，优化资源配置，降低行政成本，激发内生动力，最终实现班戈县及整个西部区域的经济社会全面、协调、可持续发展。

二、 班戈县现状深度剖析

（一）自然地理与行政区划沿革

班戈县位于藏北高原，地理坐标介于东经88°56′—91°18′，北纬29°55′—32°15′之间。全县总面积28430平方公里，东西跨度364公里，南北宽350公里，平均海拔4745米，属高原亚寒带季风半干旱气候区。县名源于境内的“班戈错（湖）”，藏语意为“胸腔”或“吉祥保护神”。

行政区划历经多次调整：1960年设县；1964年与原达木萨迦县合并；1978年将色哇区划归双湖办事处；1983年将荣玛区、嘎琼区划归新设立的尼玛县；1987年新吉区的统一乡划归申扎县，最终形成现今版图。目前，班戈县辖4个镇（普保镇、北拉镇、德庆镇、佳琼镇）、6个乡（门当乡、马前乡、尼玛乡、保吉乡、青龙乡、新吉乡），共81个行政村和5个居委会。县人民政府驻普保镇。

（二）社会经济与产业发展

根据最新数据，班戈县2023年末常住人口为39356人，其中城镇人口9250人，乡村人口30106人。2024年前三季度，全县地区生产总值（GDP）为9.3012亿元，同比增长5.8%。其中，第一产业增加值1.0248亿元，增长21.5%；第二产业增加值2.3111亿元，增长6.7%；第三产业增加值5.9652亿元，增长0.6%。城镇居民人均可支配收入48520元，农村居民人均可支配收入17818元，分别增长6%和8.2%。

牧业是县域经济的支柱产业。2023年，全县牲畜总头数达79.35万头（只、匹），肉类总产量8991.18吨，奶类总产量7310.3吨。近年来，班戈县大力推动牧民专业合作社发展，截至2024年，共有乡级和村级牧民专业合作社120家，其中国家级示范社10家，合作社纯收入达0.95亿元。成功培育了“色瓦绵羊”、“亚帕牦牛”等特色畜产品品牌。旅游业以纳木错、圣象天门等景区为依托，2024年产值达3494.36万元。工业方面，正积极推进班戈措盐湖综合开发利用、芝麻白石材矿、黑石材矿、奔多尔水资源开发及清洁能源（如50兆瓦分布式光伏）等项目。

（三）基础设施与公共服务

交通方面，那曲至西部四县的简易公路横穿县境中北部，使其成为那曲西部的重要交通枢纽。但整体路网等级和密度有待提升。教育方面，拥有中学1所、小学11所、幼儿园1所。医疗卫生、文化等公共服务设施随着脱贫攻坚和乡村振兴的推进持续改善，但相较于内地仍存在差距。

（四）生态地位与资源禀赋

班戈县地处羌塘高原腹地，是青藏高原生态安全屏障的重要组成部分。县域内湖泊星罗棋布（如班戈错、色林错部分水域），草原广袤，生态价值极高。同时，拥有丰富的盐湖资源、石材资源和风光热等清洁能源资源，发展潜力巨大。

三、 那曲市西部区域协调发展现状评估

自2022年以来，那曲市西部四县（尼玛、申扎、班戈、双湖）的区域协作机制不断完善，已召开多次区域协调发展工作推进会，签订了多项合作协议。协作领域主要集中在：

产业协同

：共同推进“牧业产业生态高质量发展”，打造“色瓦绵羊”等区域公共品牌，建立畜产品联合营销机制。规划建设西部旅游“大环线”，整合四县雪山、湖泊、草原及古象雄文化等旅游资源。

生态共保

：针对共享的色林错等重要水体，申扎、班戈、双湖三县法院联合签订了《色林措生态环境司法保护协作框架协议》，建立了跨区域生态司法协作机制。水利部门也开展了联合巡湖等活动。

设施互联

：致力于完善G317国道沿线旅游基础设施，推动交通、通讯等网络共建共享。

治理联动

：建立了警务协作、应急救援互助、藏医药发展合作等机制，并在法院执行等领域开展跨区域协作。

这些实践表明，西部四县具备强烈的协同发展意愿和现实基础，初步形成了“抱团发展、优势互补”的态势。然而，当前的协作仍以“联席会议+协议”的松散型合作为主，受制于各自的行政区划和财政体制，在重大产业布局、基础设施统一规划建设、生态保护红线协同划定与管理、公共服务均等化等方面，难以实现更深层次的资源整合与效率提升。行政区划壁垒成为制约区域一体化向更高水平迈进的突出障碍。

四、 班戈县行政区划调整的必要性与可行性分析

（一）必要性

适应区域一体化发展的内在要求

：西部四县协同发展已上升为市级战略，但各自为政的行政区划不利于形成统一市场、统一规划、统一政策。对班戈县及相邻县域进行适度整合，是降低制度性交易成本、释放区域协同发展红利的必然选择。

优化资源配置，培育区域增长极的需要

：班戈县与申扎县、双湖县在地理空间上紧密相连，产业同构性高（均以牧业为主），生态关联性强（共享色林错流域）。通过行政区划调整，可以集中力量办大事，避免重复建设和恶性竞争，共同打造具有竞争力的牧业产业集群和生态旅游目的地。

提升治理效能与公共服务水平的需要

：高海拔地区地广人稀，行政管理半径大、成本高。整合相邻区域，可以精简机构、优化布局，将有限的财政和人力资源集中于提供更优质、更均衡的公共服务（如教育、医疗），改善民生福祉。

强化生态保护整体性的需要

：色林错等重要生态系统跨越多个县域，分而治之不利于实施系统性、整体性保护。调整行政区划，有助于建立权责统一、管理高效的跨区域生态保护管理体制。

落实国家重大战略的需要

：服务于西藏“创建国家生态文明高地”和“固边兴边富民”战略，需要通过行政区划优化，构建更加稳固的边疆治理体系和生态安全格局。

（二）可行性

政策依据充分

：国家层面鼓励优化行政区划设置，西藏“十四五”规划也明确提出“优化行政区划设置，推进撤地设市、撤县设市（区）、撤乡设镇（街道）”。那曲市“东中西”区域协调发展战略为县际整合提供了顶层设计和实践指引。

实践基础扎实

：西部四县已建立了常态化的协调工作机制，在产业、生态、治理等多领域开展了实质性合作，干部群众对区域协同发展的认同感不断增强。历史上，班戈县与申扎县、双湖县之间就存在区划调整（如部分区域划出），有一定历史渊源和心理基础。

地理人文相近

：班戈县与申扎县、双湖县同属羌塘高原牧区，自然地理环境相似，生产生活方式（牧业为主）相同，文化习俗相通，具备整合的人文地理基础。

经济互补性强

：班戈县在交通区位、旅游资源（纳木错）、部分矿产资源方面有优势；申扎县是“高原湖泊之乡”，生态地位突出；双湖县是羌塘国家级自然保护区核心区，生态价值极高。整合有利于优势互补，形成完整的产业链和旅游环线。

风险总体可控

：调整涉及区域均属地广人稀的牧区，社会结构相对简单。通过充分的科学论证、民主协商和稳妥推进，可以将调整可能带来的短期阵痛降到最低。

五、 战略布局：班戈县行政区划调整方案构想

遵循“相邻整合、生态优先、优势互补、促进发展、提高福利”的原则，本研究提出以下战略构想方案：

（一）核心战略：构建“班戈-申扎-双湖生态经济协同发展区”

远期目标是将班戈县、申扎县、双湖县三县整合，设立一个统一的县级行政区（暂名“羌北县”或“色林县”），或设立由那曲市直接管理的“羌塘国家公园（西部）管理委员会”与经济发展功能区并行的特殊管理体制。此举能彻底打破行政边界，实现对色林错流域及羌塘草原的完整保护与系统开发。

（二）近期方案（1-3年）：深化协作与内部优化

强化西部四县协调机制实体化

：提升现有协调机构的层级和权限，设立常设办公室（可设在班戈县普保镇），赋予其在跨县产业规划、项目布局、生态补偿等方面的部分协调决策权。

推动班戈县内部乡镇优化

：

镇区扩容提质

：将县城所在地普保镇与相邻的北拉镇进行一体化规划，适时推进“镇镇合并”或设立街道，拓展县城发展空间，增强辐射带动能力。

特色乡镇培育

：依托纳木错、圣象天门景区，强化德庆镇的旅游服务功能。依托“色瓦绵羊”核心产区，提升马前乡的牧业产业地位，条件成熟时考虑“撤乡设镇”。

边界乡镇整合

：评估与申扎县、双湖县接壤的乡镇（如新吉乡、保吉乡等）是否存在规模过小、管理不便的问题，研究跨县乡镇合并或联合管理的可能性，作为更深层次整合的试点。

（三）中期方案（3-8年）：推进县际毗邻区域整合试点

班戈县与双湖县部分区域整合试点

：双湖县因海拔极高、生态极端脆弱，正在实施极高海拔生态搬迁。可考虑将双湖县南部与班戈县北部生态联系紧密、牧业生产条件相对较好的区域（如原属班戈县后划出的部分区域），在尊重牧民意愿的前提下，通过生态移民安置、草场流转等方式，逐步划归班戈县统一管理，实现人口和产业向条件较好区域适度集中。

探索“飞地经济”或“共管园区”模式

：在班戈县与申扎县交界地带，联合划定特定区域，共同建设“西部四县绿色畜产品精深加工园区”或“生态旅游服务集散中心”，实行税收分享、产值分计等利益协调机制。

（四）远期方案（8-15年）：实现结构性整合

在前期试点成功、条件完全成熟的基础上，推动班戈县、申扎县、双湖县三县行政区域的全面整合。新设立的县级行政区或功能区，其行政中心可考虑设在区位适中、交通便利、发展基础较好的班戈县普保镇。同时，将尼玛县纳入更广泛的“羌塘国家公园”管理体系。通过整合，实现：

生态保护一体化

：建立统一的羌塘西部生态保护管理局。

产业布局一体化

：打造“色林错流域生态牧业品牌区”和“羌塘西部生态旅游环线”。

基础设施一体化

：统筹规划建设交通、能源、水利、通信网络。

公共服务一体化

：集中建设区域性的教育、医疗、文化中心。

六、 实施路径、风险评估与保障措施

（一）实施路径

规划先行，法律保障

：立即启动《班戈县及西部区域行政区划调整战略研究》专项规划编制，并推动地方立法，明确调整的原则、程序、各方权益保障和生态补偿机制。

试点突破，稳步推进

：严格按照“近期-中期-远期”的步骤，先从争议小、基础好的乡镇优化和协作机制强化做起，积累经验后再逐步推向更深层次的整合。

民生为本，稳妥安置

：将保障和改善民生作为调整的出发点和落脚点。涉及人员安置、草场权益、集体资产处置等问题，必须充分尊重民意，依法依规、公平公正处理。

宣传引导，凝聚共识

：广泛宣传行政区划调整对于区域长远发展和人民福祉提升的重大意义，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围。

（二）风险评估与应对

社会稳定风险

：可能因利益调整引发局部矛盾。应对：建立全覆盖的社会风险评估机制，畅通民意表达渠道，完善矛盾纠纷多元化解机制。

生态安全风险

：开发强度增加可能对脆弱生态造成压力。应对：坚持生态保护第一，将生态红线作为调整的刚性约束，实行最严格的环保准入和监管制度。

行政管理风险

：整合初期可能出现管理衔接不畅。应对：精心设计过渡期管理机构，加强干部队伍培训，确保工作不断、秩序不乱。

文化认同风险

：可能弱化原有县域的文化认同。应对：在整合中注重保护和传承各县特色文化，塑造包容并蓄的新区域文化。

（三）保障措施

组织保障

：建议由那曲市委、市政府成立高规格的“西部区域行政区划优化工作领导小组”，统筹推进相关工作。

政策保障

：积极争取国家和自治区在财政转移支付、基础设施建设、生态补偿、产业发展等方面的特殊支持政策。

资金保障

：设立区域协调发展专项资金，用于支持整合过程中的成本支出、民生项目和新区域启动发展。

人才保障

：加强对基层干部关于区域治理、生态经济、产业规划等方面的培训，引进和培养适应一体化发展需要的专业人才。

七、 结论与政策建议

本研究表明，推动以班戈县为核心的西部相邻区域行政区划调整，是顺应区域经济一体化规律、破解发展瓶颈、提升治理效能的战略选择。这并非简单的“合并”，而是通过空间重组和制度创新，构建一个更有利于生态保护、经济发展和民生改善的治理体系。

具体政策建议如下：

建议一：将西部区域行政区划优化纳入那曲市“十五五”规划重点议题

。开展前瞻性、系统性研究，明确时间表和路线图。

建议二：支持班戈县先行先试

。在乡镇优化设置、跨县生态共保、产业协作园区建设等方面给予班戈县更大的自主权和政策支持，将其打造为区域协调发展和行政区划改革的“试验田”。

建议三：强化省级统筹与支持

。建议西藏自治区层面出台专门指导意见，协调解决跨区域资源调配、利益分配等重大问题，并在重大基础设施项目布局上向整合后的区域倾斜。

建议四：建立科学的绩效评估与动态调整机制

。对行政区划调整的实施效果进行定期评估，根据评估结果及时优化政策，确保调整始终服务于发展经济和改善民生的根本目标。

总之，西藏那曲市班戈县及西部区域的行政区划调整，是一项复杂的系统工程，必须坚持科学论证、民主决策、依法推进、稳妥实施。唯有如此，才能打破“画地为牢”的桎梏，绘就一幅区域协同共进、生态美丽宜居、人民共同富裕的羌塘高原发展新画卷。

（报告全文完）